苏州市老年人养护体系建设中的问题与建议

谢剑峰 周寿祺 祝荣华 陈永生

（九三学社苏州市委员会课题组 苏州 215006）

根据苏州市2010 年第六次全国人口普查数据公报，全市常住人口中，65 岁及以上为890870 人，占总人口的8.51%。2011 年末，全市户籍60 周岁以上老年人口137.31 万，占总人口的21.38%，并以每年5 万人左右的速度递增，预计2020 年全市老龄化比重将达26.4%，人口老龄化、老年人口高龄化、高龄人口空巢化日趋严峻，老年人养护需求将日益增长，加快养护服务体系建设势在必行。

1 老年人养护体系建设存在的问题

1.1 养护机构供需矛盾突出

根据民政部门统计，全市现有养老机构191 家，养老床位39672张，千名老人拥有床位数28.87 张，其中民办养老机构59 家，养老床位占总床位数的28.77%。据社保部门的测算，60 岁以上户籍老人中，患有慢性疾病的占61%—80.1%，生活完全不能自理、病情较重需要机构照护的约占2.4%（3.16 万人）；需要且有意愿、有能力进机构照护的，约占老年人口的1.72%（2.26万人）。市本级统筹区内床位在100张以上规模的护理院18 家，核定床位2819 张，只能满足5%的患病老年人需求。

1.2 资金投入不足

养老、照护机构的资金主要来源于政府补贴、服务收费和社会捐助。市里没有政府投资建设的公办示范性照护机构，社会捐助少，绝大多数照护机构为私人或合股投资，由政府给予建设、运营、医保等补贴。

目前，苏州民政对新建的具有介护性质的民办养老机构，每张床位给予1 万元一次性建设经费补贴；对利用闲置房屋改（扩）建新增介护床位按每张5000 元给予建设补贴，每张月运行补贴200 元，每月给予护理员100 元特岗补贴，并按工作年限逐年增加，超过10 年达到补贴最高标准800 元。在社保方面，医保定点的照护院，采取按项目-服务单元付费的方式——床日费，按 照83 元/ 床 日、120 元/ 床 日两种标准补贴。2008-2010 年，医保部门共向护理院支付7967 万元，2008-2009 年医保对护理院支付增长速度为52.33%，2009-2010 年为79.19%。

虽然政府支付总额增长速度很快，但是一些养护机构的运行却不尽如人意。有一家规模较大的护理院，拥有291 名工作人员，开放510张床位，仅仅盈利33.30 万，人均盈利1144 元。汇总分析市区16 家民办护理院2011 年收支情况，总收入为7940.07 万元，总支出10119万元。政府补贴和实际支出有很大的差距。

1.3 养护专业人员缺乏

由于待遇不高，愿意从事养老护理行业的人很少，养护机构多以下岗、失业和外来务工人员为主。

统计16 家护理院，核定床位2550 张，医生总数172 人，其中高、中、初级人员分别占16.2%、19.2%、36.6%，无资质48 人（占27.9%）；护士总数508 人，其中高、中、初级人员分别占0.4%、16.2%、71.0%，无资质63 人（占12.4%）；护工总数642 人，有证书的423 人（占65.9%）。根据《护理院基本标准（2011 版）》（卫医政发[2011]21 号）规定：住院床位总数50 张以上，全院至少有1 名具有副主任医师以上专业技术职务的医师，至少有3 名具有5 年以上工作经验的医师。每床至少配备0.8 名护理人员，其中，注册护士与护理员之比为1:2-2.5。每10 张床或每病区至少配备1 名具有主管护师以上专业技术职务任职资格的护士。对照卫生部的标准还有很大的距离。目前，苏州各类为老年人服务人员持证上岗人数只有1400 人左右，初中毕业以及以下文化程度占从业人员比例高达57%。

1.4 扶持政策尚不完善

苏州市作为经济发达地区，对养老事业非常重视，制定出台了一系列文件和政策，对民办养老机构的建设用地、床位建设、运营补贴、捐资捐物、医保定点、税收优惠和水、电、气、电话、网络的使用等方面给予政策扶持。但由于条文过于笼统，同时缺乏有效的监督管理机制和统一协调部门，使得文件往往流于形式，许多扶持的政策没有落到实处。

在税收方面，《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税[2000]97 号）中明确指出：对政府部门和企事业单位、社会团体及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性老年服务机构，暂免征企业所得税。但地税部门认为护理院内部的一些服务项目如伙食费是营业外收入，仍要对其征收企业所得税。在投资回报上，民办护理院定位为民办非企业（民政部门）和非营利性医疗机构（卫生部门），按照相关规定其经营收入不能分红，使得私人资本在投资护理院过程中得不到适当的回报，难以吸引民营资本进入。

2 加快养护体系建设的建议

2.1 尽快建立老年人照护社会保险制度

老年人照护无社会保障的现状，已成为社会保障体系的一个短板，极不适应老龄化、高龄化的社会要求，亟待尽快改变。老年人照护社会保险的资金来源由政府、单位和个人共同缴纳，根据支出情况确定筹资水平，以支定收，贫困老年人的社会照护保险费由财政给予补助。作为一项社会保险制度要强制执行，纳入政府的社会保障管理与经办服务体系。

2.2 制定老年照护事业发展规划

按照城乡一体、区域协调的原则，将照护机构建设纳入区域医疗卫生规划。根据城乡居民需求、人口数量和医疗卫生及养老资源的分布状况，对养老床位、护理床位、日间照料中心床位等进行科学测算、规划和布局。

2.3 规范养护机构设置和功能

结合老年人养护机构服务对象、功能定位和资源配置，重点发展居家养老、日间照料中心、老年养护院、护理院、老年医院、老年公寓等六种养护方式。其中，日间照料中心为社区内生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、休闲娱乐等，是一种“白天入托接受照顾和参与活动，晚上回家享受家庭生活”的社区居家养老服务新模式；老年养护院为失能、半失能老人提供穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求，应具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力；护理院是指由医护人员组成的，为长期卧床老年患者、残疾人、临终患者等提供基础护理、专科护理，根据医嘱进行支持治疗、姑息治疗、安宁护理和其他老年医疗护理服务的医疗机构。

2.4 鼓励民间资本兴办养护机构

实行政府主导与社会参与相结合的原则，鼓励和引导民间资本参与。第一，明确养护机构性质。民间投资的养护机构可自主申办公益性（非营利性）、准公益性和非公益性（营利性）三类，采取“公益性事业，市场化运作”、公办民营、公助民办等多种方式。第二，完善政府资金补助方式。通过基本建设优惠、事业发展补贴、投资者贷款贴息、免税等政策，对“供方”即不同性质的民办养护机构给予相应补助。同时，通过发放“养老护理券”的方式，对“需方”给予专项补助。通过对供需双方的调节，引导养护机构之间的良性竞争，让老年人有更大的选择余地。第三，让民营资本在投资中得到适当回报。允许准公益性民营老年养护机构有适当分红回报，促使养老机构可持续发展。

2.5 加强养护机构规范化管理

建立跨部门协作机制，加强部门协作与联动；实施行业管理，成立行业协会；建立养老服务行业准入制度，满足不同层次需求；规范养老机构内部管理，坚持社会效益第一；改革人事制度和分配制度，实行全员培训持证上岗；建立养老服务机构年检、评估和考核制度，引导养护服务机构走向健康、有序、规范的发展道路。同时，强化养护人才培养，实行准入制度，严格就业门槛；加强学校教育，加大培养养老服务专业人才的力度；组织培训，提高从业人员素质；加大政府投入力度，适当提高从业人员待遇；发展社区志愿者队伍，加强社区居民互助。

[1]江蒙喜,李业平,黄二丹,等.苏州市解决老年人医疗护理问题的实践探索[J].卫生经济研究,2012(7):3-6.

[2]苏州市沧浪区居家养老服务中心.邻里情居家养老服务手册[Z].2007.

[3]住房和城乡建设部,国家发展和改革委员会.关于批准发布老年养护院建设标准的通知（建标[2010]194号）[Z].2010.

[4]苏州市人民政府.关于转发苏州市老龄事业发展“十二五”规划的通知（苏府[2011]125号）[Z].2011.