重庆城乡建设对策与战略构想

魏国梁，秦建成

(重庆理工大学管理学院，重庆 400054)

自1997年成为中央直辖市以来，重庆城乡建设保持了持续发展的进程，十多年来重庆的发展建设有许多可圈可点之处，但我们总还是感觉到存在某些遗憾与不足。借鉴国内外城乡发展建设理论和经验，分析重庆城乡建设过程中面临的问题，探讨未来一个时期重庆城乡发展建设的战略对策方案，对继续践行科学发展观，深入落实胡锦涛关于重庆工作的“314”总体部属，尽快将重庆发展建设成为长江中上游的国家中心城市具有重要意义。

一、重庆城乡建设面临的主要问题

1.人口与资源环境矛盾突出

重庆是集大城市、大山区、大库区及大农村为一体的特大级城市，城乡地域江河横流，山岭重叠。全市人口多，城镇化率刚过50%，城乡区域二元结构矛盾突出。主城都市圈是我国西部工商业重镇，位于川渝盆地最底部，境内由北向南多条山脉纵向平行分布，空气不易流动，容易形成大气污染，工业和生活污染对生态环境形成极大压力。渝东北与渝东南两翼地区山多地少，地质灾害发生率高，边远地区不少农村人口仍处于贫困状况。三峡库区形成后江河流速变缓，极易形成区域水污染。可以说，人口多、有效资源不足、环境承载能力弱是制约重庆城乡经济社会发展的最大现实问题。

2.传统产业结构影响经济可持续发展

截至2011年底，重庆市生产总值一、二、三产业比重分别为 8.4%、55.4%、36.2%，全市从业人口在一、二、三产业的比重分别为 38.1%、24.7% 和 37.2%［1］，反映出经济发展主要还是依赖第二产业，第三产业规模相对不大，大量从业人口聚集第一产业但产出效率低，经济整体呈低水平结构状况。而第二产业主要还是以传统能源、冶金、汽摩、化工、医药和建材等高耗排产业为主，新兴战略性产业处于起步布局阶段。产业结构仍然对全市资源环境形成巨大压力，不利于经济社会可持续发展。

3.城市功能布局不合理

重庆市二、三产业除在主城大量聚集外，也在渝西走廊和渝东北、渝东南地区普遍发展，全市功能分区布局不合理。渝西走廊地势相对平坦，气候宜人，是发展现代农业的良好地域;渝东北和渝东南地区地形结构复杂、生态环境脆弱、工作生活条件差，不宜发展现代工业和大量人口聚居。主城的渝中、沙坪坝、九龙坡、大渡口、南岸、巴南、江北、渝北、北碚等各区主要位于铜锣山和中梁山山脉之间的狭长地带，这里各种工业与行政、商业、文化、教育、科技、医疗及居住设施混杂并存，域内高楼林立，人口密度大，绿化率低，交通拥挤，居住环境差，容易滋生犯罪，伴生大城市通病，工作生活的宜居性不强。

4.主城建筑密度过大

重庆主城自民国建市以来到解放建国时期和改革开放初期，城市规划都明确提出采用卫星城市模式发展城市建设。近年来伴随房地产业的发展，重庆主城已呈现出摊大饼的发展模式，在原来各区的一些绿化山地也进行了大量房地产开发，建筑物有向铜锣山、中梁山、缙云山几大山脉不断侵蚀的趋势，破坏了主城天然绿色屏障。主城建筑整体容积率达到1∶5，超过北京的 1∶4.6，为欧美国家主要城市 1∶2.5的2倍［2］，形成了极大的人口环境压力，城市建设依靠土地财政支撑的发展方式难以持续。

5.城乡居民住房条件有待进一步改善

总体上看，重庆城镇居民住宅状况较20世纪80年代改革开放初期有很大改善，全市居民人均住宅建筑面积接近33平方米［1］，但实际居住状况却存在很大程度的不平衡，一般统计数据难以显示城镇居民在居住条件上存在的较大差距。在城镇除了基本住房需求未得到充分满足外，还存在很大的住房改善性需求。重庆商品房价格相对于全国其他城市虽然不算太高，但对新增城镇就业人口而言仍难以承受。乡村居住主要是存在住宅简陋、住房成套性质量不高、居所交通不能便达、缺乏必要的基础设施，以及商业和配套公共服务、土地环境污染等问题。这些问题在边远地区显得尤为突出。

6.交通运营效率低

目前，重庆已初步形成能联结国内外四通八达的水、陆、空立体交通体系。但重庆地域广袤，域内江河纵横，地形以山地丘陵为主，地理条件对重庆发展城乡陆路交通设施形成了极大的制约性，加之城乡功能区划不合理、城镇建筑密度过高，加大了客货交通运量需求，在主城交通设施运力始终呈现紧张态势。

7.提高公共安全更需治本

近年来重庆社会治安秩序有了一定改善，城乡居民安全保障得到了提升。但在取得这些成效的同时，也给行政管理和财政支出带来了很大负担。公共安全建设还应根除可能导致社会治安不稳定的因素，实现标本兼治。只有在良好的自然与公共环境、公正和谐的人际氛围、享有最基本的居住和生活保障条件下，人们才会产生良好的心理预期，言行举止才会更为自觉规范守法。

二、重庆城乡发展建设对策

针对重庆城乡发展建设面临的问题，建议在重庆城乡发展建设过程中应坚持科学发展观“第一要义是发展，以人为本，全面协调可持续，统筹兼顾”［3］的原则，采取以下对策。

1.坚持民主与法治建设

重庆城乡建设是一个庞大的系统工程，这不仅仅是政府的职责，也需要社会各方和城乡市民积极参与配合。有关部门可广泛听取社会公众意见，结合各地区资源环境条件及经济社会发展状况，建立完善有利于城乡发展建设的地方性法律法规，为重庆城乡发展建设提供法律保障，形成城乡居民、公共媒体、人大政协和政府部门都能够依法对城乡建设重大举措进行审议和监督的机制，避免牺牲城乡发展建设的合理性而向特定利益让路。

2.坚持创新建设

重庆城乡建设既要传承历史文化和兼顾现有建设基础，借鉴国内外城乡发展建设的宝贵经验，也要创先争优，有敢为天下先的创新理念。城乡建设发展应以世纪计，有超前瞻性，建设发展规划应起点高、寿命长，经得起时间历史的检验。就像建国初期邓小平、刘伯承、贺龙等老一代领导人筹划建设的重庆市人民大礼堂等一批经典建筑，产生了良好持久的社会、经济、文化和资源环境效益。

3.经济社会以民为本，人以自然为本

科学发展观讲“以人为本”的这个“人”不应是抽象的人，更不应是社会少数人，而应是社会的城乡大众。只有当社会的普遍环境、普遍生活水平、普遍人际关系都得到提升和改善，社会的所有成员才会产生幸福宜居感。自然生态环境是人类社会千万年赖以生存发展的基础，失去了这个载体人类的所有活动和生活都难以为继。现代城市发展建设首先也要遵循自然法则，需要将自然生态的元素融合到城乡建设和生活中来，体现“人以自然为本”的理念。

4.兼顾效率与公平

近年来民生问题已成为我国社会各方普遍关注的重大社会经济问题。借鉴经济发达国家经验，时至今日我国城乡经济建设应采取兼顾“效率”与“公平”原则。建议由政府出面出力创造条件解决城乡居民基本生活保障问题，社会对生活质量的改善性需求则通过市场渠道和竞争的方式实现，以兼顾社会各阶层利益，维系经济社会公平公正稳定持续发展。

5.因地制宜城乡统筹规划建设

重庆城乡建设应切合重庆各地自然地理特征、资源气候条件和经济社会发展状况，从城乡统筹角度优化筹谋全市发展建设的总体方案，因地制宜地拟订各区县城乡建设的具体举措，化解城乡建设所面临的各方面难题，实现城乡统筹发展建设的整体目标。

6.建设山水园林重庆

重庆主城两江夹半岛依山脉的地理地形和其他主要城镇独特的山水特征是十分珍贵的自然资源，它赋予城市商业和居住区极高的自然品位和附加价值，在重庆城乡建设中应尽可能保护和充分利用这些独特的地形地貌自然资源，将山高路不平的劣势转变为山清水秀的优势。目前，重庆城乡建设多将各种房屋设施建筑在山地山坡上，工作生活及行路交通多有不便，大大降低了工作效率和宜居性。建议地方立法禁止在主要山脉和坡度大于30°的丘陵山坡构建房地产经营性建筑，将主城和渝东北、渝东南两翼主要山脉设定为自然保护区，将工作和居住地只建设在相对平坦的地形地貌上，留出城乡绿化立体空间，亮出江景带和山脊线，大力推进城市近郊生态农业建设，形成具有独特魅力风格的“山水园林城市”。

7.发展卫星城镇建设模式

当今社会因交通和信息的便捷性，极大地缩小了地域空间和时间的差距，人们没有必要再拥挤地生活在城市的核心区域。按卫星城市进行重庆城镇尤其是主城的发展建设，将主要的工业转移到靠近主城外围的卫星城区，主城区只作为集中行政、商业、教育、科技、文化、医疗公共服务和居住所在地，将对增大重庆主城人口承接能力、降低城镇人口密度和建筑容积率、缓解交通基础设施压力、促进周边区县发展、提升第三产业规模等级、提供大量就业岗位、实现经济结构和发展模式转型、避免工业和人口过度集中形成的严重污染、保护生态环境、缓解城市居民身心压力、提升行政公共服务能力、提高商业服务水平和人们工作生活的便捷宜居性、实现城乡统筹发展产生巨大作用，为城乡经济建设带来巨大空间和持久发展潜力。

8.降低和控制城镇建筑容积率

城市主干道的靓丽整洁程度关系到城市的形象，对一个城市而言无疑非常重要。但城市居民除了工作出行经过主干道外，平时大多数时间是在社区背街小巷生活，居住区的整洁有序和密度直接影响到居民的生活质量。高容积率导致高人口密度，建议地方立法在重庆城市规划中明确降低城镇整体容积率到1∶4，设定居住区容积率上限为1∶3，给城市居住区留出更多休闲绿化空间，通过政府财政完善居住社区公共环境建设。

9.调控房地产市场，改善城乡居住条件

重庆城乡人口多而有效土地资源有限，政府应坚持“低端有保障，中端有市场，高端有约束”的调控政策，完善“保障加市场”的城镇住房“双轨制”供给体系。继续投入公租房建设，解决城镇低收入群体的基本住房需求，对城镇改善性住房需求予以鼓励支持。对已试行的房产税征收条例进行补充完善，参考上海征收模式，房产税不仅仅按房屋形态和房价进行区别征收，而且在考虑照顾改善性住房需求体现住房条件宜居性的基础上，结合住房面积进行区别征收。遏制过量土地需求和高房价，改善城镇居民整体居住条件和水平。

对于农村居民居住状况，建议通过行政引导和金融扶持的措施，推进乡村住宅质量和配套基础设施建设，实现乡村基本公共服务，帮助乡村居民提高住房质量和居住条件，提升乡村生产生活的宜居性。

10.提供城镇公租经营房和摊位，促进就业保障

解决大量一般城镇居民就业问题，可采用类似通过公租房解决城市中低收入居民住房问题的方法，由政府出面主持，在城镇社区配套建设大量经营日常生活用品、粮油蔬果、肉类副食品的公租经营房和摊位，形成社区生活配套设施，并回收过去向私营主出售的农贸市场经营权，采用资格审查和摇号方式，以低廉合理的价格向有就业需求并有意从事个体经营活动的本市户籍居民出租经营，并禁止转租。这样，一方面可以大量发展服务性行业，满足我市城乡居民就业需求，另一方面也可避免社会少数人通过垄断城镇基本生活服务资源哄抬物价，产生社会不公和物价上涨压力，方便城镇社区居民日常生活，降低生活成本，治理城镇游摊散点，搞好市容市貌。

11.严格控制人口增长，全面建立覆盖城乡的社会保障体系

重庆人均土地资源拥有量及年收入都处于全国较低水平状况，控制人口增长对全市今后经济社会发展具有重要意义。建议在国家计划生育法规基础上，通过地方立法，采用行政、财政和经济等手段，对符合国家政策的计划生育家庭采取更有力的激励政策。各项惠民政策向计划生育家庭倾斜，计划生育家庭子女可优先享受入升学、奖助学金、就业、医疗费用补助等优惠，让农村独生子女户夫妇享受社会养老补助并提高独生子女户的奖励标准。加快社会养老保障体系改革，建立城乡全面覆盖统筹发展的社会保障体系，尽量做到收入分配公平合理，逐步实现共同富裕，使城乡居民解除医疗养老的后顾之忧，促使计划生育控制人口增长取得长效成果。

三、重庆城乡发展建设战略构想

基于重庆城乡发展建设对策，在此提出“一点三圈两翼”功能分区的重庆城乡发展建设战略构想。方案的基本思路是两翼向主城集中而中心向周边分散，合理规划全市区域功能布局，化解重庆城乡发展建设过程中面临的各种难题。

(一)主城“一点三圈”功能分区结构

重庆目前规划建设的行政经济区划是呈现主城一圈加渝东北和渝东南两翼的基本地域结构形态。建议将原有主城及其周边区县的一圈进一步细化构建为“一点三圈”的功能分区格局，如图1所示。

图1 重庆主城“一点三圈”功能分区

1.渝中半岛核心点

充分利用渝中区两江夹半岛依南山的自然地貌环境、核心交通位置和人文历史资源价值，在渝中半岛构建全市行政、商业、商务、文化、信息和旅游核心区。迁出渝中区的常住居民，留出核心区发展空间，将主要的市级行政机构迁回渝中区，形成中国西部的金融和城市旅游中心，提升主城的行政和商业效率，塑造重庆在全国乃至世界彰显独特自然环境和人文魅力的政务、经济、商务和旅游城市形象。

2.渝中半岛外围三圈

第一圈:主城宜居圈。

围绕渝中半岛核心点，在现主城的江北、渝北、北碚、沙坪坝、九龙坡、大渡口、南岸、巴南等区构建兼备文化教育、科技医疗、商业商务、信息网络、运动休闲等功能，现代都市农业与城市居住相间融合，生态绿化环境良好，立体交通发达，生活便捷，较低容积率的主城居住区，形成能容纳大量城市人口居住的“主城宜居圈”。

第二圈:现代工业圈。

围绕主城宜居圈外围靠近居住圈地缘，沿合川、铜梁、双桥、璧山、永川、江津、綦江、万盛、南川、涪陵、长寿等各区构建分产业的卫星工业区，形成现代新兴产业工业圈。考虑资源条件、交通基础设施、原有产业基础、环境承载能力等因素，其中，合川、铜梁、双桥可布局汽车、现代交通装备制造业，璧山、永川、江津可布局电子信息及高端制造产业，綦江、万盛可布局电力和新能源产业，南川、涪陵可布局兵器装备、新材料及冶金产业，长寿可布局纺织、生物医药、节能环保与绿色化工产业。鉴于重庆地理气候条件，生态环境对水和大气污染的承载力极为有限，在上述区域投放具有高度环境敏感性的冶金、重化工产业应极为慎重，尤其不能将污染项目放在主城西北上风上水的地方，严格防范此类项目给三峡库区和重庆大气环境带来的污染。

第三圈:现代都市乡镇圈。

在主城第二圈工业区以外的荣昌、大足、潼南、垫江，以及成渝经济区的广安、邻水等地区，形成以现代农副产业、乡村休闲旅游业为主导的都市圈外围乡镇经济区，保障对主城蔬果农副产品的供应，降低农副产品供应成本，就近提供短期乡村休闲资源，缓解主城居民工作生活压力，进一步提高主城工作生活质量。

(二)渝东北、渝东南两翼地区发展功能定位

提升渝东北和渝东南的宜居性，从根本上来讲只能是减少该两地区的人口数量，让大量农村人口向城镇尤其是主城迁徙，在渝东北和渝东南形成与主城互补共生的特色经济区域，实现重庆城乡统筹发展的目标。

1.渝东北三峡生态产业与物流经济区

渝东北翼地处成都、重庆、西安“西三角”经济区的边缘，具有承接川陕鄂渝辐射带动的地缘经济优势，区域中心城市万州具有水、陆、空立体交通枢纽设施，具备发展现代农副产品加工、交通运输物流和三峡旅游业的优势条件［4］。三峡库区贯穿渝东北翼全境，需要按照库区生态环境建设和水资源保护的要求，做好库区产业选择，优化产业空间布局，提高污染治理的有效化程度，走生态环保型的可持续发展产业道路。建议结合重庆市经济社会发展十二五规划纲要方针，将渝东北翼区域发展功能定位为以发展生态林木、生态农副产品、生态畜牧养殖、中药材种植加工、现代农副产品加工、旅游和港口物流为主要产业的“三峡生态产业与物流经济区”，形成以万州为核心的区域卫星城镇集群。

2.渝东南武陵山生态资源产业经济区

重庆渝东南翼地处武陵山区腹地，紧邻黔北、湘西和鄂西，扼守重庆至东南沿海通道，是重庆唯一集中连片的少数民族聚集地。渝东南地区具有较为丰富的矿产和农林资源，独特的山水地貌和民族风情文化，是促进渝东南地区经济发展的宝贵资源［5］。建议充分发掘利用渝东南地区的自然、人文和矿藏资源，严格控制选择产业尤其是工业布局，大力发展山地生态农牧养殖、中药材种植加工、绿色食品加工和民俗生态旅游等特色产业，结合环境承载能力选择开发优势矿产资源，发展清洁能源产业。并且，加强基础设施建设，着力改善生产生活条件，将渝东南地区建设成为经济发展、社会和谐、生态友好的“武陵山生态资源产业经济区”，风光秀美的绿色生态经济走廊。

(三)交通物流方案

重庆作为特大型综合城市，生产建设、经济发展都需要强大的交通物流网络系统支撑，合理的交通物流体系也是提高城乡居民生活水平的必要保证。结合“一点三圈两翼”的重庆城乡功能分区构想，提出与之对应的重庆城乡交通物流框架方案。

1.一环多纵的城际高速铁路网

1)主城外围工业圈环状绕城高速铁路。配合全市港口物流布点，在主城居住圈外围的“现代工业圈”，沿合川、铜梁、双桥、璧山、永川、江津、綦江、万盛、南川、涪陵、长寿等区县建设环状双向逆行饶城高速铁路，在主城外围解决工业圈生产物流交通需求问题，降低生产物流成本，并且满足主城外围各区之间的客流出行交通需求，避免对主城居住圈和渝中核心点形成巨大的过境交通物流压力，提高主城居住圈的畅通宜居性，保证渝中核心点的行政和商务效率。

2)城乡多向布局高速铁路。结合重庆现有和规划建设的铁路线，兼顾成渝经济区未来发展远景，从主城居住圈各区出发布点，规划建设从重庆主城通向一小时经济圈和渝东北、渝东南两翼各主要地区的纵向高速铁路，满足重庆主城外围与主城居住区和行政商务中心的快速铁路交通需求，以及边远地区的铁路交通物流需求，提升城乡铁路交通物流效率。

2.多环多纵城乡高速公路网

在城乡高速铁路系统基础上，进一步规划建设城乡主干高速公路网，与城乡高速铁路体系形成互补陆路交通格局。

1)主城及外围三环城市高速公路。在一小时经济圈内，在已建成的主城内环和外环高速公路基础上，完成沿“现代工业圈”各地区已规划的主城三环高速公路建设。

2)城乡多向布局高速公路。结合重庆现有和规划建设的高速公路线，兼顾成渝经济区未来发展远景，从主城居住圈各区出发布点，规划建设从重庆主城通向一小时经济圈和渝东北、渝东南两翼各主要地区乃至重庆以外周边地区的纵向高速公路，满足重庆主城外围与主城居住区和行政商务中心的高速公路交通需求，进一步提升整个城乡交通物流效率。

3.港口物流

根据全市各地区经济社会功能布局特点，港口物流建设的基本思路是将物流货运港口设置在主城外围周边地区，实现多点均衡立体分布格局。这样既能分散保证各地区对货运物流的需求，也能降低交通物流对主城都市圈形成的压力，保证主城都市圈的畅通宜居性。

1)铁路货运站。主要的铁路货运站可布局在万州、黔江、涪陵、长寿、合川、铜梁、永川、江津、綦江、万盛、南川等地。

2)内河航运港。主要的内河货运港区可设在万州、涪陵、长寿、江津、合川等地，在主城渝中区沿长江、嘉陵江两岸设立中心客运港，在长江、嘉陵江和乌江沿岸各主要城镇建设地区性港口。

3)航空机场。进一步建设完善已形成的渝北、万洲、黔江航空机场，满足主城和渝东北、渝东南对客货航空运输的需求，与铁路、公路和内河航运共同形成重庆市内外水陆空立体交通物流系统。

4.主城轨道交通

在现有主城轨道交通“九线一环”规划下，将主城轨道交通线规划延伸到主城外围“现代工业圈”各主要卫星城市点，满足主城“核心点”、“居住圈”和“现代工业圈”间的快捷客流交通需求，实现主城都市圈功能分区后的交通分流，进一步提升主城都市圈的交通效率。

四、结束语

鉴于全市尤其是主城已形成的建设格局，结合经济与城乡建设未来发展趋势，以及资源要素约束条件，重庆城乡“一点三圈两翼”的发展建设构想可在未来一定时期分阶段地通过渐进实施方式来实现。建议在拟订重庆城乡建设总体方案时，同时制定重庆城乡建设的战略阶段计划，采用远近结合、急缓结合的策略，稳中求进，持续推进重庆城乡发展建设。

［1］重庆市统计局.重庆统计年鉴(2012)［M］.北京:中国统计出版社，2012.

［2］彭培根.重庆城市容积率过高是欧美城市2倍［N］.重庆时报，2009－06－03.

［3］胡锦涛.科学发展观重要论述摘要［M］.中央文献出版社，2008:6.

［4］重庆市人民政府.渝东北地区经济社会发展规划［Z］.渝府发〔2007〕116号.

［5］重庆市人民政府.渝东南地区经济社会发展规划［Z］.渝府发〔2007〕129号.