镇级权力规范运行的实践与思考

　　乡镇强，则郡县治；郡县治，则天下安。在新的历史条件下，如何监督与制约镇级权力，使镇级权力规范运行，不仅是新时期加强农村党风廉政建设需要研究的重大课题，而且对进一步改善党群、干群关系，增强基层组织的凝聚力和战斗力具有非常重要的现实意义。
　　镇级权力运行存在的问题
　　根据我国镇级政权结构的安排，镇级政权正式组织主要由镇党委、镇人民代表大会和镇人民政府三大部分构成。镇党委是镇级政权的领导核心，镇人大是镇级政权的最高权力机构，镇政府是权力机构的执行机构。党委、人大、政府各有分工、相互连接，共同构成我国的镇级权力体系。镇党委权力最高，居于镇级政权机构的首位，它是镇级政权的决策主体，几乎决定着乡镇的所有问题，如人员分工、人事安排、中心工作；镇政府的权力最实，不但机构设置最庞大，而且功能最多；镇人大的权力最弱，处于镇级权力结构的边缘地位。镇级政权的决策通常是由镇党委会议或镇党政联席会议形成的。
　　由于镇级政权结构、体制机制、运行方式的特殊性，镇级权力运行不够规范导致的权力风险一直存在，随着强镇扩权改革的推进，如果不加以防范，这种权力运行风险有可能进一步放大。其主要表现在以下方面：一是结构性风险。主要是权力配置上的制约失衡，镇级权力大多集中于镇党委书记。在权力决策上，往往只注重“一把手”拍板而忽视分管领导意见，“一把手”或少数人说了算的现象时有发生。二是体制性风险。主要是权力运行上的路径混乱，乡镇在推进征地、拆迁、招商等一些急难性工作中，往往打破常规的组织体系和权力运作路径，如采取包片、包组的方式进行。这就容易造成干部管理和制度执行上的混乱，也不利于对权力运行的监督，从而带来廉政风险。三是制度性风险。主要是权力规范上的基础薄弱，镇级权力运行中存在三个缺失。首先是制度缺失。如重大事项决策权、用人权、财权等方面制度不健全、不科学，存在着决策权、执行权、监督权分离不到位等突出问题。其次是程序缺失。乡镇往往关注权力运行结果，而忽视权力运行过程的合理性和合法性。再次是透明度缺失。在重大事项决策、人事讨论、财政资金使用、工程招投标等方面，或多或少存在应该公开不公开、不全面公开等情况。
　　科学规范镇级权力运行
　　针对问题和薄弱环节，2011年以来，丰县围绕乡镇“重大事项决策权、重要项目实施权、资金资产处置权、干部人事管理权”四类权力运行不规范的问题，着力健全“重大事项决策机制、重要项目管理机制、资金资产监管机制、干部管理评价机制、规范运行监督机制”五类机制，有效推动乡镇领导干部权力科学规范运行。
　　夯实基础，深入排查镇级权力运行“风险点”。近年来，丰县14个乡镇共有31名乡镇干部因权力运行不规范受到查处，由于乡镇干部工作不到位引发的集体上访、越级上访数量居高不下。县纪委针对以上情况，深入开展调研，分析归纳出镇级权力运行容易滋生腐败的重点领域和关键环节，指导各乡镇围绕“四权”的重点环节，采取“一把手”自查、班子成员互查、镇纪委协查、上级组织排查、典型案例检查五种方式，细致梳理镇级权力运行的风险点，14个乡镇共排查出风险点24类398个。
　　积极探索，创新推行“四权五制”新模式。根据排查出的风险点，对乡镇现有81项制度全面调整、增补、完善，形成以乡镇重大事项集体决策为核心，涵盖27项子制度的“四权五制”制度体系。一是重大事项决策机制。出台《丰县乡镇领导班子重大事项议事规则》，明确党委议事决策的原则、程序和方法。通过民主程序决定重大事项，严格执行平等讨论和少数服从多数的原则，重要事项集体票决并形成会议纪要。二是重要项目管理机制。出台《丰县乡镇重要项目管理暂行办法》，建立政府重要项目咨询评估制度、公示制度和听证制度。对政府重点工程进行跟踪审计和效益审计，实行投资决策责任追究制。三是资金资产监管机制。出台《丰县乡镇资金资产监管暂行办法》，科学合理编制财政预算和政府专项资金计划，严格执行“收支两条线”规定，建立健全资金资产使用管理责任追究制度。四是干部管理评价机制。出台《丰县乡镇干部管理考核暂行办法》，严格实行科学发展目标综合考核，将考核结果作为干部选拔任用的主要依据。五是规范运行监督机制。出台《关于对镇级权力运行实施监督的暂行办法》，深入推进党务、政务公开，完善乡镇领导班子廉情通报制度，接受各方面的监督。建立乡镇党委委员、纪委委员开展党内询问和质询工作制度，建立乡镇人大代表询问和质询制度。
　　注重实效，让权力在阳光下运行。从规范乡镇“四权”入手，着力防控镇级权力运行可能产生的风险，逐步建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。一是用权行为更加制度化。围绕“四权”，以班子成员为主体，以其分管的事项、站所为主线，按照科学分权、合理明权、有效制权的要求，对乡镇领导班子成员权力运行程序进行重新梳理配置。二是用权行为更加信息化。通过“乡镇重大事项决策结果即时上报软件系统”，对辖区内影响党风廉政建设的重大决策事项进行实时动态监控，对发现的违法用权问题及时予以纠正。三是用权行为更加民主化。大力推行民主监督、公开用权、公正裁权，提高权力运行的透明度，扩大群众参与监督的渠道、范围、深度。四是用权行为更加程序化。在重大事项决策、人事讨论、财政资金使用、工程实施与验收等领域，制定简洁直观的操作流程图，并上墙公布，严格按流程运作，最大限度地压缩执行制度的自由裁量权。
　　完善镇级权力规范化运行的思考
　　规范镇级权力运行工作是个新课题、大课题，需要在实践中不断探索、不断完善。丰县在前一阶段工作的基础上，进一步加大探索创新力度：
　　一是创新工作理念。以实现镇级权力运行“四权五制”为总要求，进一步提高镇级权力配置、制衡、运行、监督等各方面工作的科学化、制度化水平。特别要处理好三对关系。一是放与防的关系。既要通过努力确保放权到位，又要相应地加大监督制约的力度，防止权力失控。二是权与责的关系。权力是处理政务的手段，责任是完成工作的要求，要努力实现权力与责任的对等和统一。三是规范与效率的关系。要在规范的前提下兼顾效率，在普遍规则外建立特例规则，促使大胆用权、敢于创新、提高效率。
　　二是建立健全制度。乡镇要做好实行“四权五制”这一规定动作，认真确定权力内容、权力规程和权力责任，切实编制好权力清单、权力流程图，加强信息技术在权力监控中的运用，发展具有本土特色的廉政文化。在此基础上，根据各乡镇实际，创新自选动作，健全制度，形成自身特色，力求工作实效。
　　三是提高干部素质。把提高乡镇干部队伍素质能力作为一项重点任务抓紧抓好。根据乡镇的实际需要，充实工作力量。通过“内培、外引、上挂、下派”等多种形式，加大对乡镇干部人才支持。
　　四是优化工作机制。重点抓两个方面。一是优化权力结构。根据乡镇的实际，积极探索实践，从而有效形成党委真正总揽全局、协调各方，乡镇长负责制真正落实，权力真正分解制衡和有序运转的权力结构，为镇级权力规范运行奠定基础。二是优化权力路径。乡镇政府既要按照科层制的权力运作路径进行运作，也要从乡镇实际出发，对一些特殊性、急难性、特例性工作实行适当的非科层制运作。
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