从COSO报告的视角诠释高等学校内部控制改革的细化

（通化师范学院计财处，吉林通化134002）

从COSO报告的视角诠释高等学校内部控制改革的细化

闫世刚，李娟

（通化师范学院计财处，吉林通化134002）

内部控制是企业保证财产安全、会计信息真实、经营目标实现的有力工具，而COSO报告是指导内部控制实践的纲领性文件。目前，高校办学模式正随着社会经济的发展发生重要转变，内部控制不完善的问题日益凸显。该文基于COSO报告分析高校内部控制中存在的不足，从而提出完善高校内部控制的建议。

COSO报告；高等学校；内部控制；改革

一、研究背景

1992年9月，由美国会计学会、注册会计师协会、财务执行官协会组成的资助组织委员会发布了COSO研究报告《内部控制——整体框架》，该报告成为指导内部控制实践的纲领性文件。报告指出了内部控制的五要素即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控。内部控制是企业为保证财产的安全完整、会计信息的真实可靠、经营目标的实现、防止作弊、避免失误、提高效率和效益，而对其内部各职能部门和人员的业务活动和管理活动所采取的一系列相互联系、相互制约的规划、控制、调节和考核工作。对于任何一个企业或企业中的任何部门，内部控制都显得极为重要。

从上世纪90年代开始我国政府开始意识到内部控制的重要性，加大了对企业内部控制的推动，先后出台了多部法律、法规。这些规范性文件的出台，对于改善我国企业内部控制的现状、提高会计信息质量、保证审计效率、完善信息披露制度、保证资本市场有效运行具有十分重要的意义。

随着市场经济的发展，高校的办学形式由原来单纯依靠财政拨款向多渠道筹措办学资金的方式转变。其会计核算方法和财务管理有自己的特点，是会计经济的特殊群体。竞争的加剧使得高校对会计内部控制越来越重视，加强内部控制已成为提高高校经营管理水平、实现经营目标、增强高校竞争能力的重要途径。加强高校内部控制，应借鉴国外内部控制的先进理论和国内外企业、高校内部控制管理方面的经验、教训，从内部控制的五要素即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控等方面深入研究，从而建立适应我国高校实际情况的内部控制体系。高等学校内部控制体系的建立对于规范高校各项经济行为，防范舞弊，堵塞漏洞，保证会计资料真实准确，保证高校资产完整具有重要的意义。

二、研究的目的和意义

对于高等学校的内部控制，国内外的研究较少，特别是国内，相关研究鲜见报导，仅有的研究大多只言片语，没有具体的建议和意见。由于内部控制体系的不健全，近些年高校各类经济案件频发，造成国家资产流失，严重影响高校声誉。本文将根据COSO研究报告，从内部控制的五要素出发对高校的内部控制情况进行分析，寻找缺点和不足，发现高校内部控制的薄弱环节，从而有针对性地提出改进内部控制的措施和方法。

三、高校内部控制存在的问题

通过对部分院校公开资料及最近几年高校发生的各类大案、要案的总结，高校内部控制方面存在的问题主要包括以下几个方面。

（1）控制环境。高校组织机构设置有待完善，存在一些为应对具体事件设置的临时性机构，在事件处理完毕未及时撤销，导致机构臃肿。员工个人价值观、素质有待提高。在员工录用、教育、培训方面，高校仍有很长的路要走。

（2）风险评估。高校管理者对高校目前所处的大环境认识不足，缺乏必要的风险意识，在残酷的市场竞争中，高校同样面临着各种机遇和挑战，把握不好将导致高校出现经济运行困难，人才质量不达标，失去竞争力等不良后果。

（3）控制活动。高校目前在资产管理、人员分工、权限设置、联签制度等方面存在一定的问题，导致不能相互控制，存在安全隐患。

（4）信息与沟通。高校机构庞大，信息传达时间长，信息传递手段滞后，导致信息传递失真，影响办事效率。

（5）监控。高校内部审计由于各种原因在对各类经济活动监控的过程中存在一定的不足，审计队伍人员少，培训不够导致监控难以有效开展。

四、完善高校内部控制的建议

（一）建设良好的内部控制环境

(1)裁撤一些无实际意义的科室，将业务量不大、职能交叉的科室合并。例如：撤消评估办公室、校庆办公室等临时性机构，精简各类办公机构。在高校设置总会计师，形成校长、总会计师、财务处长、普通财务工作人员的财务管理队伍层级结构。校长是高校法人代表，对高校各类经济活动负总责，全面领导学校各项财务工作。总会计师作为专职主管财务工作的校级领导，直接对校长负责，主要工作是在校长的领导下全面负责学校的财务工作。财务处长在总会计师的直接领导下，对高校的财经工作进行管理，并全面负责财务处工作。财务工作人员按照具体的岗位工作规范执行。

高校的财经工作有其内在的规律，要组织管理好高校资金运行的每一个环节，除了要配备高素质的财会人员和审计监督人员外，更需要一个懂管理、懂财务的总会计师进行组织协调和领导。

（2）充分发挥教职工代表大会的作用。教职工代表大会制度是高校广大教职员工参政议政的重要途径，是教职工行使民主权利的机构。学校的重大决策、改革，学校的办学方向以及涉及教职工切身利益的房屋分配、工资调整等，都要经过教职工代表大会讨论通过才能执行。要充分发挥教职工代表大会的作用，最重要的一点就是要通过教代会对领导干部在某一阶段的德、智、勤、绩、廉进行民主评议。民主评议的重点在于由群众对领导干部进行基本的、综合的、一般性的评价，重在民主监督。

（二）建立风险评估机制

随着市场经济改革的不断深入，高等学校由原来全部依赖财政拨款逐渐向多渠道筹措办学资金的模式转变，面临的内外部环境越来越复杂。由于历史原因，大部分高等学校未能建立有效的风险预警和防范措施。部分高校一味追求外延扩展，而忽视内部控制建设，或者采取不稳健的融资政策等，给高校的未来发展带来了一定的风险。高等学校作为独立的法人，其风险尽管不会导致直接破产，但是会形成由于不能及时偿还银行贷款本息而导致信用危机及由于财务恶化而导致学校发展停滞的风险。因此，风险评估和治理对高等学校内部控制建设至关重要。高校应充分利用自身优势，运用各种先进的审计技术和方法，通过观察、计算、比较各种指标体系，对高等学校面临的风险进行评估，并建立配套的预警机制，保证在风险发生前对风险可能给高校带来的危害有清醒的认识，从而为高校管理层提供关于该风险的说明，为其制定相关风险规避政策时提供参考意见。

（1）防范财务风险

财务风险是指财务结构不合理、融资不当使高校可能丧失偿债能力的风险。它是高校在财务管理过程中必须面对的一个现实问题，是客观存在的。只能采取有效措施来降低风险，而不可能完全消除风险。高校风险最为常见的就是财务风险，它具有客观性、必然性、不确定性等特征。高校作为有自主权力的事业法人，主要存在着下列几方面的财务风险：整体财务状况失衡，举债风险和投资风险等，而其中最常见的是举债风险。如何全面有效地衡量高校在上述风险方面的承受能力，可以通过建立如表1所示的风险指标评价体系来实现。

表1 高校财务风险指标评价体系

高校的管理者应积极关注上述指标体系，大力增收节支，实行稳健的财务政策，重大投资方案要经过充分论证后决定，一旦决定切忌随意更改，同时注意合理贷款，把负债规模控制在合理的范围内。

（2）防范经营风险

高校一般没有特殊的投资经营活动，它的主要活动就是培养学生。要把学生的教育、培养放到首要的位置上，把好学生的招收、培养、就业关，注意收集市场信息。高校的产品——学生一定要能跟上时代发展的步伐，这就要求高校教育工作者要能够紧紧把握业界的发展动态，根据社会需要调整专业设置，培养出理论知识雄厚，动手能力强，求实创新的拳头产品。这样才能在激烈的市场竞争中不断巩固已有成绩，开拓新的领域，始终立于不败之地。

（三）强化控制活动，进一步完善内部控制流程

结合高校的实际情况，强化控制活动应首先从高校的实际情况出发，对所有的经济业务流程进行重新梳理。首先是通过印发内容调查表的方式对所有业务进行总结归纳。其次，对取得的各部门的调查表进行深入分析，确定工作流程。这部分的任务较重，花费的人力、物力相对较多。最后，根据已经形成的工作流程图，进行内部控制设置。（1）物理控制方面：①财产、物资实行归口管理，大宗物资采购实行公开招标。资产设备处设专人负责各类资产的验收、保管、领用。②部门已领用的各类资产调出、报废要履行相关手续，经资产设备处同意，交由资产设备处负责办理。③资产设备处和资产使用部门对各类资产要平行登记，互相监督，定期核对。④定期或不定期进行资产清查，对于盘盈、盘亏资产要及时查明原因并按规定处理。⑤与财务部门随时核对资产明细账、总账，保证账账相符、账实相符。（2）不相容职责分离方面：①财务处根据工作需要及相互牵制原则设岗，制定岗位责任制，明确各岗位工作职责和权限。②严格审核会计人员上岗资格，建立岗位绩效考核机制，对财务处各岗位进行考核。③制定财务公开制度，增强财务工作透明度，规范高校财务的收支行为。（3）联签制度方面：①确定收费管理责任制，各项事业收入出具的票据规范，严格执行“收支两条线”，事业收入全部缴存财政专户。建立财务收支审批制度，明确财务收支审批人的权限和职责。②建章建制，明确审批人的审批范围和额度。③高校举债活动要经领导班子集体讨论通过，有具体使用和偿还计划，且一旦制定不能随意变更。④借款按计划和规定用途使用。⑤与教职工切身利益相关的医疗保险制度、结构工资制度等需经教职工代表大会审核通过。⑥会计审核人员认真审核经济业务的真实性，会计处理正确。

（四）加强信息沟通

良好的信息沟通有助于提高内部控制的效率和效果。信息沟通可以使信息需求者及时得到他所需要的信息。高校可以结合自身在技术、设备方面的优势搭建高校信息化建设的平台，将与高校各类经济活动有关的信息、数据，及时发布到该平台之上，供其他信息需求者使用。这样一方面实现了数字化校园的目标，同时利用信息化的方法或手段进行信息的沟通与交流，节省了人力、物力，增加部门之间相关业务的透明度，提高了办事效率。

我们的目的是通过高校网络平台建设一套扁平化网络管理体系。在高等学校内部形成一个网状的四通八达的信息沟通渠道，将财务管理、学生管理、人力资源管理、教学管理、科研管理全部集成在一起，摒弃原来以科层制为主的金字塔结构，真正实现信息的无障碍沟通。相对于金字塔结构，扁平化管理缩短了最高层和最底层的距离，减少了信息反馈和决策传达的中间环节，能使上下级之间的沟通更加容易，使员工的创造力、闪光点能在尽量短的时间内被捕捉到，并得到充分运用。扁平化的网络管理模式打破了原来科室的限制，越来越多的跨部门的协作小组取代了传统的逐级汇报制度。这些小组灵活、机动，可随时为应对突发情况组合在一起，提高了高校的工作效率和风险应对能力。结合高校的实际，信息沟通与交流方面改进的具体对策应包括：（1）利用现有资源开发文件通知系统，接收功能覆盖到高校所有计算机终端，保证各类通知发布的第一时间能尽可能多的被接收，减少基层部门内部口头传达文件的机会。（2）除文件通知系统外，尝试使用其他手段传递信息，包括网页、QQ群、电子邮件等。（3）打破基层部门各自为政的局面，将各部门现有系统进行整合，构建信息平台实现资源共享，保证各类信息随用随取，不必重复搜集。

（五）实施有效监控

高校应建立和完善监督机制，以保证内部控制系统得以持续、有效运行。要采取多种监督方式，尤其要注意做到层层监督、互相监督。要严密奖惩制度，对于一切违反制度的行为，均应予以及时惩戒。要强化内部审计职能，同时注重将内部审计与外部审计相结合，互相促进充分发挥监督作用。

（1）抓好内部审计。高校要充分发挥内审的积极作用，提高高校管理者对内部审计作用的重要性认识，改变一些人对内部审计工作的错误看法。同时要加大审计人员的综合素质培训，使他们紧跟时代发展步伐，熟练运用先进的审计方法和手段，熟悉可能的被审计对象领域的相关知识，提高其审查能力。时代的发展要求审计队伍不仅需要具备专业技能，而且要求其知识结构要多元化。可以通过为审计队伍配备专业经济管理人才、工程技术专业人才的方法，充实审计人员队伍，提供审计能力。

（2）适当引入外部审计。外部审计由于不牵扯上下级关系，往往客观性、独立性较强。高校可以适当地引入外部审计对内部审计工作做一定有益的补充。外部审计能克服当前高校内部审计人员少、知识结构不合理的劣势，同时通过互相学习，还可以在一定程度上起到提高内部审计业务能力的作用。随着社会的发展及教育改革的不断深入，高校的资金业务越来越复杂，对于审计工作提出的挑战越来越艰巨。为保证高校各类经济活动的正常开展，高校审计部门可以利用激烈的市场竞争，将一些不能及时办理但又必须开展的审计项目委托给信誉好、资质等级高的社会审计组织完成，或者通过高校间的联审、互审来获得优质价廉的审计服务，解决内部审计实际工作中遇到的难题。

（3）设立专职会计稽核人员，经常性地对日常会计核算工作进行稽核，及时发现疏忽、错误之处，并督促加以改正。通过稽核活动规范会计行为，提高会计资料质量。

综上所述，以COSO报告为基础，运用COSO报告的五要素分析建立高等学校内部控制体系对于规范高校各项经济行为，防范舞弊，堵塞漏洞，保证会计资料的真实准确，保证高校资产完整具有重要的意义。

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F234.3

A

1008—7974(2012)09—0023—03

本文系通化师范学院院级项目“基于COSO报告的高校内部控制评价体系”的阶段性成果。项目编号：201035

2012—05—09

闫世刚（1981-），吉林通化县人，通化师范学院计财处财务科科长，硕士。

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