人大代表政策参与的实现路径分析——以十一届全国人大为例

陈家刚

人大代表政策参与的实现路径分析
——以十一届全国人大为例

陈家刚

人大代表能否参与到公共政策过程中去，影响政策过程，答案是肯定的。人大代表可以通过议案、建议、发言等方式，表达民意，影响政策议程;人大代表也可以通过听取和审议报告 (议案)，进行大会表决等途径，整合民意，介入政策制定过程;人大代表还可以通过调研、视察和执法检查等路径，督促政策执行，推动民意的最终实现。人大代表在政策参与中的角色是人大代表履职行为的体现，它可以反映人大的运作状况，可以折射现代中国民主的发展进程。

人大代表;政策参与;民意表达;民意整合;民意实现

近年来，人大代表在当代中国政治生活中的地位越来越突出。每一年的两会，人大代表都会成为举国上下关注的焦点。人大代表的一举一动都成为媒体追踪报道的对象。之所以如此，就在于人大代表的身份。人大代表是人民选举出来代表自己管理国家事务的代理人。所以，人大代表的一举一动都应是民意的体现，是公共权力运作的体现。

在两会期间，人大代表履职的重要方式就是参加各种形式的会议：预备会议、小组会议、代表团会议、大会全体会议等等。在会上，人大代表听取和审议报告，提出议案建议，举手或投票表决议案，进行大会发言等;在会外，人大代表还会开展调研、视察和执法检查等。这些履职行为是人大代表发挥自身作用的重要方式，也是民意得以表达、整合和实现的重要路径。

一、概念厘定与角色定位

在当代政治生活中，人大代表履职的重要方式主要通过各种会议进行政策参与。

1.公共政策。就是公共组织特别是政府针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而作出的行动或不行动的决策。〔1〕从狭义上来说，公共政策的主体主要是行政机关，从广义上来说，也包括立法机关、司法机关，甚至党组织。公共政策的表现形式从狭义上来说是政府决策，从广义上来说，法律、法规、措施、办法、方法、条例，甚至行动方案、领导人讲话、党和政府文件等，都是公共政策。〔2〕在人大会议中审议通过的工作报告、法律、重大事项的决定决议、人事任免的决定决议等等，都可以算是公共政策。

2.政策参与。就是“参与到政策过程中来”。通常所说的“公众的政策参与”，是指公众通过合法的途径和方式，以政策主体和客体的双重身份直接或间接参与和影响公共政策过程，表达自身利益要求和意愿的一种政策行为。公众的政策参与贯穿于公共政策的制定、执行、评估、调整、反馈等环节。〔3〕人大代表的政策参与，实际上就是人大代表参与到政策过程中来，参与到各种工作报告、法律的制定和修改、重大事项的决定、人事任免决定等过程中来。

3.人大代表在政策参与中的角色。有人将公众在政策参与中的角色概括为：政策议程阶段的民意表达功能;政策设计阶段的智力支撑功能;政策执行阶段的监督功能;政策调整阶段的评价功能和政策效果的支持功能。〔4〕也有人将公众在政策参与中的角色归纳为：政策信息关注;政策制定参谋;政策听证;政策服从和政策违抗;政策冷漠;以及对政策的团体表达。〔5〕两种概括各有所长，界定的角度不同，强调的重点不同，但都有可资借鉴之处。总体上来说，可以将政策过程分为政策议程阶段、政策制定阶段和政策实施阶段。人大代表在政策参与中的角色可以界定为：政策议程阶段的民意表达;政策制定阶段的民意整合和政策实施阶段的民意实现。

二、政策议程阶段：民意表达的路径

政策议程阶段是政策方案进入议事日程的准备阶段，是政策过程的初始阶段。在这一阶段，人大代表的重要使命就是将民意表达出来，呈现出来。很多人大代表会通过各种渠道搜集民意。有的通过开展调研，有的对民众进行走访，有的公开联系电话，有的公开邮箱，有的开通微博等等，不一而足。搜集民意之后，就是将民意通过适当的渠道与途径表达出来。代表建议、代表议案、代表发言等，都是重要的路径。

1.代表议案。以十一届全国人大五次会议为例，到大会规定的议案截止时间，人大代表共提出议案489件，其中，有关立法方面的议案有477件，监督方面的议案有8件，其他方面的议案有4件;以代表团名义提出议案5件，30名以上代表联名提出议案484件。这些代表议案内容涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等各个领域，是全国人大代表代表人民的利益和意志的体现。人大代表会前深入实际、深入基层、深入群众进行大量调查研究，会中认真进行讨论和沟通，所提议案案由鲜明、案据充分、方案具体，针对性、可操作性都较强。〔6〕

2.代表建议。十一届全国人大五次会议期间，全国人大代表共提出建议、批评和意见共8189件。这些建议统一交由171个机关和组织研究处理。这些代表建议的特点包括：一是数量比去上一年有一定幅度的提高，增加了146件;二是代表建议关注的问题有一些新的变化，重点集中在经济发展、改善民生、文化建设等领域;三是建议的综合性更强，多次提出尚未解决的建议和以代表团名义提出的建议数量增加，建议办理和答复工作难度增大。李建国指出，在十一届全国人大五次会议上，代表们提出的建议、批评和意见是历次会议代表建议数量最多的一次，体现了代表对国家对人民的高度负责，对推动科学发展、切实改善民生、促进社会和谐的高度关注，对加强和改进国家机关各方面工作的殷切期望。〔7〕

3.代表讨论和发言。每次人大会议，代表们都会就各项议题展开讨论，各自发表观点。这些讨论和发言从主题来看一般具有两项特征：一是发言一般会围绕大会的议程展开，尤其是会议的主题报告，如政府工作报告、两院报告、年度计划报告和年度预算报告等。例如，十一届人大五次会议期间，各代表团会议和小组会议就围绕两院报告进行了热烈的讨论发言。2012年3月12日上午，吉林代表团小组会议审议两院报告。杨亚杰代表在讨论中说，最高检报告关于深入开展职务犯罪预防部分，建议增加“坚持惩防并举，注重预防”的内容。关于加强和改进对诉讼活动的法律监督，建议增加“保障和尊重人权”的内容，这样更加符合刑诉法修改的基本精神。〔8〕二是代表发言一般会围绕社会热点问题展开。人民网进行的2012年两会调查表明，“社会保障”、“收入分配”、“医疗改革”、“社会管理”、“教育公平”、“三农问题”、“反腐倡廉”、“物价问题”、“食品安全”、“房价调控”等是十大社会热点问题。〔9〕这些热点问题也都成为人大代表讨论发言的热点和重点。

三、政策制定的阶段：民意整合的路径

政策制定阶段也就是决策阶段，是决策者最终决定选取某种政策文本的阶段。政策制定阶段是政策最终由设想转化为现实的阶段。在这一阶段里，很多设想和方案将通过各种博弈和折中演化为现实的决策文本。人大代表在参与决策的过程中，不仅要代表自己的意志，还要综合各方选民的意志。最终的决策是整合各方民意的体现。人大代表整合民意的路径包括：听取和审议报告(法案等);对人事任免、报告、法案等进行表决等。从表1可以看出，这些路径在十一届全国人大历次会议中都有所体现，而且几乎是这些会议的全部议程。

1.代表听取和审议报告 (法案或议案)。可以说，听取和审议报告是每次会议的例行议程。政府工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告、人大常委会的工作报告、年度国民经济和社会发展计划的报告、年度预算的报告，十一届人大历次会议期间，都是例行报告。此外，还有一些法案或议案会进入大会审议讨论，如一次会议的国务院机构改革方案;三次会议的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案 (草案)》;四次会议的国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要;五次会议的关于《中华人民共和国刑事诉讼法修正案 (草案)》的议案，《第十一届全国人民代表大会第五次会议关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定 (草案)》的议案，《中华人民共和国香港特别行政区选举第十二届全国人民代表大会代表的办法 (草案)》的议案，《中华人民共和国澳门特别行政区选举第十二届全国人民代表大会代表的办法 (草案)》的议案等。

2.代表表决 (选举、任免或通过决议)。每次会议都会有表决，但并不是每次会议都会有选举或任免。一般来说，选举或人事任免大都出现在每届大会的第一次会议，其他次会议可能会有个别的选举或任免，但第一次会议由于换届的原因是规模最大的。以十一届全国人大为例，一次会议会议选举和任免的范围几乎涉及中央党政军各界的所有主要领导职务，包括国家主席、副主席，国务院及其各部委的领导，全国人大常委会及专门委员会的领导，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，中华人民共和国中央军事委员会主席、副主席、委员等。而其他几次会议的人事任免非常少，只有三次会议表决李东生辞去全国人大常委会委员职务的请求，四次会议表决倪岳峰辞去全国人大常委会委员职务的请求。尽管人事选举或任免的议程并不是每次会议都有安排，但是通过决议的表决，则是每次会议必备的一项重要程序。一般来说，每次会议的表决都会安排在大会即将闭幕之时。表决完成以后，一般也是大会闭幕之时。

如果说代表听取和审议报告 (法案或议案)体现的是，人大代表向大会呈现被整合了的民意，那么，代表表决则体现的是，将分散的代表意愿整合为统一的大会意志的过程。二者反映的都是人大代表、选民和大会的三方关系。当然，严格说来，这三方关系中还包含着更为复杂的关系，即人大与人大常委会、政府、法院、检察院以及军队等的多方关系。

表1 十一届全国人大历次会议的简化议程

十一届全国人大二次会议一、听取和审议国务院总理温家宝关于政府工作的报告;审查和批准2008年国民经济和社会发展计划执行情况与2009年国民经济和社会发展计划草案的报告，批准2009年国民经济和社会发展计划;审查和批准2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告，批准2009年中央预算;听取和审议全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国关于全国人民代表大会常务委员会工作的报告;听取和审议最高人民法院院长王胜俊关于最高人民法院工作的报告;听取和审议最高人民检察院检察长曹建明关于最高人民检察院工作的报告二、表决关于政府工作报告的决议草案;表决关于2008年国民经济和社会发展计划执行情况与2009年国民经济和社会发展计划的决议草案;表决关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算的决议草案;表决关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议草案;表决关于最高人民法院工作报告的决议草案;表决关于最高人民检察院工作报告的决议草案十一届全国人大三次会议一、听取和审议国务院总理温家宝关于政府工作的报告;审查和批准2009年国民经济和社会发展计划执行情况与2010年国民经济和社会发展计划草案的报告，批准2010年国民经济和社会发展计划;审查和批准2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告，批准2010年中央预算;审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案 (草案)》的议案;听取和审议全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国关于全国人民代表大会常务委员会工作的报告;听取和审议最高人民法院院长王胜俊关于最高人民法院工作的报告;听取和审议最高人民检察院检察长曹建明关于最高人民检察院工作的报告二、表决关于政府工作报告的决议草案;表决关于2009年国民经济和社会发展计划执行情况与2010年国民经济和社会发展计划的决议草案;表决关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算的决议草案;表决关于修改中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法的决定草案;表决关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议草案;表决关于最高人民法院工作报告的决议草案;表决关于最高人民检察院工作报告的决议草案;表决关于确认全国人大常委会接受李东生辞去全国人大常委会委员职务的请求的决定草案十一届全国人大四次会议一、听取和审议国务院总理温家宝关于政府工作的报告;审查和批准国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要;审查和批准2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告，批准2011年国民经济和社会发展计划;审查和批准2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告，批准2011年中央预算;听取和审议全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国关于全国人民代表大会常务委员会工作的报告;听取和审议最高人民法院院长王胜俊关于最高人民法院工作的报告;听取和审议最高人民检察院检察长曹建明关于最高人民检察院工作的报告二、表决关于政府工作报告的决议草案;表决关于国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议草案;表决关于2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划的决议草案;表决关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算的决议草案;表决关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议草案;表决关于最高人民法院工作报告的决议草案;表决关于最高人民检察院工作报告的决议草案;表决关于确认全国人大常委会接受倪岳峰辞去全国人大常委会委员职务的请求的决定草案

(资料来源：中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/11_5/node_17323.htm;本表根据十一届全国人大历次会议的议程改编而成，主要做三大分类：一是各种报告、议案;二是人事选举或任免;三是各种表决)

四、政策实施的阶段：民意实现的路径

政策实施的阶段是公共政策通过以后付诸实施的阶段，是民意最终得以实现的阶段。人大代表在政策实施阶段可以起到监督促进的作用，推动民意的最终实现。人大代表促进民意实现的路径主要有调研、视察和执法检查等。

1.代表调研。人大代表通过调查研究，推动具体政策的落实。例如，为了掌握医改的实施成效，推动医改深入开展，2012年7月3日至4日，四川省乐山市组织在乐山的全国人大代表、省人大代表20余人，先后深入峨眉山市和乐山中心城区，对7个医疗卫生单位和医保经办单位，集体开展专题调研，并听取汇报。调研后，人大代表建议加大医改中分配制度、人事制度等一系列体制机制改革力度;进一步增加资金投入，加强基层医疗卫生基础设施建设和人才队伍建设，提高软硬件水平;进一步加快基层医疗卫生信息化建设步伐，增强公共卫生服务的能力和现代化水平。〔10〕这些建议都有利于推动医改工作向纵深发展。当然，代表调研有时也是民意表达的一个重要渠道。在人大代表进行调研时，老百姓可以反映身边的各种问题，为人大代表汇聚民意民智，提出议案建议服务。例如，2011年9月15日至17日，在陕十一届全国人大代表，就渭河陕西段综合治理和全省保障性住房建设进行专题调研，为代表提出高质量的议案和建议提供素材。〔11〕

2.代表视察。人大代表通过视察实际工作的开展情况，提出意见建议，从而推动具体工作的落实。2012年2月，青海省组织在青全国人大代表视察检察工作。在青全国人大代表视察后建议，进一步做好保障经济社会发展工作，完善为经济社会发展服务的措施，促进全省经济社会又好又快发展;积极参与社会管理创新工作，全力维护社会和谐稳定，把关注和保障民生摆在更加突出的位置，严肃查处损害民生民利的犯罪，保护人民群众生命财产安全;进一步加强队伍建设，强化自身监督，强化素能培训，切实提高执法公信力。〔12〕人大代表的视察有利于推动检察工作的开展，推动相关政策的贯彻落实。此外，同月，在青十一届全国人大代表还集中视察了省政府工作。省委常委、省政府常务副省长徐福顺代表省政府作关于青海省向十一届全国人大五次会议提交代表建议准备情况的介绍。〔13〕可见，代表视察工作也有表达民意的作用，是代表做好建议工作的一个重要渠道。

3.代表执法检查。人大代表执法检查也是推动法律法规等政策落实的重要途径。例如，2012年4月至5月，全国人大常委会执法检查组开展了文物保护法执法检查。执法检查组分为5个小组，成员包括28位全国人大常委会委员和全国人大教科文卫委员会委员、全国人大法律委员会委员，以及21位全国人大代表。检查组重点对北京、河北、浙江、江西、山东、河南、湖北、四川、甘肃、新疆10个省 (区、市)进行了检查，并委托其他省 (区、市)人大常委会对本行政区域内文物保护法的实施情况进行检查。检查组先后召开了48次汇报会、座谈会，听取了有关省、市、县政府的工作汇报，与有关部门、文博专家以及文物保护一线工作人员进行了座谈交流，广泛听取意见和建议，并实地考察了186个文物、博物馆等单位。这次执法检查表明，文物保护法颁布实施30年，取得了显著成绩。但是文物工作中还存在一些实际困难和问题，面临着新的挑战，贯彻实施文物保护法的任务依然艰巨而繁重。检查组提出了增强依法保护、科学保护文物的意识，依法履行职责，健全完善管理体制，健全监管制度，加强专业人才队伍建设，促进合理利用，进一步完善文物保护法律制度等七条政策建议。〔14〕这些建议将推动文物保护法的贯彻落实以及修改完善。

四、人大代表政策参与的效用

通过上文的论述可见，人大代表在公共政策参与中扮演着一定的角色，发挥着一定的作用。具体说来，主要体现为三个层面：一是表达民意，影响政策议程;二是整合民意，介入政策制定;三是实现民意，推动政策执行。

1.表达民意，影响政策议程。代表议案经大会秘书处与全国人大各专门委员会分析研究，可能会列入大会审议，议案通过后就会成为有约束力的法案，也可能交由全国人大有关专门委员会审议，提出进一步的审理意见。如十一届全国人大五次会议的议案，交由财政经济委员会审议123件，教育科学文化卫生委员会审议96件，法律委员会审议88件，内务司法委员会审议74件，环境与资源保护委员会审议58件，农业与农村委员会审议43件，外事委员会审议5件，民族委员会审议1件，华侨委员会审议1件。〔15〕代表提出的建议、批评和意见会交由有关国家机关和组织办理，可能会体现为一定的政策产出。例如，康厚明、胡小燕、朱雪芹等三位农民工代表在接受新华网的记者采访时就表示，他们的建议都在政府的政策中得到了体现。〔16〕而人大代表的讨论发言，则可能会导致一定政策的修改、终止或出台。如五次会议时，《中华人民共和国刑事诉讼法修正案 (草案)》就根据人大代表的意见作出了很多修改，有些条文被删除，有些条文做了调整，有些条文加入了进来。〔17〕所以，人大代表能够通过议案、建议或发言来表达民意，影响政策议程。

2.整合民意，介入政策制定。代表听取和审议全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告后，可以作出相应的决议，表示对这些报告的修改意见或予以认可。代表对国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查，并对关于国民经济和社会发展计划的决议草案、关于国家预算和预算执行情况的决议草案进行表决。代表的审查意见可能导致计划和预算的修改。表决通过后，它们才具有公共政策的合法性。代表们不仅会对一些报告和决议进行表决，还会对一些人事任免进行表决。全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员，中华人民共和国主席、副主席，中央军事委员会主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，国务院总理和国务院其他组成人员的人选，中央军事委员会除主席以外的其他组成人员的人选等，都是经过人大代表的表决后，才获取职位的正当性和合法性。此外，还有其他一些议案会经过代表们的审议和表决。人大代表进行表决代表的不仅仅是其个人意志，而是整合了大部分选民的意志，表决的结果反应的也不是某个人的意志，而是代表们经过整合后的集体意志。

3.实现民意，推动政策执行。代表调研一方面是代表搜集民意，为表达民意提供素材支撑的重要手段，另一方面，代表调研也是了解实际工作，推动政策具体落实的重要途径。因为代表调研通常会反应代表对某一问题的高度重视，这也会引起政府有关部门的重视。2012年6月13日至15日，重庆市部分全国人大代表就养老事业发展进行专题调研。全国人大代表、市人大常委会主任陈存根也参加了调研活动。陈存根指出，发展养老事业更是善事实事，区县党委、政府要出台优惠政策、加大经费投入，扶持专门养老机构，促进社区养老服务，真正做到老有所养、老有所医、老有所乐、老有所为;市人大要加强相关立法、修法工作，加大执法监督力度，为养老事业发展提供有力法制保障。此次调研结果将上报全国人大，作为修订完善养老事业相关法律、法规的依据。〔18〕所以，这次调研不仅会推进有关部门对养老政策的贯彻和落实，还可能会推动国家层面的政策更新。代表视察和代表调研一样，对于推动政策执行，也会起到监督和促进的作用。代表执法检查相较而言，是更为有力的一种监督方式。如前文所述，文物保护法的执法检查将会督促各级政府和有关国家机关依法履行职责，改进工作，加强管理，推动我国文物保护事业全面发展。

总之，人大代表在政策参与中可以表达民意，影响政策议程，也可以整合民意，介入政策制定，还可以推动政策执行，实现民意。换言之，人大代表可以在政策过程的多个环节包括政策议程、政策制定和政策等发挥一定程度的影响作用。这一影响的程度可能是非决定性的，或者是部分决定性的，或者完全决定性的。不管如何对这种影响予以界定，这都表明人大代表参与了政策过程，影响了政策过程。而人大代表对政策过程影响的程度在某种意义上可以反映出人大的地位变化和民主的进展程度。从一定意义上可以说，人大代表对政策过程的影响越大，就表明人大的地位越高，现代中国民主发展的程度也越高。

〔1〕〔3〕〔5〕成莉莉.论中国公共政策过程中的公众参与〔D〕.南京师范大学，2005.8.

〔2〕谢明.公共政策导论〔M〕.中国人民大学出版社，2008.13-18.

〔4〕池松军.公民政策参与的功能与政府和谐政策的取向探析〔J〕.湖北社会科学，2007(8).

〔6〕王万宾.关于第十一届全国人民代表大会第五次会议代表提出议案处理意见的报告〔N〕.人民日报，2012-03-14.

〔7〕〔15〕毛磊.十一届人大五次会议代表建议统一交办〔N〕.人民日报，2012-04-07.

〔8〕杨亚杰代表：加大司法改革力度解决司法工作存在的问题〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-03/15/content_1716604.htm.

〔9〕人民网两会调查 ［EB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/GB/8198/239528/index.html.

〔10〕加大医改力度，不断提升公共卫生服务能力〔N〕.乐山日报，2012-07-05.

〔11〕冯晓荣，耿薇.在陕十一届全国人大代表集中开展两项专题调研活动〔N〕.陕西日报，2011-09-16.

〔12〕刘婷婷.青海省人大常委会组织在青全国人大代表视察检察工作〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/qinghai/2012-02/21/content_1689361.htm.

〔13〕毛翠香.青海省人大组织在青十一届全国人大代表集中视察省政府工作〔N〕.青海日报，2012-02-12.

〔14〕路甬祥.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》实施情况的报告〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-07/11/content_1729564.htm.

〔16〕农民工代表谈履职〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/zxft/nmdbtjcdbtlz/node_18137.htm.

〔17〕全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/xsssfxg/2012-03/15/content_1717671.htm;刑诉法修正案草案又作五处修改〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/xsssfxg/2012-03/14/content_1717668.htm.

〔18〕杨冰.代言重庆人民集体建言献策〔N〕.重庆日报，2012-07-10.

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A

1008-9187-(2012)06-0033-07

国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(11＆ZD070);2010年国家社会科学基金项目“现代中国民主政治制度构建与运行的历史考察”(10CZZ07)

陈家刚，中共广东省委党校，广东行政学院行政学教研部副教授，博士，广东 广州510050。

刘 明】