我国农村金融问题及法律规制

□ 李晓楠，徐嘉奇

（⒈吉林省建设银行，吉林 长春 130061；⒉吉林财经大学，吉林 长春 130117）

我国农村金融问题及法律规制

□ 李晓楠1，徐嘉奇2

（⒈吉林省建设银行，吉林 长春 130061；⒉吉林财经大学，吉林 长春 130117）

构建和谐社会和建设社会主义新农村的战略方针，将 “三农问题”摆在了现代化发展的最前沿。本文分析了我国农村金融立法的现状及存在的问题，并结合国外农村立法的经验，提出在我国应构建农村正规金融与非正规融资相结合的金融架构形式。在完善农村金融法律制度建设过程中，应走综合立法与分业立法相结合的道路。我国农村金融市场应尽快实现稳定发展，竞争适度的局面。

农村金融；合作金融；法律规范

随着农村金融改革进程的不断深入，农业金融机构的市场准入条件得以放宽，金融机构体系不断完善并开始进行商业化运作和经营，取得了诸如农村合作基金会得以关闭，农村信用社从中国农业银行分离等一系列改革成效。初步建立起了“正规金融与非正规金融体制并举，非正规金融作用凸显；以合作金融为核心，政策金融和商业金融共同发展”的农村金融体系。但目前我国农村金融机构融资供给与农村经济现代化发展间金融需求的矛盾仍然不可缓和，农户和乡镇企业融资受阻，农业经济实体的经济实力和发展规模受限等问题仍严重困扰着我国农村金融改革，制约着社会主义新农村建设的进程。对此，本文认为，要在扩大农村金融机构数量，增加农村金融市场资金投入的同时，改善整个农村金融市场的基原性体制与法制环境。

一、农村金融的立法现状及阙如

（一）我国农村金融法律体系的现状

⒈《中华人民共和国农业法》对农村金融的原则性规定。2002年12月28日经全国人大常委会修订并于次年3月1日正式实施的《中华人民共和国农业法》第45条规定：“国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管。有关金融机构应当采取措施增加信贷投入，改善农村金融服务，对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持。农村信用合作社应当坚持为农业、农民和农村经济发展服务的宗旨，优先为当地农民的生产经营活动提供信贷服务。国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。”可以看出，国家建设并完善农村金融体系的目标，以及金融机构和农信社应该增加信贷投入并为农村经济发展做出服务的现实表明，国家会针对农村金融问题的具体情况通过相应的措施进行扶持。第45条对我国农村金融发展进行了原则性的规定。

⒉确认我国农村金融机构主体地位的法律体系。目前，我国农村金融机构主要有三大类：商业性金融、合作金融和政策性金融。上述三大类型金融主体均有相应的法律法规对其地位予以确认。

⑴在《中华人民共和国商业银行法》和《农村商业银行管理暂行规定》中，对农村商业性金融机构的主体地位进行了确认。此外，在中国人民银行《关于进一步规范股份制商业银行分支机构准入管理的通知》中规定：“股份制商业银行不得在县（含县级市，下同）及县以下设立机构，但因收购或兼并中小金融机构确需在县及县以下设立机构的除外。股份制商业银行因收购中小金融机构在县及县以下设立机构的，由人民银行各分行、营业管理部比照新设机构的条件进行审批，并事前向总行备案。”这一通知对股份制商业银行在农村地区设立机构进行了限制。

⑵对于农村政策性金融机构，现今并没有出台针对其主体地位的法律规定，而只是在20世纪90年代颁发了《关于金融体制改革的决定》，以及随后发布的《关于组建中国农业发展银行的通知》、《中国农业发展银行组建方案》和《中国农业发展银行章程》。其中《关于金融体制改革的决定》中，决定组建中国进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行等三家政策性银行。而面对农村金融问题的严峻形势，在上述法律规定的基础上，国务院于1996年制定了《中国农业发展银行增设分支机构实施方案》。

⑶对农村合作金融机构的法律规定，相比农村政策性金融机构的法律规定数来说，可谓多出一节，但是农村信用社作为农村合作金融的主要金融机构，却没有专门规范其的法律法规。对于农村信用合作社的管理主要参照的法律为 《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》几部金融业法律。具体如《中华人民共和国商业银行法》第93条：城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定。因此，村信用合作社在日常业务中也必须像商业银行一样遵守《商业银行法》的规定。与农村信用合作社单一的金融业法律规定形成鲜明对比的是农村信用合作社的规范性文件。而导致这样结果的原因正是我国农村信用合作社的管理机关变更多次。而规范性文件从1995年《农村信用合作社等级管理试行办法》的发布，到1998年的 《农村信用合作社机构管理暂行办法》、《农村信用合作社章程和村信用合作社县级联合社章程》，再到2003年国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》和同年9月份银监会发布的《关于农村信用社以县为单位统一法人工作的指导意见》以及《农村合作银行管理暂行规定》等规范性文件。从这些规范性文件制定的背景可以看出，农村信用合作社管理主体已由过去的农业银行转移到了地方，这样大大加强了农村金融合作社金融产品的实用性。

此外，在2006年到2007年间，银监会先后发布一系列指引意见。特别是2007年5月银监会颁布的《关于加强村镇银行监管的意见》，和2008年4月人民银行、银监会联合发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》等规范性文件可以看出，国家对农村合作金融问题的重视程度与投入力度。

⒊我国农村金融信贷信息共享机制方面的规范性文件。我国农村金融市场中，信贷客户信息与信息共享方面并没有单独的规范性文件，就是关于我国金融市场信贷信息与共享等相关方面的规范性规定也是相当缺乏的。已有的规范性文件主要有，1999年人民银行颁布的 《银行信贷登记咨询管理办法》和2005年颁布的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》，以及同年11月发布的 《关于规范商业银行取得个人信用报告查询授权有关问题的通知》。通过上述规范性文件，对商业银行的个人信用与相关信息在用途和程序上进行了限制。2006年，人民银行与信息产业部联合发布了《关于商业银行与电信企业共享企业和个人信用信息有关问题的指导意见》。但面对快速的金融市场，这些规范性文件则略显单薄。

⒋我国农村金融担保机制方面的规范性文件。我国金融担保机制主要是信用担保与抵押担保。由于农村金融市场信用信息机制的欠缺，使得农村金融市场风险担保方式过于单一，抵押担保成为基本的担保方式。其抵押担保的主要规范性文件有，《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》以及《中华人民共和国担保法》。上述文件中，对抵押的财产做出了大致的规范，同时也做出了限制性的规定。对“建设用地使用权”及“以拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权”可以作为财产进行抵押的规定；乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押以及“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外”的限定。此外，在《中华人民共和国农村土地承包法》中也对承包中的土地进行转包、出租、转让等方式流转进行了法律上的规范。

单一的担保形式必然不会满足当今农村金融的发展态势，为建设农村金融的信用担保，农村信用合作社为农村开展了小额信用贷款和农户联保贷款等支农业务。1999年人民银行根据当时情况制定了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》，并先后发布了《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》、《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》。银监会也于2004年和2006年发布了 《农村信用合作社农户联保贷款指引》和《农村信用社小企业信用贷款和联保贷款指引》等相应的规范性文件。

⒌我国农村金融监管的法律规制。一是《中华人民共和国中国人民银行法》规定，中国人民银行为最高的检查监督机关，并有权对金融机构以及其他金融单位，或个人的与中国人民银行业务相关的特定行为进行监管。当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。《中华人民共和国银行业监督管理法》则对银监会及其派出机构的监督管理职责做出了明确的规定。二是目前我国农村金融的监管对象主要包括商业银行、政策性银行和合作金融组织，所以，银监会的监管工作势必要依据各金融机构相关的法律法规。具体来说，对农业银行和邮政储蓄银行要依据我国的《商业银行法》及其相关法律法规，对农业发展银行要依据《农业发展银行章程》等相关规定，对农村信用合作社要依据《农村信用合作社管理规定》、《中国人民银行关于农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》等相关规范性文件。

（二）我国农村金融立法的现实缺陷

为加快社会主义新农村金融市场的发展，完善我国农村金融法律制度已经迫在眉睫。而从目前我国农村金融法律现状来看，我国的农村金融法律制度远远没有达到对农村金融市场提供扶持与监督的目的，甚至一些现状还阻碍了农村金融市场的合理发展。

⒈现行农村金融法律规范位阶偏低，且在熟人社会的农村金融市场缺乏法律信服力。如《中华人民共和国农业法》作为农业基本法的性质，没有也不可能详细全面地将农村金融所有制度内容加以规定，所以势必采用与法律位阶相适应的立法技术，将农村金融中最主要及最基本的内容予以法律规范化。但是，我国已有的农村金融规范性法律文件位阶都比较低，缺乏权威性和严肃性，不能满足农村正规金融对法律保障及规范的迫切要求。

⒉立法数量严重不足，存在较多的立法空白。农村金融发展需要完善的法律制度保障，就基础性立法而言，仅《中华人民共和国农业法》第45条对国家建立健全农村金融体系提出了明确的目标，并涵盖了金融机构、农村信用社和国家补贴三个方面的支持。《中华人民共和国农业法》作为一个原则性规定文件，成为了对我国农村扶贫性金融发展的一个法律基础，但作为一个单独的条文性规定则存在一定的弊端，表现为：欠缺相应的金融立法支持，在诸多领域中还存在立法空缺，过于原则，缺少一个能支持农村金融发展的法律体系的建构支撑框架。并且，对于农村正规金融市场的主体规范只有《中华人民共和国商业银行法》对其作出了一些简单的相应规定，并没有对农村正规金融市场的主体进行更加明确具体的法律定位，包括商业银行如何在农村金融市场开展业务；如何为农村发展提供金融支持、满足农村有效金融需求等方面。通过对《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国商业银行法》规定的分析中也可以看出，在农村信用社、农村合作银行、村镇银行、农村资金互助合作社等金融机构中均存在着法律方面的不完善，对于上文提出的种种问题也没有明确相应的法律文件对其进行规范。对于民间金融，立法上一直表现为排斥态度，并未将民间金融纳入规制范围，一方面忽视农村金融现实需求和发展实况，另一方面，则难以实现增强农村金融市场的竞争性，促进农村金融市场多元化发展的目标。

⒊一刀切的立法技术与农村金融差序格局矛盾尖锐，立法可操作性能偏低。我国目前欲构建一个健全的农村金融市场还存在一定的困难，主要是农村金融在信贷信息共享机制和贷款担保等方面法律规范不足，因而不能对该市场的建构形成一个有力的支持。目前我国现行的规范性法律文件，有关信贷信息共享机制方面的规定法律位阶过低，在对信贷信息管理和利用的实际要求上，立法远远不能满足现实情况的需求。《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》中均有对企业和个人资信信息方面的明确制度和规定约束，这在征信信息的收集和实用上对其进行了制约。如我国现有的法律在对关于农村正规金融市场农户贷款担保的相关规定就存在诸多不足之处。尽管现有的法律分别在对借款合同、担保工具、可以抵押的财产范围与不可以抵押的财产范围分别给予了明确的规定，但现实是，农民的宅基地使用权、承包土地权等涉及农民财产或权利是农民提供担保的主要标的物，由此向金融机构以抵押的形式进行贷款，考虑到当前农民的财产现状，这也是农民获得贷款的主要途径，而现有的法律规定对这些财产或权利进行了限制性的规定。使农民在向金融机构贷款时产生了很大的阻力，不利于农业更好更快的发展。如《中华人民共和国物权法》第184条作为例外性规定的财产范围适用相当有限。

⒋农村金融的监管机制不完善。目前，我国农村金融和城市商业金融不仅适用相同的法律，同时拥有相同的监管部门——银监会，并且在金融业务上的管理方式和商业金融相混同。我国农村金融业务的开展主要存在于农业银行、农业发展银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行以及作为试点的农村资金互助社、村镇银行等不同金融机构之中。作为相对特殊的农村金融体，银监会在运用监管目标上与城市的商业金融是一致的。根据《银行业监督管理法》的规定，银监会对银行业监督管理的目标在于：一是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心；二是保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。对于这一目标，城市商业金融体系是合适的，但在农村金融的监管执行上是不合理的。将农村金融的性质定位、功能定位与城市商业金融来对比，都有着明显的区别，在农村金融的监督管理中应更注重服务，包括在服务方向和服务领域的监管，将农村金融与城市商业金融的监管体系相并用，就会弱化农村金融的性质、功能，降低农村金融体系在服务于国家经济发展中的效率。

二、国外农村金融法律制度对我国的启示

⒈分业立法模式——日本农村金融立法体系，即日本的农村合作金融法律制度。1945年，日本正处于二战后的经济恢复阶段，各个行业的发展对资金的渴求是无法形容的。为了辅助农村发展，加快农村金融事业建设，日本借鉴美国的一些经验，建立了完善而明确的农村金融体制。政府为了更加完善农村合作金融机构的经营范围，以及规范监管事项和相应权限问题，颁布了《农业协同组合法》。同时也通过法律的形式确定了农协的特殊地位，规定重建后的日本农协应以“促进发展农民的合作组织，提高农业生产力与农民的社会地位，实现国民经济的发展”为宗旨。此法令的实施，加快了日本农村金融市场的发展速度，日本的“农业协同组织”如雨后春笋般的建立起来，而依附于“农业协同组织”的合作金融机构也大量的成立。这些合作金融机构对帮助日本农村发展，消除农村的贫困现象起到了极大的作用。而农村金融市场的兴起也带动着日本金融市场的发展乃至于全日本的经济。

日本农村合作金融法律制度的特点及借鉴意义：一是日本农村合作金融立法精细。日本对不同类型的合作金融立法分门别类，在立法的技术上虽然简单一些，但是辅以了较完善的配套制度。针对我国目前的合作金融立法状况，制定一部统一的合作金融法还比较困难，但国家可以就不同类型的合作金融先制定单行法，如针对我国广泛存在的信用合作社制定一部《信用合作社法》，在填补合作金融立法空白的同时，也为促进合作金融立法工作做出基垫。二是日本农村合作金融制度非常注重与民法、商法的协调，专门指出了涉及到民法、商法的适用问题，并多次提到民法、商法适用于合作金融时应作的调整，这就有利于法律体系的协调和完整，避免在实践中出现法律适用的冲突和界限模糊，对我国的农村合作金融立法有着重要的借鉴意义。三是在概念上区别“合作社”与“合作社企业”的做法。日本的合作金融组织在登记时就将其分为两类不同的法人实体，在具体的操作上也更为容易、便捷。由于我国目前并没有合作社作为特殊的组织机构登记注册的规定，也没有说明合作社如何参照适用其他民事主体的登记注册的规则，所以要完善农村合作金融制度是首要的。四是日本在合作金融立法中有专章规定政府监管，尤其对税收优惠政策等作出了细致的描述，在制度上保证了政府对合作金融的扶持。根据我国合作金融的发展，合作金融机构与政府有着十分密切的关系，如果要合作金融脱离与政府的联系实现其自身发展不太可能。但可以尝试在经历一定时间的过渡之后，再由合作金融依靠自身力量发展。而这段时期内要做好的就是在承认合作金融机构与政府联系的同时，加强其外部监管。

⒉综合立法模式——美国农村金融立法体系。美国在对待农村金融的问题上，也选择了构建比较完善的合作金融法律体系。从1909年开始到1933年，美国颁布了一系列的与农村金融相关的金融法案，并建立了农业合作信用体系。马萨诸塞州可谓是美国农业金融的先驱者，该州通过了美国第一部信用社法，建立了第一家信用社——圣玛丽信用社。而且这部信用社法也是联邦政府制定信贷联盟法的基础。1916年，美国通过了第一部农业信贷法，并在该法案的规定下设立了合作金融组织，建立了合作金融信贷系统，也开创了农业长期贷款的先河。此后，这部法典为满足金融市场的需求，经过了五次修改。1922年到1929年，美国针对农业合作金融先后颁布了《卡帕一沃尔斯坦德法》、《农业市场法》、《合作社销售法》等法律。其中《卡帕一沃尔斯坦德法》最为重要，它标志着美国合作社在法律上有了真正的定义。而《合作社销售法》的出台，使得美国农业信贷体系步入良性轨道，并满足了农民对贷款的需求。之后，美国制定并实施了信用法规，代表着美国合作金融走上了正规化道路。1934年是美国合作金融业发展最重要的一年，国会通过了《联邦信用社法》，这标志着美国的合作金融业有了更加完善的法律制度环境。

美国农村合作金融法律制度发展的特点及借鉴意义：一是规定了合理而明确的机构分工。美国的农村信用合作系统庞大且复杂，但分工明确，联邦土地银行的任务是向人们提供不动产的抵押贷款，地区合作银行的任务则是为较小的农村合作金融组织提供资金，而联邦信贷银行的职责是为客户提供中期和短期信贷业务。这三家农村金融组织相互独立，每个组织责任明确，形成了一个分工协作的农村金融体系，确保了农村金融发展的良好环境。我国的农村金融业在组织分工上应予以借鉴，明确职责，为农村金融发展提供良好环境。二是独立的组织制度。美国农村金融是一个独立体系，美国农业信贷管理局作为其监督和管理的主要单位，负责日常的监督和全面的协调，这样才能较好地保证其资金用于农业。农村合作金融与联邦储备系统以及各联邦储备银行之间并没有任何隶属关系。美国联邦农业信贷委员会作为农业信贷方针的制定者，可以根据不同时期农业发展的目标，把握农业信贷的方向。三是专门的法律与其他相关法律的完备保证。美国的农村金融运作具有完备的法律体系，可以把农村金融大的运作融合到其他相应的法律中，使得农村金融在运作中不会出现无章可循、无法可依的局面，从而避免了行政干预以及因领导换届而造成影响。四是在监管模式上，美国农村合作金融的监管以1999年的《金融服务现代化法》为依据，采取了不同于商业银行的监管模式，设立了由监管机构、行业自律协会资金融通清算中心和互助保险集团及其附属机构组成的以农村合作金融机构为服务对象的监管体系。这对我国合作金融缺乏监管的现状来说，要完善农村合作金融监管制度应做到“三重”监管，一是实行农村合作金融组织内部监管的独立审计；二是实行一套行业自律组织监管体系；三是实行外部监管，特别是审计监管。

三、社会主义新农村金融法律体系的实践路径

⒈综合立法与分业立法相结合的立法技术选择。作为合作经济的一种形式，合作金融立法应当在合作社立法的框架之下。从现有的各国合作社立法上看，可以概括为两种立法形式，一种是综合性立法，就是不同类型的合作社适用同一法律规范。另一种是分业立法，也就是一对一的模式。金融合作社立法模式一直是学界争议的话题。有观点认为，当合作社本质相似、形式相仿时应该统一立法。而在经济发展较快的地区，可能会出现一些新型的合作社类型，此时分业立法不能及时地进行法律规范，综合性立法作为一种大的概括形势，对这种新型的合作社有规范力。合作经济立法，应在我国发展市场经济的前提下，为符合我国市场经济规律而建立。笔者认为，在我国，现有的农村合作社种类较多，各合作社涉及的行业广泛，在现有的条件下，制定适用于所有类型合作社的综合法尚不具备。因此，我国应先采用分业立法模式，待条件成熟后，再制定一部综合性农村合作金融基本法。

⒉明确农村合作金融企业法人的法律属性。农村金融合作社作为农村合作金融的主要组织其法律定位尚不明确，因此，合作社是否应有法人、法人的类型成为了当下学界探讨的问题。笔者认为，合作社应有法人，而且应该是一种特殊的法人类型，也可以叫农作社法人。主要原因如下：首先，国际合作社联盟通过对世界各地的合作社立法进行总结，已明确合作社是一个企业。由此可以得出，农村信用合作社作为合作社的一种形式，也应具有法人。其次，分配原则。合作社的确不同于以资本为制度设计基本逻辑的公司，而人们往往强调合作社是以社员互助以增进社员利益为主要目的而不以营利为直接目的。实际上，罗虚代尔原则仍然体现了营利性，因为合作社只有通过市场营利行为取得利润，才能对社员进行利润返还。马克思在分析合作社的二重性质时指出，在资本主义所有制下，合作社是集体的资本主义企业，在合作社与其他企业的交换中，同样要营利极大化，并参与资本主义企业平均利润率的形成。而且罗虚代尔原则自身也在发生变化，现代许多国家合作社法规定社员的投票权不再是绝对的一人一票，一人一票只限于初级社，其他级的合作社则可按成员社的规模采取按比例投票，在坚持惠顾返还的基本原则下，也可采取有限制的股金分红，这种改变均体现出对资本的重视。因此，合作社的特征应该是“对内以服务为主，对外以营利为目的”。最后，合作社主要以成员交易为主，对外交易为辅。在合作社破产时，优先解决债权的为合作社成员。因此，农村合作金融组织，作为企业应有的法人，考虑其行业的特殊性，所以应该是具有特殊性的法人。

⒊完善农村合作金融市场准入与退出的法律制度。各国的法律均对本国金融机构规定了市场准入门槛，我国规定商业银行的最低注册资本金为10亿，而农村信用合作社的最低注册资本金为1千万。从这个角度看，国家已经放宽了对农村信用合作社的标准。但从农村合作金融的目的来看，它是一种以互助合作为目的的组织，对发展农村经济起到了不可替代的作用。而在一些偏远山区，其资金量较小，社员集中资金的能力较弱，很难达到国家所规定的千万标准。因此，放宽准入标准，降低门槛势在必行。农村合作金融市场退出机制，可以构建以收购与合并为主、行政关闭或撤销为辅、破产清算为补充的多元化退出方式。收购与合并主要可以免除因某一金融组织的倒闭给市场带来的动荡，可以最大限度地降低其负面影响。而在合作金融中，由于其特殊性，所以对破产清算这种退出形式一定要格外慎重，稍有失误，很可能会导致农村合作社的“波米诺骨牌”效应，给农村金融市场造成巨大损失。因而，为预防这种情况的发生，应当制定相应的应急预案。笔者认为，当破产清算程序发生时，政府应当联系经营较好的一个或多个合作金融组织对破产清算的金融组织进行并购。而金融组织受到的损失，政府可以通过相应的政策来对其进行补偿，目的是使影响降到最低。

⒋确立农村合作金融的政府支持与监管法律制度。为保证农村合作金融组织稳定、健康的发展，政府应在政策上对其进行扶持，为其创造出良好的环境。扶持类型可以分以下几种：第一，倾斜性财政支持。在我国，由于“三农”问题的切实存在，农村合作金融组织在市场竞争中必然会遭受到损失，而政府可以在金融政策上给予农村合作金融组织适当的倾斜性保护。政府可以对明显带有政策性扶贫功能的贷款做出一些合理的政策性亏空空间，此政策性损失由地方财政贴补。尤其对于偏远贫困地区的农村信用社，农村确实需要而又达不到规模效益而引起的经营亏损，政府可以给与弥补。此外，农村合作金融组织承担着大量的低息放贷任务，这直接影响了农村合作金融组织的利润或带来亏损，政府应适当补偿其因低息放贷造成的损失。第二，减免性税收支持。我国政府在税收政策的制定上，应充分给予农村合作金融组织倾斜性的扶持和鼓励。如畜牧业贷款、农业生产贷款与补贴、扶贫贷款，对于山区贫困合作金融组织以及以农业贷款业务为主体的亏损合作金融组织，应加大扶持力度。具体措施包括营业税免征，提高资本充足率以促进经营不善的企业扭亏转盈，增强企业的抗风险能力；对盈余不大的农村合作金融机构，应采取免征所得税措施；另外，应采取措施引导资金流向农村金融市场，以此提高农村金融机构的资本收益率。应在法律法规上制定具有倾斜性和保护性的农村金融优惠政策，从而触发社会闲散资金自发流向广大农村地区。第三，市场化利率浮动调控机制。过分对利率人为控制会导致资金使用价格的严重扭曲，并且会引发资金配置的不合理等问题，农村金融机构势必会受到上述因素的影响。现实中，过分的利率控制手段只会阻碍农村合作金融组织自身金融业务的操作。为此，利率的调控应该遵循市场需求，让市场自发地调节利率浮动的范围，只有逐步放手对利率的管制，合作金融在农村金融市场上才会有更加美好的前景。

总之，完善我国农村金融法律制度，需要从立法角度上提高其权威性、全面性，并合理地承认我国农村非正规金融组织的合法地位，尽量满足农村金融的发展需求。农村合作金融法律制度的完善，有利于提高农村合作金融组织在金融市场的竞争能力与生存能力，而对农村非正规融资等现象进行法律制度的规范，在一定程度上搞活了农村的金融市场，使得过去单一、缺乏竞争机制的农村金融市场焕然一新。同时，值得注意的是，在我国农村金融处于改革和转型的特殊时期，农村金融法律制度的设置应当充分尊重市场的制度构造与选择功能，在通过立法对农村金融市场进行制度性干预以及市场自发选择之间达致理性平衡。

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（责任编辑：王秀艳）

China＇s Rural Financial and Legal Regulation

Li Xiaonan，Xu Jiaqi

Strategic approach to building a harmonious society and building a new socialist countryside，the “three rural issues” was placed in the forefront of modern development.This paper analyzes the current situation and existing problems of China＇s rural financial legislation，combined with the experience of foreign rural legislation and proposed financial architecture should be to build a combination of informal finance in rural areas and non－formal financing in the form in our country.In the construction process to improve the rural financial legal system，take the road of combining legislation and sub－industry legislation.China＇s rural financial market should achieve the stable development of moderate and competitive situation，as soon as possible.

rural finance；cooperative financial；legal norms

D922.28

A

1007－8207（2012）05－0017－06

2012－3－20

李晓楠 （1962—），女，河北文安人，吉林省建设银行人力资源部中级经济师，研究方向为金融法；徐嘉奇（1986—），男，吉林长春人，吉林财经大学经济法学硕士研究生，研究方向为市场规制法。