合理政府规模理念及其对我国行政组织改革的启示

□ 童秀梅，杨发坤

（⒈重庆师范大学，重庆 400030；⒉复旦大学，上海 200433）

合理政府规模理念及其对我国行政组织改革的启示

□ 童秀梅1，杨发坤2

（⒈重庆师范大学，重庆 400030；⒉复旦大学，上海 200433）

政府规模的合理选择不能简单地以 “大政府”、 “小政府”来定位，而应根据不同时期的社会、经济、政治的发展状况，以提高政府能力的有效性，满足广大公众的需求为标准来确定。我国政府组织改革应突破 “小政府、大社会”理念框架的限制，以合理政府规模理念为基础，寻求一种适合我国国情、符合我国市场经济运行以及社会发展的、适度规模的合理、高效政府。

合理政府规模； “小政府、大社会”；行政组织改革

“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的”。［1］政府作为人类社会的最大政治组织，其规模与一个国家的行政效率、经济增长和社会稳定密切相关。选择何种政府规模理念作为行政组织改革的理论指导，是政治学和行政学研究的一个重要课题。一个国家的政府规模究竟应当控制在什么样的水平，如何确定其适度规模，一直是各国学界共同关注的问题，并对此进行着长期不懈的探讨，但始终没有定论。一方面，由于各国的政治制度、经济体制、自然环境和文化传统不同，政府职能也不尽相同，因此政府的规模也不同；另一方面，即使是在一个国家内部，在不同的历史时期、发展阶段和经济发展水平不同的地区对政府的规模也有不同的要求。政府规模在各种因素的影响下呈现出动态性和发展性，并且不是一个简单的“大政府”或“小政府”的选择问题。

一、政府规模的界定及内容

作为国家表现形式的政府，是从社会中产生并代表全社会的机关，是国家进行政治统治和社会管理的工具。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、司法和行政机关；狭义的政府是指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关。本文将从广义政府的角度分析政府规模。政府规模是指一切国家机关的构成规模，既指政府职能与权力范围，又指政府机构与人员多少。它包括内在规模与外在规模两个方面：内在规模表现为政府职能规模和权力规模，外在规模表现为政府机构和人员规模。［2］

内在规模表现为政府职能和权力的范围、结构，即职能规模和权力规模。政府职能是指政府在一定时期内对国家事务和社会公共事务管理所承担的职责和所负有的功能，它是国家职能的重要组成部分，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四项基本职能。政府职能规模的大小取决于政府对国家事务和社会公共事务管理的范围、数量及这些事务的复杂程度，表现为政府四项基本职能的数量、复杂程度以及结构上的集中或分散。行政权力是国家公共权力的重要组成部分，是立法机关授予行政机关行使的管理国家政务和社会公共事务的权力，是实现行政职能的依托。政府权力规模指行政权力在整个公共权力体系中所占的比例和份量，从理论上讲，它的大小取决于国家政治体制对公共权力在行政体系中的配置。

政府外在规模一般从三个方面考察，包括政府机构设置、人员配备的数量以及行政经费支配与消耗的数量，即行政机构规模、行政人员规模、行政费用规模。行政机构规模是指政府为实现国家政务和社会公共事务管理而设置的各类政府机构的数量和结构，纵向表现为在全国范围内，从最高层到最基层的层级数量和机构内部的上下层次；横向表现为一级政府的管理幅度和设置的工作部门的数量。行政人员规模指政府机构内工作人员的总数，它是政府规模的重要内容，主要从岗位数、领导职数、行政人员总数三个方面去衡量。行政费用规模表示政府为实现行政职能所占有和耗费的经费数量，其直接反映行政成本和行政效率的高低，通常以政府财政占国民生产总值的比重，特别是行政费用占财政收入的比重来衡量。

在对政府规模的研究中，通常使用三个基本数量指标：一是政府支出和消费占GDP的比重；二是行政机构数量；三是政府公务人员与总人口或就业人数之比。政府支出和消费占GDP比重是分析政府规模中经常使用的基本指标，一般情况下公共消费占GDP比例越高，政府规模就越大。政府机构数量也是判断一个政府规模大小的常用标准，机构规模包括横向管理幅度和纵向层级厚度两种结构型规模。政府横向管理幅度越宽，所属政府个数、工作部门数量及其内设机构相对较多，则政府规模越大。而政府纵向层级越多，上下机构的设置多，则政府规模也越大。政府公务人员数量与政府规模呈明显的正相关性，人数越多，政府规模从量上看就越大，反之则越小。［3］

二、政府规模的几种类型

有关政府规模的争论，一直以来都是学术界争论的焦点，西方传统政府规模理论的分析是建立在 “政府—市场”二元格局基础上的。因此，传统政府规模理论对政府规模的探讨通常是以政府和市场的关系为核心与标准对政府规模进行的论述，认为正确界定了二者的关系，也就界定了政府规模。

（一）守夜型政府——小政府论

以亚当·斯密为代表的守夜型政府——小政府理论的核心是政府不干预经济。20世纪30年代之前，西方处于完全自由市场经济阶段，市场的规模狭小而分散，市场的完全竞争状态能有效地配置各种社会资源，并引导微观经济主体朝着有利于社会的方向发展，这样，政府没有理由也没有必要对经济活动进行干预。因此，政府采取一种消极放任的态度，尽量避免政府对经济和社会的干预，其核心主张是实行自由放任的经济政策，其主要职责是扮演“守夜人”角色，让市场处于一种完全自由竞争的状态。这一理论反映到政府规模定位上就是“守夜型”政府论。此理论的主要代表人物是亚当·斯密，在其古典经济学中，他认为，市场是调节经济活动的最佳方式，只要给予经济活动完全的自由，经济活动就会由一只“看不见的手”来自动调节和支配，促进社会财富的增加。政府职能的基本价值标准就在于成为一个好的“守夜人”，管的最少的政府是最好的政府。斯密的自由资本主义的经济理论支配了欧美国家100多年，直至20世纪30年代席卷整个资本主义世界的经济大危机为止。西方古典自由主义则更是强调“功能最小的政府就是最好的政府”，这种理论的特点是过分贬低政府的作用、夸大市场机制的功能。

（二）干预型政府——大政府论

大政府理论强调政府对社会经济生活和公民事务的全面干预与管理。20世纪30至70年代，市场这个无形的指挥棒已无法有效调整社会经济生活的诸多矛盾与问题，市场机制本身的局限性由此暴露出来，市场失灵开始显现，人们不再相信市场的力量，转而投向政府。“凯恩斯主义”在这个背景下应运而生，此时干预型政府理论作为一种新的政府规模理论登上历史的舞台。干预型政府理论认为，政府是一种社会发展的积极因素，在社会中占有主导地位，应充分发挥其对经济和社会发展的干预作用。此理论的主要代表人物是凯恩斯。凯恩斯提出要全面增强国家的作用，通过有意识的国家财政政策、税收政策和货币金融政策，指导社会消费倾向，提高社会的有效需求和社会总就业水平，实现国家对公共经济活动的宏观指导并推动其健康发展。在这段时期，干预型政府发挥了积极的作用，把西方各国从水深火热中拯救出来，因此也得到了西方各国的普遍认同。但是，过分强调政府的作用，无限扩大政府规模和权力，不可避免地造成了官僚机构的庞大和低效以及社会成本的不断增加。

（三）协调型政府——合理政府论

合理政府论就是要在政府和市场之间找到一个新的合适的度，既能充分发挥市场的作用，也能全面有效地发挥政府的职能。20世纪70年代，在石油危机的冲击下，长期执行国家干预政策的西方国家陷入了“滞胀”，西方国家出现了“政府失灵”的现象，如无法解释的高通货、高失业并存的所谓的“滞胀”问题等，凯恩斯主义陷入两难选择，因此出现了所谓 “新自由主义经济理论”。艾哈德是德国新自由主义经济学派的主要代表人物，他并不赞成完全不受约束的“自由放任”，同时也部分否定凯恩斯主义的全面干预思想，力图在自由放任与政府干预之间寻求“第三条道路”。在他看来，政府应创造条件使市场和价格制度发挥最大功能，而对于市场机制的不足，则积极赞同政府干预。20世纪80年代以后，发展经济学借鉴新古典经济学和新制度经济学的相关理论和分析方法，形成了新古典政治经济学体系，对政府与市场在经济发展中的作用有了更成熟的认识，纠正了只强调政府力量或市场力量作用的片面性，主张发展中国家应该对两者有正确的定位和合理的搭配。政府不再干预微观的经济活动，而应发挥宏观调控、缓解经济波动的作用；在微观经济领域里则应充分发挥市场的功能，在政府与市场的关系上寻求新的互补与组合。

三、合理政府规模的理性分析

政府作为一种社会政治组织，是公众利益和公共权力的代表，无论是从自身发展的轨迹还是从社会发展的要素来看，政府规模都是在不断增长的。因此，合理政府规模的选择已成为经济社会发展的迫切需要。如果政府规模太小，则不能履行其应当承担的政府职能，而社会公众的要求和期望得不到满足，就会让公众对政府失去信任；反之，如果政府规模过大，造成公共支出的增长，加重了社会负担，也会造成公众对政府的不信任。［4］因此，如何在政府与市场之间寻找平衡点就成为人们关注的焦点，即如何在政府和市场之间找到一个新的合适的度。经济学上的市场经济论不仅对适度规模的政府进行了价值和理性的论证，还提供了技术合理性的保证，这也为我国政府规模的研究提供了重要的研究范式。

正如企业存在着规模经济问题一样，政府也存在着内在经济和不经济而导致的规模经济问题。政府内在经济是指政府在规模扩大时由自身内部所引起的成本降低，收益增加。如当原有政府规模太小，必需的政府职能不能履行或履行不好，导致无效率或低效率时，通过人力、资金等资本投入的增加，组织机构的完善，内容分工的合理，能够相对降低行政成本，提高行政效率。但是，政府规模不是越大越好，和企业一样，在一定的时空条件下，政府职能过多，组织机构庞大，人满为患，就会导致政府内在不经济，使政府自身成本上升，收益下降。其主要表现在政府规模扩大后：第一，有可能造成内部管理不善，政府行政成本上升，效率下降；第二，政府内部组织机构增加，使政府内部管理费用增加，从而使成本上升；第三，人员增加，使人际关系变得复杂，协调难度加大，很可能会产生派系争斗，这些均会导致内耗，降低效率；第四，管理层级增多，使信息传递、反馈的速度和质量受影响，从而影响政府行政管理的有效性。当政府规模变动时，内在经济和内在不经济是同时发生的，如果内在经济大于内在不经济，则表现为规模经济。这时扩大政府规模仍可使平均成本降低，有利于政府提高效率。反之，则表现为规模不经济，这时扩大规模，只会导致平均成本上升，有损政府效率。因此，我们既要充分利用政府规模经济的益处，又要抑制规模不经济因素的滋生，力求让政府规模收益递增，使政府规模的扩张保持在使平均成本达到最低点的程度。

我们可以借鉴科斯的交易费用理论来思考合理政府规模。这里对科斯理论略作调整，将其中的企业看作政府，市场交易看作政府职能社会化，诸如许多公共部门提供的服务就可交给市场或第三部门。那么科斯理论可表述为，政府“内化”市场交易虽能节约行政成本，但随着政府规模的扩张，政府的管理费用会越来越高，因而政府规模不能无限扩张。政府的合理规模取决于市场交易费用与政府行政成本的比例关系，当政府规模扩张到政府再“内化”一项新政府职能所引起的管理成本等于由市场来履行该项职能的费用，即边际政府成本交易＝边际市场交易成本时，均衡就实现了，此时的资源配置达到最优。这时政府规模就是适度的，也是合理的。当然，政府在确定适度规模时，除考虑成本、效率等经济因素外，还要综合考虑政治、社会以及政府行政特点等诸多因素以达到最优规模。

综上所述，关于政府规模的合理选择，不能简单地以“大政府”、“小政府”来定位，而应根据不同时期社会、经济、政治的发展状况，以提高政府能力的有效性，满足广大公众的需求为标准来确定。政府规模要在与行政环境的良性互动中不断进行动态调整，趋向动态的平衡。因此，重新界定政府在整个社会中的地位和作用，克服政府规模的无限增长，有必要对我国现有的政府规模进行理性思考。

四、合理政府规模理念对我国行政组织改革的启示

自新中国成立以来，我国政府规模进行了多次改革和调整，如1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年的政府机构改革以及后来的转变政府职能，从整体上看，这些机构改革最基本的表现形式是调整机构和精简人员，目的就在于抑制政府机构规模的过快膨胀，但是结果却总是不尽人意。政府规模日益膨胀的负面效应也是显而易见的，如财政赤字、行政权力腐败、政府机构臃肿、行政效率低下等等。透过历次机构改革中关于如何限制政府规模这一问题而做出的一系列制度设计和安排，可以看出“小政府、大社会”理念如今已经成为支持我国行政组织改革的主流理念。“小政府”理论所要表达的仅仅是一种对过度膨胀的政府规模理念的抵抗，现实中的“小政府”未必是能够有效满足不断增长的社会需要的政府。正是这种理念误区使得我们在如何选择适度的政府规模这一问题上出现了偏差，由此而做出的制度设计和安排也未能有效化解政府规模膨胀问题，这乃是我国政府机构改革屡次陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环的一个基本原因。［5］

我国现有的政府规模实际情况不是政府总规模太大，而是政府职能分布不合理，我国政府规模标准如何确定，也不是一个“大政府”、“小政府”的简单选择问题，而是一种结构性不合理问题。这种结构性的不合理体现在以下两个方面：第一，公务人员的分布结构不合理：一是公务人员部门分布不合理，很大一部分人员仍分布在计划经济体制遗留的政府部门中；二是公务人员层次分布不合理，地方政府人员比例过大，中央政府人员比例过小，造成无法满足社会宏观调控的需要；三是公务人员部门内部分布不合理，后勤服务人员比例过大，决策执行人员过少。第二，政府支出结构不合理：一是建设性投资数量有限，使用效率低，表现为重复建设和无效投资；二是消费性支出的效率低下，表现为行政管理机构的膨胀和公款消费等控制不力，导致行政管理费急剧增长。据有关数据显示，从1978年至2003年的25年间，我国财政收入实现了大幅增长，而同期行政管理费用却增长了87倍，行政管理费占财政总支出的比重在2003年就已上升到19.03%，近年来它在财政支出中的比重更高。行政管理费的过快增长占用了有限的财政资金，影响了其他事业的发展。

合理政府规模理念告诉我们，政府规模一方面不能过大，另一方面又不能太小，而是要合理适度。合理适度的政府规模应当以政府与市场的结合度、政府对资源的支配度、政府支出的约束度、公共产品的供给度、社会公众的满足度等标准作为评价政府规模是否合理适度的科学依据。具体可从以下几个方面加以考虑：

首先，转变政府行政理念，建设服务型政府。政府行政理念是政府行政的价值观念及趋向，决定并影响着政府内部的机构设置，如公务人员匹配的标准、公共政策制定的依据、职能范围的边界等。控制政府规模，构建合理适度政府，关键是要真正转变政府行政理念，因为，因为有什么样的政府理念就会有什么样的政府行为。政府行政理念先后经历了统治型政府行政理念、管制型行政理念和服务型政府行政理念的过程。服务型政府理念，就是坚持以公民为本位、以社会为本位、以服务为本位，扩大社会自治范围，注重政府自身服务效率和服务质量的提高，为各市场主体和社会公众提供良好的发展环境和平等条件。

其次，规范政府权力，明确政府提供公共物品的数量限度及质量要求。政府掌握的公共权力赋予了政府可以实现自我规模的不断扩张的权利，因此，要从源头上防止政府规模扩张，就必须对政府的权力进行规范。对权力的规范，就要对权力内容进行合理的规定；就要保证权力行使公平适当，将政府权力限定在一个有理、有限的法定范围之内。为社会提供公共产品（包括公共服务）是政府最重要的职能，必须界定公共物品及其范围，并制定公共产品最有效供给的标准，在更大程度上、更大范围内满足社会公众的需要。只有明确了政府提供公共物品的数量限度及质量要求，政府的行政效率和服务质量才会提高，社会公众监督政府工作才有依据和标准。

再次，优化政府职能结构，科学界定政府与市场、社会的关系。优化政府职能，合理设置政府结构，核定政府人员编制，是建设合理适度政府规模的重要路径。我国以往的政府机构改革都多次提到政府职能的转变问题，但效果都不能令人满意。从国内外行政改革的实践来看，在限制政府规模这个问题上，它们共有一条基本的经验就是转变政府职能，因为只有职能转变了，政府才能够放弃那些不应该管的事务，缩减相应的机构和人员，其规模才能够得到有效控制。我们的政府机构改革之所以屡次陷入恶性循环的怪圈，其中一个重要原因就是政府职能转变的力度不够。在没有彻底转变政府职能的情况下，那些被裁减掉的机构、部门和工作人员的数量很快就会得到恢复，政府规模还要膨胀。同时，要正确处理好政府与市场、社会的关系，大力培植和扶持第三部门，完善社会自治组织结构，充分发挥第三部门在处理社会公共事务中的作用，建立政府与社会的良性互动关系。

最后，规范政府财政支出，注重政府成本管理。政府的财政支出是衡量政府规模的重要指标，支出规模的扩大反映了政府规模的扩大。我国目前存在着行政成本过高、政府支出不合理的现象，所以，要通过学习完善政府预算制度，主动压缩政府成本，减少政府不必要的开支来限制政府规模的扩张，使政府支出规模控制在经济适度的范围之内。政府要注重成本管理，按照政府成本适度、绩效最高原则，合理确定政府各种成本；通过公开、透明的政府采购制度、财政支出制度降低行政成本；优化支出结构，提高政府资金使用效益，科学划分政府投资与转移支付的比例。

［1］世界银行.变革世界中的政府［R］.1997年度报告.

［2］卢向国.关于政府规模适度化的理性思考［J］.学习论坛，2001，（10）：17.

［3］张雅林.适度政府规模与我国行政机构改革选择［J］.改革论坛，2001，（03）：100.

［4］张康之.限制政府规模的理论［J］.人文杂志，2001，（03）.

［5］史记.政府规模理念与我国政府机构改革［J］.国家行政学院学报，2001，（03）.

（责任编辑：牟春野）

Concept of Reasonable Government Scale and Enlightenment on China＇s Administration Reform

Tong Xiumei，Yang Fakun

Government scale can not be simply to “big size government”，“small size government” to locate，but according to different social，economic，political development，in order to improve the effectiveness of the government＇s ability，satisfy the public demand for the criteria to determine.Our country government organization reform should break through the＂small size government，big size society＂concept frame to limit，to the reasonable government scale concept as the basis，to seek a kind of suitable for China＇s national condition，accord with our country market economy and social development of the appropriate scale of reasonable，efficient government.

reasonable government scale；“small size government，big size society”；administrative reform

D631.13

A

1007－8207（2012）05－0009－04

2012－03－10

童秀梅（1985—），女，湖北恩施人，重庆师范大学政治学院硕士研究生，研究方向为行政管理；杨发坤（1980—），男，湖北恩施人，复旦大学社会发展与公共政策学院博士生，研究方向为社会管理与社会政策。