中国社会转型中的公共安全管理问题：产生、国际经验与对策

□ 殷献茹

（中共徐州市委党校，江苏 徐州 221009）

中国社会转型中的公共安全管理问题：产生、国际经验与对策

□ 殷献茹

（中共徐州市委党校，江苏 徐州 221009）

公共安全乃国之大计，它是国家性质的本质要求，是执政为民的重要工作，是以人为本的重要内涵。针对中国社会转型期公共安全状况存在的问题，我们要从战略高度出发，借鉴国外先进经验，全面提升政府和整个社会保障公共安全和应急管理的能力。

转型期；国际经验；公共安全管理

近年来，重大自然灾害频繁发生，重大疫情传播范围不断扩大，重大突发性群体事件日益增多，各类公共安全事件已经呈现出由非常态化的偶发向常态化频发转变的趋势，不仅给人民群众的生命财产造成了巨大损失，还极大地影响了社会稳定，甚至对经济社会发展全局也产生了重大影响。2011年“7·23”温州动车追尾事件，公共安全再度受到考量。面对中国社会转型期公共安全存在的诸多问题，我们需要从战略高度出发，借鉴国外先进经验，努力构建一个高度整合的现代公共安全保障体系，全面提升政府和整个社会保障公共安全和应急管理的能力，以促进社会的和谐发展。

一、中国社会转型中公共安全管理问题的产生

（一）转型期、公共安全及相关概念的界定

⒈转型期。所谓社会转型有两方面的含义：第一层含义是从传统社会向现代社会转变；第二层含义是从计划经济向市场经济转轨。从国际规律来看，当一个国家人均GDP进入1000至3000美元的区间，会进入一个矛盾凸显的灾害事故频发阶段。在此阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等瓶颈的约束，极易出现社会经济失调、国民心理失衡、社会伦理失范、社会失序等现象。目前，我国已经进入这个发展空间。社会形态既没有完全脱离传统社会，又没有彻底进入现代社会，而是处于传统社会向现代社会过渡的状态。在这样的社会中，传统社会的风险与现代社会的风险共时性地存在着，表现出所谓的风险共生现象。比如近年来，自然灾害、矿难、火灾、疫情时有发生，社会治安形势也比较严峻，公共安全面临严峻的挑战。

⒉公共安全。“公共”在《现代汉语词典》中的解释为：“属于社会的；公有公用的。”“安全”是指客观上没有危险，不受威胁，不出事故，即消除能导致人员伤亡、发生疾病或死亡，造成设备破坏或财产损失以及危害环境的条件。因此，可以认为，公共安全，是指不特定的、多数人的健康，生命及公私财产的安全。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，公共安全涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全四大方面。公共安全与突发事件的区别在于，后者是指突然发生，造成或者可能造成严重的社会危害，需要采取应急处置措施予以应对。从逻辑上讲，公共安全危机必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为公共安全危机。

⒊转型期的公共安全。事实上，人类社会对危险和安全的焦虑并非今天所特有。传统社会中的地震、台风、洪涝以及传染病等自然灾害依然对人民生活和社会安全构成威胁；而在向现代社会转型的过程中，政府又需要面对不断出现和加剧的失业、火灾、爆炸等生产事故以及贫富分化等社会风险。自然灾害威胁的主要是传统社会而不是现代社会，因为自然灾害带来巨大的危害在于其具有不确定性，而这种不确定性又由于科学技术不够发达而无法预料；在现代社会，随着科学技术的不断进步，人们可以利用科学知识尽可能减少自然灾害的损失。因此，在现代社会，风险更多地来自人类自身行为的后果（而不是自然灾害），也就是说风险的本源在于人类自身，这种风险因而呈现出人为性的特点。对于当前的中国来说，这种人为性又与社会转型紧密地联系在一起。这是因为原有的社会规范和控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完全建立并充分发挥作用。具体而言，对于转轨后的政府职能如何定位、市场发挥什么样的作用、个人的角色如何扮演等问题模糊不清，认识还未到位。在这样的社会情境中，不论是个人还是群体，在巨大的物质利益面前，行为极易出现偏差，从而诱发和加剧了一些特殊类型的风险，如生产事故频发、犯罪现象增多、贫富差距过大、道德失范、信任危机等。

（二）中国社会转型中公共安全管理问题的产生

⒈政府职能缺失。改革开放以来，中国的物质文明取得了巨大发展，综合国力得到显著提高。但随着政府职能的不断变化，经济调节与市场监管逐渐成为政府的主要职能，而社会公共安全则日益被边缘化，因此，在经济发展的同时，各种社会安全问题日益增多。从制度建设方面来看，目前，我国政府各机构之间缺乏一个统一的、具有权威性的常设公共安全处理协调机构；在职能配置上，各职能部门之间交叉重叠、多头管理，不能形成危机处理的整体合力；在制度建设上，我国缺少一部高层次的国家公共安全基本法。

⒉社会规范失灵。中国体制转型最重要的结果之一是社会在各个方面的多元化。中国社会科学院的一项研究报告表明，当代中国的社会结构已经由建国初期的两个阶级一个阶层即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层分化为十大社会阶层。社会结构的分化表现为利益多元化或利益分化。这样的社会结构必然对原有的社会规范形成挑战。在新旧社会规范更替的过程中，一方面，由于旧有的社会规范被普遍怀疑和否定，表现为“规范失灵”；另一方面，新的社会规范又没有建立起来，从而出现“规范缺失”。因而给社会安全增添了更多的隐患。

⒊公民安全教育缺乏。公共安全问题贵在防患于未然。要彻底解决公共安全问题，必须在全社会开展公共安全教育。据教育部日前发布的《幼儿园、中小学生安全教育管理调查报告》显示：我国中小学安全教育资源普遍缺乏。安全教育落后，也导致安全知识缺乏。有关部门曾专项调查7－10岁的学龄儿童，其中80%的孩子回答不上“什么叫生存”；当问及“如果你遇到洪水、火灾或者是地震，大人又不在身边怎么办”时，“拼命跑”、“喊救命”是孩子们普遍的回答。由此可以看出，面对当前自然灾害和安全事故的频发趋势，政府对公民的公共安全教育和培训还远不能适应形势发展的要求。

二、公共安全管理的国际经验

相对于我国来说，西方发达国家尤其是美国的公共安全管理已经发展到了一个比较成熟的阶段，无论是在政府公共安全职能定位上，还是在公共安全管理的理论创新与发展以及公共安全管理体系的构建上，都积累了大量的经验，很值得我们借鉴。

（一）明确各层级政府公共安全职能定位

通过健全的公共安全法律体系来明确各层级政府和相关部门的公共安全职能，尤以美国为典型。美国公共安全管理的制度化建设始于罗斯福新政时期。1934年通过了《洪水控制法》；1950年通过的《灾难救济法》首次授权总统可以宣布灾难状态，授权联邦政府对受灾的州和地方政府提供援助；1968年的《全国洪水保险法》将保险引入救灾领域；1988年的《罗伯特·斯塔福灾难救援与紧急事态援助法》规定了紧急事态的宣布程序和各级政府间的救援程序；2002年通过了《国土安全法》，直接创设了国土安全部。此外，美国联邦政府还先后制定了具有法律效力的《联邦应对预案》和《国家应对预案》。总之，美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，建立了以 《国家安全法》和《斯塔福法》为核心的公共安全管理法律体系和以联邦紧急事态管理局为核心的、常设的公共安全管理机构体系。防止了各级政府和各级政府部门之间的推诿扯皮，同时又避免了大规模的临时性政治动员所产生的无序和混乱。

（二）构建全面的公共安全管理模式

西方公共安全管理一般都有一个以一级政府首脑为最高领导者和指挥者的综合协调机构，进行 “全危险”、“全部门”和“全过程”的管理。通过这一机构的协调，整合政府和社会的各种力量和资源，高效应对公共安全突发事件。美国建立的是以总统为核心的公共安全管理机制，总统可以召开国家安全委员会讨论公共安全形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。俄罗斯形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构，任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定。全面的公共安全管理不再局限于紧急事态的应对，而且也同样重视事前预防以及事后的恢复，使公共安全管理的目标更加接近于安全目的本身，管理更加科学有效。

（三）将广泛的社会力量纳入公共安全管理体系

在西方，人道主义和慈善组织以及志愿者组织与政府的公共安全管理部门密切配合，参与安全管理的若干阶段甚至全过程。例如：美国红十字会在《国家应对预案》中承担了许多重要责任，其“日常工作几乎完全纳入了美国紧急事态管理的工作体系，承担着美国联邦紧急事态管理局的部分工作”。再如：新西兰的红十字会在 《新西兰全国民防预案》中承担了多方面责任，与救世军同为全国民防福利预案编制委员会的成员。西方国家通过制度化的渠道将社会力量广泛纳入日常的公共安全管理之中，使公共安全责任由政府、第三部门和社区公众分担，不但有效地减轻了政府的负担，而且培养了公众的自救能力和对共同体的责任感。社会参与成为西方公共安全管理不可缺少的重要一环。

（四）注重公共安全管理技术水平的提高

在公共安全管理技术水平上，西方发达国家特别注重公共安全管理标准化工作及其改进和提高。美国国土安全部2004年制定的《国家事故管理系统》，不仅为美国联邦、州、地方各级政府部门有效管理事故建立起制度机制，同时也为应急救援管理提供了一个模板。此外，美国还制定了相应的应急救援标准，如《应急活动计划》、《紧急通道的维护和运行》等；加拿大制定了《加拿大危险管理国家标准》和《加拿大应急预案国家标准》；日本制定了包括《业务持续性计划指南》、《风险管理体系指南》、《信息技术和信息安全管理体系规范》、《企业危机管理手册》等30多项较为完善的指南和标准。标准化为公共安全管理的减灾、准备、应对、恢复等各个环节的检查评估提供了极为重要的衡量尺度，有利于发现问题、解决问题和改进管理水平。另外，西方国家公共安全管理部门还通过采用先进的地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、卫星遥感系统（RS）等，实现了公共安全管理技术的体系集成与辅助决策支持，大大提高了公共安全管理的效率。

三、中国社会转型中公共安全管理的对策与建议

针对我国现有的公共安全管理模式和管理体制中存在的问题和缺陷，我们应在借鉴西方发达国家先进经验的基础上构建我国公共安全管理模式和体制。

（一）建立并完善有效的政府公共安全保障体系

首先，进一步健全公共危机管理体制。应当进一步健全我国政府的公共危机管理体制，发挥制度优势。具体包括：建立起中国“防灾减灾抗灾救灾（灾指自然、人为和技术灾害）—危机管理—国家公共安全保障”三位一体的系统；逐步把 “综合防灾减灾抗灾救灾管理体制”上升到“公共危机综合管理体制”；健全高效的公共安全管理决策机构，其主要职能是制定公共安全管理战略、政策和计划，保证中央的政令畅通和对突发事件的统一领导，同时，在地方各级政府层面上也应该设立相关机构。其次，进一步完善危机管理运行体制。一是预警机制。科学的危机预警机制包括预警管理的组织、程序、制度、方法以及技术、设备、信息平台建设、判断准则等等。二是应急机制。应急机制要体现早察觉、早发现、早观察、早预报、早控制、早解决的原则，同时强调科学性、实用性、可操作性和权威性。第三，进一步完善公共危机管理的信息共享机制、社会动员机制、保障机制、协调机制和监督机制。

（二）制定和完善维护公共安全的法律法规框架

近年来，我国在处理危机事件方面制定了一系列法律法规。2006年1月公布了 《国家自然灾害救助应急预案》，2007年11月1日起施行了 《中华人民共和国突发事件应对法》，2008年5月1日起施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》，2009年2月28日通过了《食品安全法》。此外，还颁布实施了《国家防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《防洪法》、《气象法》、《安全生产法》、《集合游行示威法》、《戒严法》、《治安管理处罚条例》、《消防法》、《传染病防治法》，等等。为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，依据《宪法》和有关法律及行政法规，还制定了《国家突发公共事件总体应急预案》等79件国家级应急预案，使应对各类公共安全危机事件基本做到了有法可依。

尽管我国维护公共安全的应急法制建设已取得显著成效，但仍然存在诸多薄弱环节和现实问题。当务之急是：要尽快制定出《突发事件应对法》的实施条例及其他配套法规与规章；要适时制定出 《国防动员法》、《网络安全法》、《国民经济动员法》、《紧急状态法》、《灾难和紧急事件援助法案》等法律；要加快制定《国家应急反应计划》及《公共危机管理条例》等法规；要按照现代应急法治的要求，认真清理现行的法律规范和制度规定。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定或修订应对突发事件的地方性法规和地方政府规章，提高公共安全水平。

（三）全面落实科学发展观，优化公共治理结构

在经济转轨、社会转型时期，如果政府的公共治理能力被削弱，必然造成整个转换的失序，从而成为所有社会风险爆发的导火索。从根本上说，单纯的危机管理体系的形成并不能保证社会的全然无忧，风险管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生。

首先，必须全面落实科学发展观。要加快改革政府内部治理结构，加快转变政府职能，大力完善政府社会管理和公共服务职能，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，使政府职能从经济发展目标优先向社会和谐目标优先转变；要消除经济转轨、社会转型过程中的不和谐因素，着力建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处的社会主义社会；要正确处理和化解各种社会矛盾，提升社会应对和处理矛盾的能力；要高度重视各种可能对社会安定产生不利影响的因素，及时进行疏导和调整，尽量将矛盾化解在基层，减少产生大规模社会动荡的可能；要努力满足人民群众日益增长的安全需求，最大限度地增强人民群众的安全感；要把保障公共安全与危机管理纳入未来国民经济和社会发展规划，达到防患于未然或防止危机扩大与恶化的目的；要切实把我国经济社会发展纳入科学发展的轨道。其次，要积极培育公民社会。应对各种风险尤其是巨灾，仅仅依靠政府的力量是远远不够的，区别于政府的公民团体和民间力量在社会发展中也起着极其重要的作用。改革开放以来，随着市场经济的发展和利益的独立和分化，一个公民社会的雏形正在我国逐渐形成。

（四）努力提高应对公共安全问题的能力

首先，加强公共安全科技研究。科技是第一生产力，公共安全科技是提高公共安全程度的重要基础。要大力强化公共安全科技理论的基础研究和突发公共安全事件预测、预防、预警与调查处置关键技术的研究，重点加强生产安全、核安全、火灾与爆炸安全、社会安全、食品安全、国境检验检疫等领域的技术研究，普及推广先进的公共安全科学技术，将增强公共安全建立在依靠科技进步、加强科技管理和提高劳动者的素质上。同时，要加强政府对危机管理的政策研究，有计划地对各级党政干部进行危机管理培训，提高危机管理政策水平和危机处理能力。其次，加强减灾科技能力建设。要加强综合减灾的科学研究与技术创新，促进科技成果在减灾领域的应用。加强减灾关键技术研究，深入研究各灾难之间、灾害与生态环境、灾害与社会经济发展的相互关系。加快遥感、地理信息系统、全球定位系统和网络通信技术的应用以及减灾高技术成果的转化。加大国家对综合减灾的科技资金投入力度，建设一批对国民经济和社会发展具有全局性、关键性的减灾工程。第三，广泛开展交流与合作。不仅在一些可能对周边区域或国家产生影响的突发事件中要加强区域或国际合作，通过合作将受影响区域或国家的损失降到最小程度；即使只在本区域或本国产生重大影响的灾害事故，也可以通过开展广泛的交流与合作，积极争取地区性组织和国际社会在资金、物资、人员、技术、教育和培训及道义上的支持，增强危机与灾害的应急处理能力。当出现重大自然灾害时，可自动启动与周边地区或国家相互救助体系。第四，提高全民安全意识和技能。公共安全工作不只是公共安全部门的事，还要充分认识到在应对突发事件上全体公民的作用，应通过教育、培训提高公众的安全意识和能力，让全社会都来关注安全问题，增强安全意识。

［1］贝克.世界风险社会［M］.南京大学出版社，2004.

［2］战俊红，张晓辉.中国公共安全管理概论［M］.当代中国出版社，2007.

［3］张创新，陈文静.社会转型期如何进一步加强和完善公共安全体系［J］.领导之友，2011，（04）.

［4］彭彦强.中国公共安全管理：问题、国际经验与对策［J］.中州学刊，2009，（03）.

（责任编辑：高 静）

Public Safety Management Issues：Social Transformation in China to Produce，International Experience and Countermeasures

Yin Xianru

Public of An Quannai＇s plans， it is the essential requirement of the nature of the state，governing for the people the important work，people－oriented important connotation.In the social transformation period of China public security problems，we must set out from strategic height，draw lessons from foreign advanced experience，improve the government and the whole society to ensure public safety and emergency management capability.

Transition period；International experience；Public safety management

D630.8

A

1007－8207（2012）05－0013－04

2011－08－15

殷献茹 （1983—），女，江苏徐州人，中共徐州市委党校行政管理教研室讲师，硕士，研究方向为行政管理。