当代英国议会立法概览[1](上)

□ 李店标 付媛 译

一、我们为何需要法律？

在一定程度上，我们都需要依靠他人。甚至那些独立生活的人仍需要依靠他人为其提供热、光和其他服务。他们普遍认为，这些服务仅仅为遵守规则和支付账单的人提供。作为如家庭这样的组织中的一员，我们必须遵守不成文规则，这些规则告诉我们应当如何对待该组织中的其他成员。

在学校或学院，你的课程表提供了一系列规则，告诉你特定的时间应当上什么课程。消防法规是一套可以挽救你生命的不同规则。和我们属于家庭、学校和工作中的一员一样，我们都是国家的一员，我们必须遵守这个国家中被称为法律的规则。

二、法律的类型

法律的类型有哪些？每个国家都有其自己的法律。在英国，我们有各种类型的法律。尽管这里我们主要关注的是议会制定的法律，但我们的法律其实可以通过不同的方式产生。例如，有些法律是欧盟制定的，因为我们在1973年就加入了欧盟并同意遵守欧盟过去和将来的所有法律。共同体的法律现在变成了我们的法律。议会不得不在英国加入欧盟之前作出承诺，我们的代表也参加欧盟法律的制定过程。如果议会将来决定退出，那么共同体制定的法律在我们退出之后将不会对我们加以适用。

英格兰也存在一种被称为普通法的法律。我们的普通法就是法庭判决经过数百年的发展演变而形成的。例如，直到1861年，议会之前从未通过一项法律规定谋杀是一项罪行。谋杀在以前一直都违反法律，因为法庭在很早的时候就判定这是一种犯罪。法官今天依然这样作出判决。如果法官对一个案件作出了判决，其他法官通常都会加以遵循，对类似的案件作出和此前相同的判决。如果第一个法官的判决被上级法院推翻，那么上级法院的判决将会成为以后法官所遵循的对象。这意味着，法官第一次作出的判决就是一种法律，因为这个裁决将会在以后被遵循。这种类型的法律被称为判例法。

虽然现在大多数的法律都由议会来制定，但法官仍然发挥着极其重要的作用。议会通过的法律被称为议会法律，但法律的精确含义却由法官来把握。当法官作出这种判决，他或她只能依照法律实际规定的内容，而不是政府或议会本来的意愿。因此，议会在最终通过法律之前都必须仔细审议法律的内容。没有人希望法律规定，两列火车接近同一交叉点，它们都必须等待另一列通过——换言之，两列火车都不得前行。你可以想象，如果我们的法律在措辞上如此粗心，这将为法官带来怎样的难题。

发生在1932年的多诺体诉斯蒂文森案是最为著名的案件之一。一位女士买了一些装在黑色瓶子里的姜汁啤酒，并倒了一些给她的朋友多诺体喝。当她的杯子被再次倒满时，一具蜗牛的尸体漂出了瓶子。饮料导致了多诺体病倒。根据当时的法律，生产商和销售商仅仅对那些购买他们货物的人直接负责。由于多诺体女士不是亲自购买姜汁啤酒，因此她对生产商和店主都不能提起诉讼。贵族院，也就是最高上诉法院，决定人们有责任确保他人免受于自己行为的侵害。贵族院法官认为生产商斯蒂文森应该预见到任何人饮用了受污染的姜汁啤酒都会受到伤害。他应当确保他的瓶子里没有蜗牛。

今天，我们理所当然地认为，对他人负有责任的人(如生产商、医生或驾驶员)没有采取足够的照顾（如疏忽大意），必须对他所伤害的任何人进行赔偿。这就是多诺体诉斯蒂文森案所确立的规则。

议会制定的法律被称为成文法。每年议会都会以议会立法的形式直接通过大约100项法律。在同一时期内，议会也会通过其权力间接制定超过3000项包括许多章程和规章在内的法律文书。议会有时会通过一个非常普通的法律，留给有关大臣填补细节。大臣往往是处理这一事情的最佳人选，尤其是情况变化相当频繁的时候。大臣拥有制定规则的自由，其能够适应不断变化的情况而对法律作出调整，而无需将法律每时都返回议会征求意见。事实上，由于大臣使用的是议会赋予的权力而使他们成为立法者。

这些仅仅是制定法律的少数几种方式。由于大部分法律都由议会来制定，我们现在就看看究竟议会如何立法。

三、议会如何立法

议会为何能在制定新法律时不向公众征集意见？我们不断变化的社会需要新的法律来处理。议会在制定大部分法律时并没有直接征集人民的意见。有时议会通过全民投票的方式，直接向我们征集对法案的意见。在20世纪70年代，英国曾四次采用这种形式。例如，在1975年，所有选民被询问他们是否愿意留在欧洲经济共同体（欧盟），多数选民投了赞成票。1997年9月，苏格兰和威尔士的选民为他们的议会和委员会进行了全民投票。议会不可能在每一部法律通过之前都举行全民投票，因为其在一个会期内会审议多达250项新的法律提案。

全民投票需要时间来组织，花费也是昂贵的，所以不可能每年有250次公投。因此，议会往往代表我们来做这些决定。我们选出平民院的代表，同时贵族院里包括来自各行各业的专家也可以给我们提供可以受益的经验。新法律只有在平民院和贵族院经历若干阶段，并获得两院同意后才能在议会通过。女王必须签署以表明它被君主签准（当下这已流于形式）。只有在君主签准后，它才能成为一个新的法律或议会法律。在此之前，在议会的各个阶段都只能称为法案。法案可以开始于平民院或贵族院，所以它们可以以一种或两种方式通过议会。在每一种情况下，法案直到君主签准之后才能成为法律。

四、法案的类型

法案有不同的类型吗？法案主要有两种类型：私法案和公法案。

私法案。私法案是为了对特定区域和组织产生影响。偶尔，作为私法案一种的个人法案会被提交到议会，最后一次是在1986～1987年的会议期间。个人法案只对一两个人产生影响。它们总是开始于贵族院。

公法案。和私法案不同，公法案是为了影响整个社会的公众而非某一区域、组织或个人。公法案有两种类型。一种是政府法案。大部分成功变成议会法律的公法案都是由政府发起的。当新一届政府通过选举上台后，它通常都有一些政策并希望付诸实施。如有必要，它试图通过向议会提出法案来改变法律。通常情况下，在每个议会会期政府都会提出一些新法案。一届议会持续五年，并被拆分成一定数量的会议，这些会议往往持续一年，从11月到次年11月。法案将由相关部门的大臣，如教育和技能部的大臣负责将教育法案变成议会法律。通常情况下，政府法案都能在议会顺利通过，因为政府在平民院拥有多数席位（有关议会和政府的更多信息，可以参见《议会介绍》第3册）。公法案的另外一种类型就是议员个人法案，但议员个人法案成功的可能性不大。议员个人法案由某位议员提出，而不是由政府提出。他或她以个人的名义提出法案，由于不能获得党鞭的支持，因此在平民院很难获得多数通过。贵族个人也可以提出议员个人法案，但在获取法案支持方面也面临相似的问题。许多议员个人法案最终没能在议会通过，也许是缺乏支持，但更有可能是时间紧迫。政府事务优先使得议员个人法案勉强能够通过。从理论上而言，议员个人法案要获得成功，除非不需要进行辩论并获得政府的支持。议员个人法案和影响某一区域或某些人群的私法案不能混淆。

五、政府法案的阶段

政府法案是如何变成议会法律的？政府法案能够使政府政策的某些重要事项得以实施，以满足不断变化的社会需求。那些相关政策往往是政府和反对派之间激烈争论的主题。然而，有时双方对某一特定的法案能达成一致意见。

六、准备阶段

法案在进入议会之前发生了什么？政府法案在提交议会之前还会发生一些事情。通常，可能会受到法案影响的那些人要进行磋商。法案要被正确地写出来，或起草出来，因为提交给议会的法案必须具备特定的形式。政府法案还必须经内阁批准，因为它们是以整个政府的名义提出的。

磋商阶段。磋商阶段由发起法案的政府部门负责组织。部门内部的大臣和永久官员（又称文职人员）双方都要介入磋商程序。大臣有责任使法案顺利通过议会，因此大臣参与法案的各个阶段显得十分重要，甚至在法案进入议会之前也是如此。

政府部门要处理各种工作，因此期望任何一个政府大臣知道关于主题的一切事情是不切实际的。幸运的是，所有政府部门都能获得专家给它们提供的意见。

有时政府会通过讨论文件或被称为绿皮书的咨询文件来阐明它们对法案的看法。社会组织可以把它们的意见送达到部门。这些意见将会被部门的文职人员收集在一起。文职人员是永久性的官员，因为其政治中立，所以可以服务于执政的任何一个党派。他们然后把信息传递给涉及法案的大臣。有时预定法案的内容受外界的影响不得不发生改变。文职人员可以提供几个解决问题的替代方案，但最终的决定还需大臣作出。在此讨论阶段之后，部门会在白皮书上提出确定的方案。这将成为提交议会法案的基础。有时部门会根据收到的意见作出调整，但这通常不会发生。并非所有的法案都有绿皮书和白皮书。

法案如何起草。法案在能通过议会所有阶段之前，它的内容必须被写下来，以使议员能够精确知道他们在讨论什么。把法案条款写在纸上的过程叫做起草。小部分律师（他们也是文职人员）为负责此工作而受过专门的培训。这些议会的起草人员工作在议会律师办公室，其属于内阁办公室的一部分。一个小团队要完成提交议会的所有政府法案的起草是相当困难的。法案要准确，不能有任何漏洞，因为一旦法案变成了法律，包括法官在内的其他人必须予以执行。如果法律不明确，法官理解的含义将与大臣的意图完全不同。它可能还会误导他人，如律师或公众。因此，议会起草人员必须确保一个特定的句子只能有一种含义，而不能像美国法律中的这个句子：“任何人不得在公路上携带任何危险武器，除非为杀死有害动物或警察执行公务。”按照书面理解，这句话似乎表明人们可以像杀死动物一样杀死警察，当然这并非立法原意。我们的议会起草人员是不可能犯如此明显的错误的，他们工作非常认真，在将每个字写到纸上之前都要对每个可能的含义进行考虑。和确保准确一样，起草人员还必须使法案尽可能简单。许多普通市民和律师都希望能够理解法案。法案内容还必须罗列清楚，以使议员和贵族在议会辩论时能够有章可循。

在议会起草人员起草法案之前，还需来自部门提案的文职人员给予指示。这些指示告诉起草人员法案包括哪些内容以及试图达到什么目的。此后，起草人员才能开始工作。一旦法案起草完毕，它将被送回部门并对法案内容和部门意图是否一致进行审查。往往部门会决定对某些内容进行变动（尤其是针对正在磋商的内容的起草），这时法案将返回起草人员。法案往往要往返六次之多，部门才能满意。

立法前调查。立法前调查是指一些法案在提交议会之前，专责委员会要通过一定的程序对草案进行审议。这是为了让感兴趣的议员和某些领域的专家在早期阶段提出意见和建议。

政府法案的阶段。假设法案开始于平民院，其阶段是准备阶段——立法前调查（有些草案由专责委员会考虑）——平民院。然而，法案可能开始于任何一院。法案开始于贵族院也是同样的阶段，只不过存在一些重要的程序性差异。

注释：

[1]本文根据英国议会网站资料翻译，原文名为《Makinga Law》，资料来源：http://www.parliament.uk/documents/education/online-resources/printed-resources/making_laws.pdf.