质询议程常态化不妥

□ 滕修福

全国人大代表、中科院计算技术研究所副总工程师胡伟武在2012年全国人代会期间建议，“两会”议程加入半天“质询”环节。这一提议得到了全国人大代表、湖南省人大常委会副主任李江的认可，他认为，质询是人大行使监督权的一种重要方式，完全可以在人大的监督工作实践中运用（《南方都市报》2012年3月11日）。

据报道，胡伟武代表认为“现在的人大监督太和风细雨”，建议2013年的全国“两会”设立质询议程，至少半天时间，“拉个部长问一下，哪怕只是个司长或处长，自己联合，拉来问他一通”，因为“监督就必须交锋”。李江代表对“设立质询议程”的提议也表示认可，建议：即使在没有质询的情况下，厅局级干部也可以定期向人大述职，尤其重点行业，比如财政、发改委、教育、国土、环境保护等，述职期间，人大需要调研，提出意见并测评。

笔者的观点是：质询不同于询问，询问无法定程序，易于常态化；但质询的法律规定明确，常态化不妥。因此，人代会上直接设立质询议程，期望质询常态化不妥。

一、质询与询问法律规定不同

虽然地方组织法、代表法和监督法等都将质询和询问并列明确为人大及其常委会行使监督权的方式，但是其法律规定迥然不同。关于询问，法律规定了各级人大及其常委会组成人员“可以向本级有关国家机关提出询问”，相关机关“应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问”；但询问程序如何，法律没有明确规定。关于代表质询，地方组织法第二十八条则有严格的程序规定。

二、询问无法定程序，易于常态化

虽然说相关法律赋予了各级人大及其常委会询问权，但是对于如何进行询问、询问什么，没有明确的法定程序，因而一直以来人大询问权的行使被忽略。2010年6月24日十一届全国人大常委会第十五次会议首次专题询问中央决算，之后几年又不断创新专题询问的方式方法，为地方各级人大常委会组织开展专题询问作出了表率、提供了榜样。现如今询问之路越走越宽，各级人大常委会通过专题询问尝到监督的甜头，逐渐常态化。

笔者认为，之所以询问易于常态化，除全国人大常委会率先垂范、专题询问的监督实用性外，更重要的一点就是得益于询问的内容和形式法律没有规定具体的条条框框，为各级人大常委会创新询问的方式方法提供了宽松的法律空间。

三、质询的法定程序明确，常态化不妥

首先，质询必须要依法书面联名才能启动质询案。代表法第十四条规定，全国人大代表“一个代表团或者30名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案”；地方组织法第二十八条规定，地方各级人大代表“十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案”。试想：事先如果没有代表团或代表依法联名提出质询案，在人代会上直接设立质询议程，显然有悖法律。

其次，质询案的处理有明确的法定程序。“质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。”（地方组织法第二十八条之规定）。由此可见，质询案的处理并不像询问那样的一问一答那么简单，被质询对象的答复方式、范围等均要由大会主席团来决定。如此严谨的法律程序，要让质询像询问那样易于常态化，也不太现实。

第三，质询的问题也有别于询问。质询重在“质（质问）”，提出质询案的问题，应该是事关改革发展稳定大局和涉及群众切身利益、引起社会普遍关注的重大事项和问题，质询人对有关国家机关及其所属部门工作认为有缺失、过失、过错甚至有违法违规行为等，有必要通过质询来推动其加以改进或及时纠正。如：1980年9月，在五届全国人大三次会议上，北京、天津、上海等5个代表团先后就“上海宝钢工程建设问题”向当时的冶金部提出质询，时任冶金部部长唐克等人认真回答代表们的问题，这被看做是我国人大历史上第一起质询案；2000年，32名全国人大代表就烟台“11·24”特大海难事故质询交通部，时任交通部部长黄镇东率工作人员前往辽宁代表团驻地接受询问，回答问题。而询问则重在“问（了解）”，询问应该是一般性、局部性、事务性的事项，代表在审议议案和有关报告时，就议案、报告中不清楚、不了解、不理解等相关事项向有关国家机关负责人提出，要求解释或答复的问题。如：全国人大常委会2010年开始的几次专题询问，都是在听取和审议专项工作报告的同时，安排专题询问，“和风细雨”中展现“交锋”。如果通过询问能够达到监督和推动有关机关工作的目的，而放弃询问不用，非得去“交锋”一下，则有滥用质询之嫌。

四、期望人代会上直接设立质询程序

不可否认，各级人大常委会创新的形式多样的专题询问方式，不仅监督和推进了有关机关的专项工作，也提高了人大常委会的监督实效和权威；也不可否认，与询问并提的质询方式，在一定意义上比询问更具刚性，合法合情合理的质询会更加能够监督和推进有关机关改进工作，也更加能够树立人大的权威。但是，质询的法律规定明确，不能游离于法律规定之外。因此，在专题询问已经常态化后，期望质询也常态化，有所不妥。