改革不要迷信顶层设计

■余仲华

改革不要迷信顶层设计

■余仲华

最近有一些媒体在新闻报道中或一些单位在工作安排中忽然有了诸多关于顶层设计的话题或用词，并有诸多人士将我国改革开放和未来发展寄希望于顶层设计，期望由顶层设计者来推进我国的改革开放事业和市场经济建设进程。

追根溯源，顶层即楼之最顶部的建筑，故顶层设计最初应属建筑工程领域中的名词，后亦有所转义。目前对顶层设计之最褒义或最科学的理解，认为它可属系统工程领域里的专有名词，大致是指总体规划、总体设计、系统设计、长远构想之类，但其实在系统科学或系统工程领域中一般不用此词。“顶层设计”在中央文件中出现，首见于“十二五”规划，后亦见于中央经济工作会议。经济学家吴敬琏也多次公开倡导顶层设计，而俞可平则特别提出政府创新需“顶层设计”和“基层探索”良性互动。但顶层设计不大好的意思即易滑入谋权、独断或垄断甚至是计划经济的代名词，即顶层设计总体而言是寄希望于人治而不属于法治。

如果从系统科学的角度理解顶层设计提出者的初衷，或许还可接受，但其实“总体设计”或“系统设计”的提法都比“顶层设计”更好、更科学，含义更明确而无歧义。就中国国情来说，改革当然需要顶层设计的推动，但是，我们还是不要单纯迷信顶层设计，相信设计者一定能设计出什么好的方案来。理由很简单，顶层设计是一种决策或制度设计的办法，但它作为人治的办法，暗含有三个条件假设，而目前这三个条件很难同时得到有效的满足。这三个条件假设是：

假设一：顶层设计者拥有足够的信息。无论是从决策学还是从信息学的角度看，无论是从改革理论的科学性还是从改革实践的复杂性分析，顶层设计者所需要的设计信息都是很难足够获得的，或说很难确保有足够的信息用于其所从事的顶层设计。即使是改革开放的总设计师邓小平，也不得不说改革开放要“摸着石头过河”，亦即还需要人民在实践中去创造改革的办法或拓展改革的路径，亦可见人民的创造实践和基层的探索实践之重要。

假设二：顶层设计者拥有足够的能力。虽不便直接指称顶层设计者的能力一定有问题，但从目前接触或所看到的实际情况而论，有些顶层设计者的能力不能保证。不少顶层设计者能力不足以信赖，更何况是一哄而起的所谓“顶层设计者”呢，那更是“黄河之水天上来”而“间杂泥沙东流去”了。

假设三：顶层设计者能出于公心。我国治腐治贪，力度虽然越来越大，但有些官员仍然缺乏公共责任而前“腐”后继、不绝如缕，而且集体腐败时有曝出，制度漏洞不少，此种情势有目共睹。在这样的情况下，人们很难指望顶层设计者能出于公心去设计顶层的制度或方案。没有科学的研究和调查，没有民主的磋商机制和程序保障，没有法治化的制度保证，没有有效的规则约束，作为顶层设计者的“高层”官员，其公心是没有任何办法可以指望的。

以上三个假设，不是很容易就能得到满足，即没有太好的办法保证顶层设计者一定是或一定能正确！更何况没有公众的参与和改革对象的理解，顶层设计的改革制度或方案如何得以推行呢？其实，改革既需要人民成功的实践经验作基础，也需要成功的历史经验和国际经验作借鉴，更需要平等的政治协商与公民或公民代表的有效辩论作保障。纵观改革开放三十多年来的历史，不仅改革的意愿来自人民，而且改革的实践也来自基层，“顶层”只是顺应人民的改革意愿，总结了基层的改革实践，在作了必要的调查研究和科学提炼、系统提升后反过来指导实践罢了。

现在的一些单位或部门或领导，都希望能从事顶层设计，这是个危险的信号，无非是借顶层设计而推行一套符合本单位、本部门甚至领导自身利益的一套东西或方案。顶层设计，作为一种方法不是不可使用，但容易误入计划经济的故辙，借着顶层设计而谋计划经济职能、部门权力垄断利益甚至是行捞个人好处之实。

其实，比顶层设计更好、更重要的方法是：一是本着实事求是的精神，按照具体问题具体分析的方法来做事，来解决改革中的诸多问题；二是本着民主的精神，确实地走群众路线，尊重人民或基层的实践创造，积极听取群众意见，认真听取不同意见甚至是反对意见；三是本着系统科学的精神，综合各方意见，按照科学决策、民主决策的程序办事；四是本着法治的精神，按照规则和制度办事，不要听任某一领导或某些领导的个人意愿甚至是独断专行式的决策；五是本着平等的精神和开放的胸怀，积极开展有效的政治协商，认真吸取历史上和国际上的成功经验。因此，中国改革需要顶层设计的推动，但不能够等待、迷信顶层设计，各行业需要在实际中探索前行。

（作者单位：中国人事科学研究院）