自主创新 突出特色——法律体系形成后地方立法的发展取向及有关建议

□ 褚晓路

党的十五大提出的“到2010年基本形成有中国特色社会主义法律体系”的目标已如期实现。这标志着我国法制建设告别“初级阶段”，将向着更高级的目标和水平进一步发展和提高。笔者认为，在这样的情况下，地方法制建设以及地方立法的任务非但没有减轻，反而要求更高、任务更艰巨了。这是由于，地方立法在调整内容、规范程度等方面的差异势必日益扩大，地方立法的重点须更多地转移到从本地实际出发进行自主性立法上来。如何更成熟地开展自主立法，在维护国家法制统一的前提下突出立法的地方特色，从而更有效地促进和保障本地发展，应是地方立法在新时期探索实践的基本主题。围绕这一主题，似应从三个方面加以努力：

一、根据本地发展条件和实际需要发掘立法题材

地方特色是地方立法的生命，突出地方特色，关键是要在立法中突出个性、差异性和特殊性。我国疆域广阔、人口众多，各地的经济文化发展水平很不平衡，地理环境和自然资源的分布状况也极不一致，从而造成了我国多样化的地方实际。地方立法“有特色”就是地方立法要能充分反映本地政治、经济、地理、文化、风俗、民情、发展道路等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况，充分满足本地各方面发展对立法的要求。为此，立法中必须贯彻“一切从实际出发”的思想路线，提高立法针对性，重点解决本地各方面发展中无法可依的问题，并把改革和发展的决策同地方立法结合起来。为此应把握三个基本着力点。

一是针对本地特有的问题立法。如海南省的红树林保护、珊瑚礁保护、天然橡胶保护、农垦改革、洋浦开发区建设立法。此类问题，不具全国普遍性，国家不可能立法，地方必须自行规范，填补法律空白。一些国家可能立法，但在可见的将来还难以进入制定程序，而本地又迫切需要的，亦属此类。

二是针对全国共性问题中的本地特殊情况立法。一些立法题材虽非本地独有，但在该领域本地面临特殊或突出的问题，如海南省的国际旅游岛规划建设、农药管理、物业管理、水资源管理、集体林地和林木流转、旅游业管理等方面的立法。这一类应当在细化法律规定中体现地方特色，结合本地实际在具体规范的有效性上务实创新，增强针对性和可操作性。

三是就特区而言，应当根据本经济特区发展的实际需要,充分运用特区立法权的创制、变通、填缺功能制定法规,在本经济特区内施行。特区立法权为特区突出立法的地方特色提供了优越条件。海南和其他特区在20余年的立法探索中，产生了大量成功的立法实例,如海南特区的积压房地产处置、燃油附加费、律师执业、企业法人登记、完善省直管市县体制等方面立法。由于建设国际旅游岛是海南独特的发展道路,在今后的国际旅游岛立法中也势必将大量运用特区立法权,这些实践中所蕴含的法理意义应当充分总结和梳理，对特区立法的权限、“填缺”、“变通”的尺度、特区法规的效力、适用等作出更加具体的界定,回答和解决特区立法实践中经常遇到的问题,必要时以法规或法规性决定的形式加以固定，以完善我国的授权立法理论，引导特区立法更好、更快地发展提高。

2012年以来，海南省人大常委会按照省委的要求编制《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》，在此过程中，对从本地实际需要出发发掘立法题材进行了积极探索。近年来，国家陆续制定、批准了一批区域性发展规划，从不同地方的条件出发明确其发展道路，建设海南国际旅游岛也上升为国家战略。建设国际旅游岛是贯彻落实科学发展观在海南的集中体现和具体要求，为建设国际旅游岛提供法制保障，应是今后一个时期海南立法工作的基本任务。经对海南国际旅游岛的立法需求进行系统、深入的研究以及向全社会征求意见，我们从总体规划、推动旅游业及其他支柱产业发展、改善民生、生态建设、改革创新和扩大开放等方面加以整体把握，提出了四大类56个立法项目，其中有不少是本地特有的立法题材，也有许多是针对共性问题做“特色”文章。年内提交常委会的法规草案已有10个，其中省人大常委会工作机构直接起草3个。我们强调在三个方面下工夫：一是将有关政策措施转化为地方性法规，赋予其稳定性和权威性，同时结合各领域实际需要对基本政策加以必要细化、补充、延伸，以实现政策效应最大化。二是通过立法全面推进体制机制创新，克服落实政策、实现又好又快发展的体制机制障碍,激发各领域发展活力。三是加强环境建设和配套建设，尤其是改善投资环境和社会人文环境，全面提升“软实力”。该专项立法计划已获省委批准，拟以6年左右实施,完成后,将与现行有效的本省法规一道形成具有鲜明海南特色的国际旅游岛法规架构。

二、着眼于法律法规实施的需要加强配套制度建设

目前，“有法可依”的问题虽已从总体上解决，但“有法必依、执法必严、违法必究”的问题解决得还不很理想。这有执行中的种种原因，但从源头上追索，法律法规的有些规范较为原则和笼统，而配套法规和实施细则的制定跟不上，造成难以执行和落实或在执行中易走偏，是重要原因。也就是说，虽然已有成体系的起支架作用的法律法规，但执法依据和具体规范仍然不很充分、不够周详。解决“有法难依”，应当是今后地方立法工作的一个主攻方向。

法律制度的建设应有鲜明的层次性，按照各层次不同的功能，相互衔接与补充，从而形成一整套完备的规范。首要的是国家立法的层次。这一层次须兼顾全国的情况，提供基本规范，同时也应尽可能切合实施的需要，增强可操作性。其次是地方立法,这一层次不仅仅是法律的补充,由于法律的实施离不开地方性法规的配套,其作用是不可替代的。在这一层次应结合本地实际细化法律规范，其可操作性应高于法律，而又有别于执行层次的实施细则。第三是执行层次的配套规章制度建设。地方实施性立法也难以穷尽实施层面的各种情形。各个执行单位的制度虽不属于立法范畴，却是立法的重要延伸和补充，因而立法机关也不能不加以关注，并应依法加以指导和督促。从海南省情况来看，这是目前最薄弱的一个层次。如，法规中设置了大量的行政处罚，而不少执法部门对行政处罚自由裁量权的运用缺乏具体制度规范，致使执法不公现象层出，人民群众和企业反映强烈。两年前，海南省人大对此问题作了专题调研，促使省政府就规范行政处罚自由裁量权的运用下发文件，这一状况逐步得到扭转。此类问题还需要继续解决。

回顾立法实践进程，我们认为应当形成这样一个共识：就省级立法而言，在基本法律、法规已大体具备的情况下，应当把单项立法摆到突出位置上来。单项立法可针对本地的特殊需要，解决综合性法律法规难以涉及的具体问题。在许多情况下，单项立法也是实施性立法，即将综合性法规、法规中的原则性规定加以展开、细化，使之成为可供直接遵循和适用的具体规范。不仅不少法律需要立法配套,一些综合性地方法规也需要单项法规的配套。如，海南省早在10年前就制定了《海南省旅游条例》，其中对旅游业各个主体的行为以及管理部门责任等均有规定，但失之于原则、笼统，执行中落实难，旅游业存在的市场秩序混乱、恶性低价竞争、“旺丁不旺财”、管理无序无力等问题长期存在，难以根治。在制定《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》中，我们决定一方面根据新形势新要求对旅游条例作全面修订，另一方面就旅行社、导游、旅游车、景区景点、酒店、餐饮业、文化市场以及旅游价格、旅游商品开发、旅游行业协会等分别制定管理办法，全面规范旅游业各类从业主体行为，同时明确和落实各有关部门的管理、服务责任,着重通过体制机制创新和管理方法的完善,解决目前旅游业存在的突出问题。在其他方面也有不少此类立法需求。国际旅游岛专项立法计划中的56个立法项目，仅有4个属综合性法规，其他均系单项法规。

我们体会到，社会主义法律体系形成后，地方立法的空间仍然很大，只要转换一下视角，往“深”处挖掘，朝“细”处用功，解决本地经济、政治、社会、文化、生态建设中的实际问题，就会发现立法题材很多，立法创新的空间十分广阔。单项立法内容单一、条款较易写得具体实在，可操作性和可遵循性强，而立法成本相对较低、用时较短，便于灵活运用。充分利用其优势，把单项立法作为今后地方立法的一个基本着眼点和着力点，必将使地方立法的自主性、创新性大大增强，对将法制建设推向深入起到举足轻重的作用。

三、从转变观念和加强基础工作入手提高立法质量

我国地方立法由速度型向质量型的转变多年来一直在进行，以中国特色社会主义法律体系基本形成为标志，立法工作应进入由主要解决“无法可依”向提高立法质量整体转型的新阶段。自主创新和搞好配套立法，都对立法质量提出了更高的要求。立法质量取决于多方面因素，以往我们从推进立法民主化和科学化、改进立法技术、加强立法机构建设等方面讲得较多，这些都很重要，但除了这些法“内”之功，与“功夫在诗外”同理，转变观念等法“外”之功以及相关基础工作也很重要，需要引起足够的重视。

一是按照科学发展观和现代法治的要求，总结以往立法内容中存在的共性问题,在今后的立法中加以避免和改进。立法质量首先取决于正确的价值取向，在不同理念指导下所立之法大不相同。如“以人为本”是科学发展观的核心，首先应当在法律法规中得到正确和充分的体现。但目前立法中“权力本位”的影响依然不同程度存在，应有意识地加以克服,切实做到“权利本位”,扭转以国家管理权力的片面强化为目的的立法，以平衡国家公权和公民私权、实现和谐发展为目的来立法。又如,权力与责任相一致的问题,近年来虽一直在强调，但在一些法规中体现得还不够充分，特别是行政责任难落实。目前的社会现实表明，许多问题表现在社会上，但根源在于一些执法部门及其人员执法不严或执法不公、执法不廉，一些执法部门和人员本身已成为法制建设和地方发展的阻力。特别是在经济领域,各种行业不正之风的后面,总可见到形形色色的黑保护伞的影子。必须更加注重法的控权性，从法律制度上控制权力过于集中和权力滥用与腐败。在立法时，应当尽量完善和细化权力行使的界限和程序，以及执法过错追究方式,严防偏袒权力的滥用、违法增设权力、任意限制、剥夺公民合法权利等情形出现。再如,如何正确处理地方立法与执行层次制度建设的关系。立法中,对一些实践中需要探索或需要由执行单位发挥主观能动性去解决的问题,不要写得过细、限得太死,留下一定的空间是必要的。但对一些关键问题则应做到“能统则统”,在法规中尽可能加以具体规范,以避免执行层次配套制度建设水平和进度不一造成执法中的种种问题。

此外，还有如何在各项立法中更好地体现转变政府职能的要求，推进“服务型政府”和“法治政府”建设；如何在各项立法中对相关的行业组织和中介机构一并加以规范，填补目前这方面的空白；如何将“国际化”标准与本土条件和优势相结合，推动海南在开放中发展；如何妥善处理各个社会利益群体的关系，为社会和谐稳定提供基本的制度保障；如何改进立法技术，使法条写法更便于执行和遵循等等。通过解决这些问题，保证每一部法规不仅是一般意义上的“良法”，而且是立法目的明晰、符合中国特色社会主义本质属性和现代法治要求的、与人民根本利益和本地科学发展要求高度契合的法。

二是扎扎实实做好立法的各项基础工作，充分发挥人大在立法中的主导作用。我们在长期的立法实践中体会到，民主立法、科学立法和立法创新、提高立法质量都必须建立在扎实的工作基础之上。基础工作做到位了,立法机关才能真正掌握立法工作的主动权，从而充分发挥地方立法的功能和作用。自主创新、突出地方立法特色，无疑对做好基础工作的要求更高了。

毋庸讳言，以往人大在立法工作中有时处于较为被动的状态，往往是接到“一府两院”的什么立法建议就立什么法，有时对“一府两院”提交的法规草案审查、审议把关不够严，以致一些法规中存在部门利益倾向等问题，这固然有多方面的原因，但也与人大自身的立法基础工作不够扎实有直接关系。对于海南来说，充分运用特区立法权是推动立法创新的活力源泉，要把这个文章做足，固然与解放思想程度以及授权立法理论的完善程度有关，但立法机构（包括立法工作机构）能否全面地研究和掌握相关立法需求，是否对各项立法中所涉及问题及其解决办法有深入了解，从而具备把握立法创新尺度的能力、增强立法创新的针对性和有效性，起着至关重要的作用。我们在一些特区法规的制定过程中体会到，离开了对立法中实际问题的了解和把握，空谈正确处理立法创新与法制统一的关系没有意义，解放思想离开了具体的标准也无从谈起。并不是人大直接起草法规草案多，方可算作发挥了主导作用；也并不是由政府部门起草法规就必然会存在部门利益倾向,关键在于立法机关自身要有“主见”。只有在立法需求的把握、指导法规草案的起草、审议修改、重点难点问题的解决等环节上都做到主动而为、心中有数才能充分发挥人大在立法中的主导作用。

为了进一步加强立法的基础工作，应建立和完善立法项目库以及相应的资料库，加强系统研究，主动把握今后一个时期本地立法的总体需求和项目选择，对各项立法中的重点、难点问题也应进行充分的研究和论证。要围绕立法研究加强与各有关方面的沟通与联系，广泛搜集有关信息，做到“耳聪目明”。还应逐步建立和扩大立法人才库，充分利用社会智力资源。