从白庙乡“全裸”财政事件看人大监督制度的完善

□ 杨斌

一、事件的经过及反思

2010年3月，四川省巴中市白庙乡政府公示出当年1月份公务开支明细表，详细记录每分钱公务花费，连“花1.5元购买信纸”，招待上级官员烟酒都悉数公布，被网友称为“政府全裸第一例”。此事件在社会上引发了强烈反响，尤其在晒公务开支普遍难以推行的现实语境中，这种“全裸”之举自然备受好评。2010年3月，国土资源部通过网站在中央部委中率先公布年度财政预算情况，随后有30余家中央部委陆续公布了本年度部门收支预算总表和部门财政拨款支出预算表。这些事情具有积极意义，但是在肯定这些事件的积极意义的同时，我们还应对这些事件中所暴露的问题进行反思。这些事件中政府的监督主体有两个，一是党委，一是网民。说到底这一行为，依然是一种“人治”的表现。因此，对于这样一种以“人治”方式启动的积极事件，如何将之放大进而成为制度化常态，更值得加以探讨。

宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”由此看来，宪政意义上的财政监督，其最重要的主体应是全国和地方各级人大。而在此事件中监督主体一个是党委，另一个是网民，并不包含人大机关。此外，依据宪法第九十一条规定中“审计监督”由于其是行政机关内部的监督，因而也不是宪政意义上的财政监督[1]。至于通过行使宪法第四十一条的批评建议权，以网络舆论形式进行的网民监督，充其量只能说是财政监督的补缺机制。

因此，此事件虽然表现出政府敢于打破旧观念、接受公众监督的勇气，但并不是制度整体推进的产物。它虽然具有一定的进步意义，但也反映出我国人大监督制度的缺失。如何将政府自发地接受监督这种个案行为转化为全国各级人大机关行使宪法监督权对政府进行监督这种制度化的常态，是宪法实践中很值得探讨的问题。

二、我国人大监督制度的现状及问题分析

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大监督权是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。我国宪法第三条的规定确立了人大监督的宪法地位。2007年1月1日起施行的监督法结合我国国情和人大机构的特点对人大监督制度进行了进一步完善。可以说，我国的人大监督制度在宪法和法律上是有制度保障的，而且随着社会的发展也是在不断进步和发展的。然而在进步和发展的同时仍然存在许多问题，这些问题如果不加以解决，将严重影响人大监督的效果，并导致这项重要的宪政制度流于形式[2]。总体来说，我国的人大监督制度主要有以下几个问题：

首先，人大监督不到位。从理论上讲，人大是国家权力机关，对于领导干部行使权力进行监督，具有权威性、强制性和法律约束性。而当前，从人大监督机关来看，各级人大都没有设置专门的监督机构，人大对权力的监督，仅停留在人大开会期间的听取报告、质询等手段上，这就使人大监督的职能无法真正落实[3]。

其次，人大监督的程序缺失。我国宪法和监督法都规定了人大监督权的主要内容，但是，由于各地情况的不同，人大监督权缺少可供执行的具体实施程序和细则。实体的正义，还需要程序的正义作为保证。缺少了程序上的保证，在很多情况下人大机关即使监督了也很难得到落实，甚至还会带来政治上的麻烦和风险。基于这种现实，人大机关往往抱着多一事不如少一事的态度，用保持沉默来对待法律赋予自己的监督权。因此，人大监督必须要有具体的可以操作的程序来保障，否则理论意义或文本意义的监督权是很难实现的。

最后，人大代表的素质影响监督效果。人大代表是通过法定程序选举出来代表人民群众行使国家权力的人，这些人员享有神圣而崇高的职权，但由于他们的非职业化特性，注定着他们的“代表”意识淡薄，缺乏使命感和责任感。随着我国民主和法制建设的不断完善和代表素质的不断提高，越来越多的人大代表表现出越来越强的履职意识。但是，目前也有很多“挂名代表”、“会议代表”、“举手代表”、“哑巴代表”，在其位，不谋其政，不思作为缺乏履行职责的积极性和主动性。这不仅损害了人大代表在人民群众中的声誉和威信，作为人大监督的执行者，无视自己的监督职能，更是对宪法所赋予权利的亵渎。

三、完善人大监督制度的建议

虽然从现实中看，人大有效地发挥出其监督主体的作用任重而道远，但通过改革和完善，人大的监督职能还是可以实现的。具体来说，应该从以下三个方面加以改进：

第一，人大监督制度的改善应逐步形成一个高素质、专业化的监督群体和机构。法律终究要靠人去执行，因此，只有出现了强有力的监督群体，才能保证制度得以贯彻和实施。这是人大监督制度得以改善的前提。人大应在自己的内部设立专门的监督部门，来推动监督权的实现和落实。

第二，人大机关应逐步增强对其产生机关财政的监督和约束的权利。财政是一个单位得以运转的基础，结合外国的经验，立法机关对国家“财权”的控制可以有效提升其政治地位，防止其他政治因素的影响和干预，为其监督职能提供了强有力的保障。我国宪法第六十二条第十款规定：“人大审查和批准国家预算和预算执行情况的报告。”监督法第十八条规定：“常务委员会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：（一）预算收支平衡情况；（二）重点支出的安排和资金到位情况；（三）预算超收收入的安排和使用情况；（四）部门预算制度建立和执行情况；（五）向下级财政转移支付情况；（六）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。除前款规定外，全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。”[4]这些规定都为人大在“财权”上对政府进行监督，提供了依据。因此，在建立相应的部门后，先对宪法和法律明确规定的权力加以落实进行监督，提升人大作为监督主体的政治地位，是实现人大监督制度的关键。

第三，在立法上进一步对人大监督制度进行完善和创新。宪政的社会是一个法治社会，通过具体的法律形成一种有效的机制，是人大监督制度得以有效运转的基础。现行制度流于形式很大程度上是由于制度的设计与现实脱节，缺少可执行性。虽然宪法、监督法对人大的监督权都有所规定，但依然缺少相关的制度上的具体规定对监督权的实现来加以明确。因此，在对制度加以完善和创新，通过立法对监督权在程序上加以保障，是人大监督制度得以顺利实现的重要途径。

[1]张一鸣：《试论〈监督法〉颁布的现实意义与人大监督制度的进一步完善》，载《中共郑州市委党校学报》2007年第3期。

[2]孟宪艮：《人大代表的监督能动性及其影响因素研究》，山东大学出版社2009年版。

[3]许安标：《人大及其常委会监督绩效分析》，中国政法大学出版社2007年版。

[4]张卫红：《浅谈〈监督法〉实施后的人大监督》，载《江淮法治》2007年第5期。