浅议区级人大对预算的审批监督

□ 张扬 刘鹏

人大加强对预算的审批监督，就抓住了对政府监督的关键环节。近年来，切实开展预算审批监督工作已成为区级人大研究和推进工作的重点。重庆市渝中区人大预算审批监督工作在历届奠定的扎实基础上，在部门预算、综合预算、决算审查和预算执行、审计监督等方面采取了许多创新举措，形成了一些行之有效的操作模式和工作经验。

但仍有一些主客观因素制约着预算审查批准和监督工作的进一步深化。一是人代会时间短。区人代会的时间一般为4天左右，由于程序众多、议题量大，安排审查区级预算草案的时间很短，区人大代表在这样短的时间内难以审深审透预算。二是部门预算量大。渝中区有60多个一级预算单位，其预算草案的项目、数据、文字说明等信息量相当大，加之时间又短，以至于“看不完”。因此要求区人大代表对部门预算进行充分而深入的审查，并提出有针对性、实质性的意见难度较大。三是技术层面的问题。由于预算的专业性很强，不同的部门编制预算的要求不同，而区人大代表中具备足够相关知识的专业人士不多，大多数代表反映对预算“看不懂”，因此难以审透查清各方面的预算。四是体制机制不够完善。地方组织法和预算法虽然规定区级人代会有权审查批准本级预算，但对如何审查等实施细则缺乏相关规定，难以保证对预算审深审透，在此基础上的对预算的批准也就难免流于程序；在机制上，渝中区人代会尚未设立预算审查的专门机构，难以辅助代表进行预算审查，使审查过程的形式重于实质。因此有待出台相关的制度和增添相应的措施，以规范和强化区人代会对预算的审批工作。

这些问题由来已久，但经济社会环境却发生了巨大变化。以渝中区为例，该区财政收入从2000年的6亿元迅猛增长至2011年的50亿元，从10年前的“吃饭财政”迅速转变为“建设财政”、“民生财政”，在2011年的区级预算支出54亿元中，民生支出占了56%。财政收支的大幅增长，使预算的科学性和合理性变得越来越重要，区人大代表和社会各界对政府财政预算也越来越关注，这就对区人大预算审批监督工作提出了新的更高要求。为了从人大的制度机制建设上适应新形势、新变化和新要求，2011年，该区十六届人大第七次会议期间，就有数十名代表联名提出《完善人大制度建设、设立预算审查委员会的建议意见》，以此提高区人代会审查区级预算草案质量，进一步完善预算监督程序，增强预算审批监督的规范性和有效性。

为此，渝中区人大常委会从2011年3月起就起草了《重庆市渝中区人民代表大会预算审查批准办法》初稿。尔后经过反复研究与修改，几易其稿，形成了办法草案的征求意见稿。在此基础上征求市区有关方面的意见，使之进一步完善，经区人大常委会通过后形成送审稿，供新一届区人代会审查批准后实施。其主要内容是规定和规范区人民代表大会会议期间的预算审查和批准工作，特点在于设置区人代会预算审查委员会，建立预算修正案制度，设立预算审查的程序性和措施性规定。

从总体上看，该《办法》有以下几点新意。一是注重预算审查委员会成员构成的专业化。有代表提出可以从不同行业的代表中推荐产生，以代表不同利益群体来行使预算审查权；也有代表建议，由各代表团分别推荐一名代表组成，以便于把各代表团对预算的审查意见带到预算审查委员会上来。综合大家意见，考虑到预算审查委员会需要对专业性较强的预算进行审查，应当具备一定的专业技能，因此决定从代表中选定具有相应财经专业知识和技能、从事财经工作的专业人士来担任。这样做，有利于发挥专家型代表的“智库”作用，并引导和帮助其他代表进行预算审查，提出中肯意见；同时通过推行预算的规范化、标准化编制，将预算草案在会前提交各代表团初审等措施，解决预算“看不懂”和审查时间短的问题。二是保障预算审查委员会成员的作用发挥。不言而喻，预算审查委员会对预算审查的结果当然是产生于人代会上，但更多的工夫往往是放在闭会期间，这就需要为预算审查委员会的成员赋予相应的职权，提供必要的条件，以保障其发挥应有的作用。为此各方提出了不少建议，比如让预算审查委员会常设，使其在闭会期间也发挥作用；比如给预算审查委员会的成员专门授权，便于在闭会期间参与预算的相关工作等等。但综合考虑后认为，预算审查委员会只应在区人代会的会议期间设置，而在闭会期间，将其中不是区人大常委会委员的成员作为区人大财经工委聘请委员的方式，来参与常委会以及财经工委的预算监督工作，并通过介入区级预算编制、常委会初审预算草案、常委会监督预算执行和调整等环节，形成对区级预算监督的全程参与。这样做，既为区人代会审查预算做好前期准备，也为区人代会批准预算后的执行过程把好监督关。为此，该“办法”规定，区财政、税务、发改、审计等相关部门应为他们提供必要的条件和便利，以保障其知情知政，行使预算监督职权。三是制定预算修正案的提出和处理程序。在区人代会期间可否提出预算修正案的问题争议颇大，有的代表和相关部门认为在现行体制下，区政府报送区人代会审批的区级预算草案都是经过“两上两下”，并经区政府常务会议通过、区人大常委会初审，甚至区委常委会审议等相关程序，其成熟度和可行性颇高，再作修正没有必要。但从实际情况来看，由于区人大代表来自不同行业、不同阶层，必然会代表不同的利益诉求，对预算草案中的资金分配和项目安排等就会有不同的意见。而要在区人代会上表达这样的意见，即提出预算修正案，就需要从制度上确定相应的渠道和形式。不过，从实践上看，这些不同意见往往是具体的和微观的，具有一定合理性和建设性的，而不会与经过相关程序的总预算大盘子相矛盾、相抵触。所以在这类意见的处理上，必须实事求是、统筹兼顾、协商解决，使所涉及的有关各方达成共识，协调一致。然后在此基础上作出对此类预算修正案的处理意见，供大会决策参考。另一方面，即使在某次区人代会上，代表们对区政府报送的预算草案没有不同意见，但为了保证制度的严谨性和周延性，以防疏漏，也应设置预见性或兜底性的条款和程序。“办法”规定，大会主席团、预算审查委员会、代表10人以上联名可以提出修正案，并须说明修正预算的具体事项以及由此增减预算收支的理由，而且代表联名所提修正案须经预算审查委员会和大会主席团双重把关才能上大会审议，从而保证了预算修正案的严肃性、科学性和可行性。

尽管做了以上探索，但由于我国现行体制下各级预算的编制权不在人大，因此，要想切实提高人大对预算的审查批准监督实效，还有大量的工作要做，还需要不断地创新。