基于可行能力理论的避灾移民安置优化——以江西省九江市避灾移民安置实践为例

郑瑞强，王 英

（1.江西农业大学经济管理学院，南昌330045；2.江西广播电视大学组织部，南昌330027）

一、避灾移民安置活动分析

避灾移民指缘于地质灾害进行的人口迁移与社会经济系统重建活动，是移民在人与自然关系需要协调的情境下的自适应行为表现，属于自然灾害移民的一个亚类，具有不确定性、自愿与非自愿转换性、往复性等特征。[1]避灾移民主体是地质灾害的受影响群体，影响其迁移决策的理性因素主要是移民对未来可能的风险的感知，以及在迁移投入产出分析基础之上对迁移后生产生活水平改观的价值预期。原居住地的“压力因子”推力与安置区“地点效用”拉力的耦合共同促成避灾移民活动的展开。避灾移民不仅涉及到移民从原居住地向安置区的空间转移，而且涉及户口、土地资源承包关系、社会资本变迁等社会经济资源的重新配置。自然环境因素变化只是避灾移民活动的直接诱因，国家和地方政府的管理观念、经济实力等则决定了避灾移民是否发生、迁移规模、持续时间以及移民搬迁安置保障程度。

我国是地质灾害多发国家，灾害具有隐患多、分布广且隐蔽性、突发性和破坏性强的特点，防范困难，风险损失突出。《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》 （国发[2011]20号）中指出，到2020年，基本消除特大型地质灾害隐患点的威胁，使灾害造成的人员伤亡和财产损失明显减少。地方各级人民政府要有计划、有步骤地加快地质灾害危险区内群众搬迁避让，优先搬迁危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点周边群众。要加强对搬迁安置点的选址评估，确保新址不受地质灾害威胁，并为搬迁群众提供长远生产、生活条件。[2]

江西省作为全国12个地质灾害危害严重的省份之一，地质灾害隐患点25228处，受威胁人口26万多人，其中危害程度高、工程治理难度较大的隐患点3800多处，受到直接威胁的群众达8万多人，地质灾害防御形势十分严峻。[3]依据国家的统筹安排，江西省颁布了《江西省人民政府办公厅关于在全省开展地质灾害避灾移民搬迁工作的通知》 （赣府厅字[2011]92号），决定开展避灾移民。对居住在危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点的群众，在自愿的基础上，实施移民搬迁。江西省九江市严格执行避灾移民文件，2011年共搬迁1741户，7568人，其中集中安置4438人，分散安置3002人，有土安置4595人，无土安置2973人，建房安置5334人，购房安置2097人，敬老院安置9人。整体搬迁村组421个，建设集中安置点34个。补助资金到位3216.38万元，整合新农村建设、交通建设等资金共15577万元。

归纳总结九江市2011年避灾移民安置实践，按照工作开展顺序，避灾移民安置主要环节表现为：一是调查规划环节。依托地质勘测等技术部门的基底数据，明确地质灾害隐患点。在充分听取各地政府和群众意见的基础上，确定搬迁对象，并制定详实的搬迁方案与安置区建设与发展规划；二是强化政策宣传。通过多种渠道，以多种形式向广大干部和群众进行避灾移民意义、政策、安置模式、实施方案等内容的宣传，使他们知晓政策、掌握政策并支持政策；三是规划操作。避灾移民安置工作关乎迁出地和安置区两个区域的经济有序发展和社会稳定，尤其是在与移民利益密切相关的原居住地遗留资源处理、补偿资金发放、安置区项目建设与管理、移民与非移民之间的关系融合等活动开展时，管理主体应当严格执行操作规程，兼顾工作效率和效益；四是关注移民安置后续发展扶持。避灾移民安置的政策宗旨是“使他们搬迁后的抗灾能力显著增强、居住安全环境和条件明显改善、生产生活水平有所提高”。因此在移民安置后，还要继续关注移民的社会适应情况，并以基础设施建设以及产业带动生产发展为抓手，帮助移民尽快融入安置区社会经济环境，实现“整体搬得出、长期稳得住、逐步富得起”的目标。

二、移民安置活动风险与可行能力理论分析框架

作为一项民生工程，避灾移民的受益者是移民群众。开展避灾移民有利于从根本上消除地质灾害对人民群众生命财产的危害，维护处在地质灾害隐患点的群众的发展权益。依据默顿的反功能理论，“功能就是观察到的那些有助于一定系统之调试的后果。反功能就是观察到的那些削弱系统之调试的后果。还有那种非功能后果的实际可能性，即后果与所考察的系统完全不相关。”[4]避灾移民行为也可能会产生有违政策宗旨而导致群众合法权益受损的风险，尤其是对于一个还没有成型理论和经典经验可资借鉴的社会经济系统重建工程而言。借鉴塞尼的IRR风险分析模型，避灾移民安置活动可能带给移民群体的风险主要包括经济收入降低、边缘化、失业，增加的发病率、失去享有公共权利、社会组织结构解体等，[5]其诱致性因素主要是生产方式的转变和发展环境的变化。诸多风险隐患可能在很大程度上影响移民群体的持续发展能力，不但不能让移民群众致富反而可能使其致贫，若出现这种状况则有违避灾移民政策的初衷。因此，应优化避灾移民安置活动，关注有利于移民群众发展致富能力的维护与保障，提高避灾移民发展的可行能力。

被称为“经济学良心”的阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中提出“发展可以看作是扩展人们享有的真实自由的一个过程。能力就是一种自由。一个人的‘可行能力’指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合”。因此可行能力是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由（或者就是实现各种不同的生活方式的自由）。[6]阿玛蒂亚·森的可行能力理论在分析个体差异性带来发展结果不同现象的同时，关注了人的选择和实现的自由度，认为发展即是扩大并享受自由的过程，强调“主体的合法权益得以维护与保障”在实现进一步发展过程中发挥的重要作用。具体到江西省避灾移民实践，对于避灾移民的合法权益的维护与保障体现在：

第一，保障避灾移民的参与权、选择权和申诉权。主要是指移民在从规划设计、安置实施直至后续扶持整个搬迁安置过程中具有广泛的参与权。政府相关部门应设计具有可操作性的参与机制，充分听取移民的意愿和诉求，并反映到工作方案中去。在涉及安置模式选择、补偿方案确定等需要移民行使选择权时，要切实落实相关规定并予以政策规约、物质基础等保障。为防止移民在行权过程中遇到妨碍或合法权益受到侵犯，应建立畅通的申诉渠道，健全申诉机制。

第二，保障避灾移民的补偿权和生产生活水平改善权。

虽然避灾移民搬迁安置活动是一项惠民工程，但搬迁安置行为也在一定程度和一定期间内扰乱了移民的正常发展秩序，带来了多种损失。因此，应给予移民一定补偿补助，以尽量减轻移民搬迁安置对移民生产生活带来的负面影响，同时给予多种发展资源支持和政策优惠，扶助移民生产生活水平迅速恢复并有所提高。

第三，保障避灾移民的受教育权与就业权。避灾移民子女与安置区原住居民子女享有同等的受教育权利。政府要解决好移民户口的签转问题、移民子女择校阻碍等问题，帮助移民子女克服语言、知识基础差异等因素的干扰，尽快适应新的学习环境。同时，政府还应积极开展移民技能培训，增强避灾移民的就业技能和择业竞争能力，使其较好地对接和把握新环境下的各种发展机会。

第四，保障避灾移民的知情权和监督权。相关部门应按照法定程序，将避灾移民搬迁安置的全部信息通过合适的渠道向移民宣传，杜绝信息不对称现象，让移民知悉避灾移民方针政策、安置方案、操作规程、补偿标准等，以便更好地支持和利用政策。同时，要保障移民对于管理机构工作人员工作行为的监督权，防止相关部门或人员侵害其合法权益。

第五，保障避灾移民的社会保障权和公共服务异域享有权。不论避灾移民远迁或近迁，都涉及到移民群体社会资本的损失，由此“在发现与新环境存在差异的情况下，所产生的一种易变却趋于稳定的、不同于城市居民和农村居民的边际人格”，[7]主要表现为移民的内在排斥和缺乏良好环境与心理适应。因此，避灾移民管理部门应在考虑安置模式、移民生产生活水平与社会保障政策整合的基础上，设计不同区域之间有效的社会保障政策衔接机制，公共服务体系建设匹配机制，切实维护移民的社会保障权和公共服务异域享有权，避免移民“因移致贫”现象发生。

三、避灾移民安置活动优化

避灾移民是一项减灾防灾、造福移民、发展经济和保护环境的效果较好的长效发展机制，体现了国家从 “因灾移民”向“因险移民”观念与策略的转变。系统审视九江市2011年开展的减灾移民安置实践，尤其是在搬迁安置过程中出现的管理主体分散、补偿标准低、移民后续发展难、公共服务体系建设不足、缺乏灵活的搬迁机制、搬迁不彻底等问题，[8]避灾移民的安置工作应持续优化，注重效能的提升。

第一，理顺管理体制，强化资源整合。避灾移民安置涉及民政、国土、财政、城建、扶贫和移民办等多个工作部门，为有序开展移民搬迁安置，需建立一个运转高效的组织机构，联合行动，加强协作配合，以降低交易费用，实现协同效应，[9]顺利推进避灾移民安置工作。各个工作部门应明确职责，按照“范围不变、渠道不乱、各记其功”的办法，构建不同层次的资源整合平台，整合财政资金、财政扶贫资金、国土资源专项避灾资金等资金资源，在充分沟通协商的前提下，拟定和颁布专业、翔实同时又与各部门前期政策衔接的法规、政策、实施方案、补偿标准及操作规程，以降低政策风险。

第二，建立健全避灾移民实施运转机制，增强移民的可行能力。首先优化避灾移民安置的“政府主导，移民主体，社会参与，计划与市场相结合推进”的政策执行综合模式，健全利益平衡、政策宣传、民主参与、沟通协调、执行监督、行为诱导与激励、各主体责权利优化配置等保障多主体有序推进移民安置工作的政策执行机制；其次，加大对移民群体的人力资本投资，提高其行权意识，增强其获取资源和维护权益的能力、可持续发展能力，避免形式与内容、与运行机制不和谐的“嵌入式”的移民搬迁安置；再次，完善避灾移民社会保障体系，“从针对保障对象的生存救助型保障转向以能力发展为重点的发展型保障；保障的人群从针对特定的孤残受灾等生活生存群体，转向所有可能遇到生活风险和困难的居民；从以往的临时性、封闭性救助救济转向制度型的开放性、常规性救济”，[10]为避灾移民社会保障事项专门立法，加大财政投入，广开社会保障筹资渠道，为避灾移民提供牢靠的防护性保障。

第三，创新避灾移民安置模式，注重防范安置风险。坚持“保护人民生命财产安全”的政策宗旨和“政府主导，群众自愿，整体搬迁”实施原则的协调统一，创新避灾移民安置模式，采取就近安置、宅基地权置换、异地统迁等灵活的搬迁安置机制，的移民需求，因地制宜，妥善安置。鉴于避灾移民是涉及社会经济系统重建的系统工程，一旦安置模式或者工作机制运转失控，有可能引发系列性的移民致贫、区域发展乏力、资金管理失控、安置区环境超载、迁出地遗留发展资源浪费、移民与原住居民利益冲突等风险，应做好区域生态承载力测算、影响社会稳定的突出问题排查、资金审计、实施过程定期督查、资源优化利用等工作，建立动态协同的避灾移民风险防范机制，以最大限度地规避风险。

第四，完善公共服务体系建设，关注移民后续发展扶持。在避灾移民安置过程中基础设施建设固然重要，服务于移民生产生活的公共服务体系建设以及与移民增产增收紧密联系的后续发展扶持同样不可忽视。避灾移民安置工作的开展要以加快基础设施建设为切入点，注重完善医疗、教育、文化等公共服务体系建设，努力提高移民生活条件。各级管理部门要立足服务，打破“重基础设施建设，轻生产开发扶持”的工作格局，注重后扶资金整合，拓宽资金筹措渠道，立足当地特色，注重市场接入，优化调整产业结构，投资发展地方产业，帮助移民群众增收致富，[11]为移民发展经济牵线搭桥。

[1]施国庆，郑瑞强，周建.灾害移民的特征、分类及若干问题[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2009，11（1）.

[2]国务院办公厅.国务院关于加强地质灾害防治工作的决定[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/17/content_1886569.htm.

[3]凌成兴.以人为本惠及民生全力做好地质灾害避灾移民搬迁工作[J].老区建设，2011,（13）.

[4][美]罗伯特·K·默顿.社会理论和社会结构[M].唐少杰，译.南京：译林出版社，2006：62.

[5]Michael M.Cernea.Risk Safeguards and Reconstruc tion：A Model for Population，Displacement and Rese ttlement[M].The World Bank，2000：14-43.

[6][美]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].任赜，于真,译.北京：中国人民大学出版社，2002：62.

[7]胡书芝，舒玢玢.外迁地质灾害移民边际人格研究——以湖南省资兴市为例[J].西北人口，2010，31（3）.

[8]扶贫和移民办公室.2011年地质灾害避灾移民搬迁工作总结[R].2012：2-3.

[9]邱国栋，白景坤．价值生成分析:一个协同效应的理论框架[J]．中国工业经济，2007,（6）.

[10]梁绮惠.可行能力视角下的村改居研究[J].云南行政学院学报，2011,（6）.

[11]宋彦峰，夏英.资源整合产业扩张与扶贫新方式探索[J].农村经济，2011,（2）.