论基层党组织在社会管理创新中的作用

陈文新

（郑州大学公共管理学院，郑州450001）

论基层党组织在社会管理创新中的作用

陈文新

（郑州大学公共管理学院，郑州450001）

加强和创新社会管理，是党中央在新形势新阶段做出的一项重大战略决策。基层党组织是党的组织体系的基础，是中国共产党实现依法治国的战略支撑点。基层党组织是社会管理创新中的领导者、协调者、保障者和激励者，如何发挥基层党组织在加强和创新社会管理中的作用，已经成为当前和今后创新社会管理工作的一个重要课题。

社会管理；创新；基层党组织；角色；作用

对基层党组织在社会管理中的作用进行研究，主要基于两个方面的认识：一是基层党组织是当前社会管理创新体系中的核心组织，是构建有序稳定充满活力的社会管理网络体系的关键力量；二是基层党组织在新的历史条件和形势下政治功能的激活，是破解社会管理瓶颈乃至国家现代化建设的重要基础。上述认识的主旨是探讨政党与社会的关系。在中国社会建设与发展的过程中，中国共产党既是社会成长的主要支撑力量，也是整合社会的主要力量。基层党组织是政党的根基，从一定意义上讲，中国共产党基层组织在社会生存的深度与广度，在社会管理创新中功能的发挥，在一定程度上塑造着未来中国政党与社会的关系，影响中国和谐社会的构建。

一、社会管理创新的紧迫性

准确认识和把握社会管理的涵义，是加强和创新社会管理的重要前提。目前，学术界关于社会管理的内涵界定众说纷纭，如：应松年认为:“社会管理是指政府及社会组织对各类社会公共事务所实施的管理活动，管理的主体不仅包括政府，也包括具有一定公共管理职能的社会组织；管理的方式不仅包括传统的行政管理手段，也包括行政给付、行政合同、行政指导等新型管理方式。”[1]李学举认为，社会管理有广义和狭义之分，在广义上是指由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。[2]从目前学界对社会管理范畴的使用来看，大多数学者所指的社会管理是广义上的社会管理，是中国特色社会主义建设总体格局中社会建设的一个重要组成部分，它本质上是要维系社会秩序，促进社会和谐。

从广义的社会管理来看，社会管理古来有之，并不是现代社会独有的行为。关键是成功的社会管理非常罕见，在人类社会迈向现代化的过程中，如何创新现代社会管理、实现社会的和谐稳定是一个值得深思的问题。当中国进入现代化的中期后，如何实现社会管理的创新已经成为一个非常紧迫的问题。随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善，我国的经济社会状况已经发生了深刻变化，这种变化突出地表现在五个方面:第一，随着经济体制的转型，传统的社会管理手段已经不能适应社会经济结构的变迁，由经济体制转型引发的一系列社会治理问题需要创新社会管理机制。第二，随着对外开放程度的不断加深，我国越来越深地融入到世界经济格局中，经济全球化的进程使我们原有的社会管理体制不断受到冲击，面临激烈的挑战。第三，信息技术的传播尤其是互联网技术的发展，使世界各地的时空距离缩小。提高对虚拟社会的管理水平，既是社会管理创新的崭新要求，又是社会管理创新的紧迫任务。[3]第四，中国社会总体上进入了社会矛盾凸现期，随着利益分化带来利益冲突不断，各种群体性事件的爆发给社会稳定带来很大的威胁，地方政府维稳成本不断增高。第五，民众政治参与意识逐渐增强，尤其是社会公众权利意识的不断增强，基于利益表达的诉求不断增多。如何建立畅通的社会利益表达渠道、如何拓宽社会公众政治参与的渠道已经成为社会管理工作需要考虑的重要问题。

正是在上述背景下，中共中央做出了加强社会管理创新的重大决策。实际上，2004年6月党的十六届四中全会就提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底，全国政法工作电视电话会议强调要做好“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。2011年胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话中又进一步强调和明确了加强和创新社会管理对于推动社会主义和谐社会建设的重要意义。党中央的一系列重大决策无疑为实践中的社会管理创新提供了制度支持和重要的政治资源。

二、基层党组织在社会管理中的角色分析

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，概括了新形势下党的基层组织的地位和作用：“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。”基层党组织是联系党和群众的桥梁、纽带，它天然是基层社会管理最活跃的力量，在整合资源、凝聚力量、化解矛盾、实现社会长治久安方面有着不可替代的作用。我们要正确认识基层党组织在社会管理中的角色，充分发挥基层党组织的作用。

1.领导者。中组部部长李源潮在全国基层党组织书记加强社会管理集中轮训示范班开班式上明确指出：“基层党组织在基层社会管理中担负着领导核心责任。维护基层社会和谐稳定，基层党组织必须发挥战斗堡垒作用，担负好领导责任。”[4]基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是基层物质文明、政治文明和精神文明建设的领导核心。基层党组织在基层社会管理创新中的领导作用主要体现在两个方面：一方面体现为基层党组织是社会管理创新的核心，社会管理围绕着基层党组织进行活动；另一方面体现为社会管理在基层党组织的领导下成为一个有机的整体。基层党组织在社会管理创新中通过担负起领导责任，能够在当前复杂繁重的社会管理中有效地实现政治动员，将不同层面的社会政治组织联系到一起,从而扩展社会管理的基础，实现对社会的组织和控制，从根本上保障党的政治领导地位和党的执政基础。

2.协调者。党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央与时俱进地提出了新的历史条件下党的基层组织建设的根本要求和目标任务。胡锦涛同志强调：“越是改革发展稳定任务繁重，越是社会矛盾复杂，越要加强基层党组织建设，越要注重发挥基层党组织的作用。”“要找准基层党组织围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能的着眼点和着力点，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”[5]在社会管理创新工作中，必须发挥基层党组织的协调功能，基层党组织要扮演好协调者的角色。基层党组织要协调好党与社会的关系，一方面靠党的领导工作和执政活动，另一方面则靠党对社会的服务与关怀。越是基层组织，发挥服务和关怀社会的功能对协调党与社会关系越是有效。[6]基层党组织要充分发挥党组织的政治优势,积极培育、支持和正确引导，充分发挥新型社会组织在构建和谐社会中的功能和作用，通过教育、协调各方关系等方式，帮助广大群众解决问题、化解矛盾，努力形成党组织领导、政府负责、社会协同、公众参与的基层社会管理格局，自觉成为各种社会组织的引导者和协调者。[7]590

3.保障者。基层党组织是党的工作的第一线，是党执政的根基，在贯彻党的路线方针政策、维护社会稳定等方面，担负着重要职责。江泽民同志强调：“加强和改进新时期党的建设，必须高度重视加强基层组织建设。基础不牢，地动山摇。”[8]140这句话充分说明了基层党组织在党的建设和社会主义建设方面所起的重要的保障作用。基层党组织的保障作用主要体现为两个方面：一是针对目前我国社会管理中存在的“无主管部门管理”、“多头管理”、“无具体制度管理”、“有制度却无办法管理”等现象，基层党组织要注意发挥“查漏补缺”的政治弹性作用，构建“当政府与社会组织功能缺位时，党组织自动补位”的基层社会管理模式；[9]二是从整体上保障社会稳定。维护和确保社会稳定工作是一项系统工程，必须充分发挥基层组织在这方面的作用。基层党组织应当认真研究新形势下人民内部矛盾的特点和规律，自觉担负起化解矛盾和纠纷的重任，整合社会发展进程中底层社会出现的各种利益诉求，通过制度化的途径反映底层社会的需求和意愿，积极探寻处理和解决各种社会矛盾的途径和方法，力争把各种社会矛盾消解在萌芽状态，自觉成为社会稳定的保障者。

4.激励者。在发展中国家的社会建设中，强有力的政党功能不仅体现在领导和保障作用上，体现在强大的整合力上，它同时还表现在对社会发展的积极推动上。通过这种推动作用，社会本身的发展潜力能够得到有效释放。现代政党也十分重视党员队伍的规模、结构与活力，一方面力求使自身成为全国范围的真正代表，另一方面尽量把社会有代表性的力量和精英分子吸纳到党内。[10]250就中国共产党而言，基层党组织是当前中国社会活力的激发者。基层党组织存在于社会之中，直接影响和决定着社会的发展。中国社会管理的创新，离不开中国共产党基层组织的激励。基层党组织的活力不仅能够不断提高中国共产党执政的合法性，提高党组织的凝聚力和组织动员力，还能够把广大群众凝聚在以党组织为核心的周围，在推动社会管理理论创新、社会管理手段创新方面起到重要作用。

三、基层党组织如何在社会管理创新中发挥作用

1.树立以人为本的理念，发挥基层党组织的服务功能。社会管理创新的出发点和落脚点是以人为本。因此，完善社会管理的体系首先应当从“民生”入手，把保障和改善民生作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，从根本上解决社会问题。基层党组织必须树立管理就是服务、在管理中体现服务、在服务中实现管理的现代管理理念，把服务群众作为重要职责。尤其是随着传统的单位体制的逐渐瓦解，原本由单位承担的部分社会服务功能逐渐回归社会，同时社会又没有及时建立起完善的社会服务和社会保障体系，这就需要基层党组织准确把握社会发展过程中出现的关乎民生的焦点问题，转变工作思路，改变过去只重视动员和宣传而忽视维护群众利益、反映群众诉求的倾向，注重调动和准确配置各种社会资源，使各种社会组织最大限度地发挥服务功能。

2.以党组织为核心，构建群众参与的多元治理主体。基层党组织在社会管理中处于核心地位，但并不意味着基层党组织沿袭传统的管理方式，并不意味着基层党组织在社会管理中唱“独角戏”。随着新公共管理运动的迅猛发展，政府组织和非政府组织间的合作治理已经成为基层社会管理的一个共识。随着中国社会的不断成长，大量的社会组织不断涌现。大量的社会组织的出现，开辟了不同的社会建构体系，也为党、政府与社会的合作治理形成了一定的基础。同时，社会公众参与社会管理的意愿和要求愈来愈强烈，社会民众在不断的参与过程中也逐渐成熟，许多地方的基层社会的治理也逐渐积累了一些值得推广的经验。对于中国共产党而言，在中国没有完全实现现代化之前，在社会管理和社会建设中，作为中国长期执政的政党，不但要容纳大量社会组织的存在与发展，还要主导社会组织的发展。在社会管理创新中，基层党组织要自觉认识和适应社会形势发展的需要，确立其与社会组织之间合理的结构关系，党组织要发挥凝聚和领导作用，充分发挥社会管理的主体——人民群众的积极性，通过宣传、教育、发动、组织、指导人民群众参与社会建设和社会管理，让人民群众通过社会组织有序地参与社会管理，使广大群众凝聚在党组织周围，成为多元治理的主体，形成多方参与、共同治理的局面。

3.把握社会利益格局的变化，抓住社会管理创新中的核心环节。利益是社会成员政治行为的动因，社会管理创新的核心环节是利益协调。在市场经济环境中，个体利益逐渐趋向多元化，传统的以牺牲某个群体利益为代价的社会公共政策途径已经难以适应建设和谐社会的要求。大量的社会冲突的背后实质上是利益冲突，如何建立适应社会发展需求的利益表达、利益分配机制，是加强社会管理创新必须面对的问题。中国共产党既代表了最广大人民群众的根本利益，又肩负着实现社会各阶层利益大体均衡的重要任务。中国共产党在依法治国的法制轨道内，通过政策输出准确反映每个阶层的利益分配，基层党组织既是向上级党组织传输民意、反映利益诉求的基本单元，又是党的各项方针、政策的贯彻单位。因此，在协调利益的过程中，基层党组织要正确反映和兼顾不同社会阶层的利益,并切实维护和发展好广大人民群众最现实、最关心、最直接的利益。要做好对党的利益协调政策的宣传，通过深入细致的群众工作，引导人们树立正确的利益观,正确看待和处理改革发展过程中出现的利益冲突,引导人民群众以理性合法的形式表达利益诉求,解决利益矛盾,自觉维护安定团结，促进社会和谐发展。

4.把基层党组织建设与民主政治建设结合起来。发展社会主义民主政治，保证人民群众依法行使民主权利，使人民群众的积极性、主动性、创造性更好地发挥出来，是当今中国民主政治建设的一个重要任务，而民主政治的发展与基层党组织在底层社会的行动空间是分不开的。因为，在民主政治发展已经进入大众民主的时代，任何政党都必须具有基层组织的支撑。“相对来说，对于那些以各级议员为轴心展开活动的政党来说，其基层组织建设的重要性要相对弱一些；而对于那些以党的组织体系为轴心展开活动的政党来说，基层党组织建设的重要性则强一些。”[10]291对于中国共产党而言，基层党组织是党领导国家和社会的核心组织，是党推进民主政治建设的核心力量。基层党组织通过推动民主政治发展，支持人民当家作主，培育群众的民主意识和自我管理、自我教育、自我服务的民主自治能力，能够化解许多新的矛盾和不稳定因素，促进社会各种政治关系的和谐，有效地维护了社会稳定，这也是创新社会管理的重要保证。为此，基层党组织要以加强党内民主建设为重点，推进基层民主政治建设。

四、结语

当前，我国既处在社会发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少，推进社会管理创新，基层党组织起着至关重要的作用。从党本身在现代化建设中的功能来看，社会管理创新本质上是要实现党对社会的有效整合，在这个整合的过程中，基层党组织功不可没，其功能必须进一步强化和激活。激活基层党组织的关键点有两个：一是在组织和制度上真正实现党要管党的原则，使党的基层组织成为动员党员、团结党员、发挥党员作用的组织力量；二是重新定位党的基层组织的功能，使其在变化了的社会中具有存在的价值和意义。[10]58基于此，在社会管理创新中，基层党组织一方面要真正释放其作为社会管理的核心力量，成为凝聚党员发挥先锋模范作用的组织，通过党组织带动党员在社会管理创新中树立新的理念、贡献社会管理的智慧。另一方面，基层党组织必须适应社会管理的需要，转变其功能，通过服务社会、创新管理模式或机制促进自身的不断成长，成为服务社会、整合社会的有效力量。所以，基层党组织的发展应与社会发展有机结合起来，在社会管理创新中实现党组织的发展与社会发展的共赢。

[1]应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛，2010，(6).

[2]李学举.加强社会建设和管理促进社会和谐与发展[J].求是,2005，(6).

[3]辛鸣.社会管理创新的社会背景与实践要求[J].今日浙江，2011，(9).

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[5]胡锦涛.在全国组织工作会议上的讲话[E B/O L].h t t p://w w w.g o v.c n/j r z g/2008-02/18/c o n t e n t_892838.h t m.

[6]林尚立.基层组织:执政能力与和谐社会建设的战略资源[J].理论前沿，2006，(9).

[7]中央党校党建部课题组.不同类型基层党组织发挥作用途径比较研究[G]//全国党的建设研究会2008年自选课题优秀调研成果选编,2008.

[8]江泽民.论“三个代表”［M］.北京:中央文献出版社, 2001.

[9]祝灵君.基层党组织在社会管理创新中应有大作为[N].学习时报，2011-09-13.

[10]林尚立.中国共产党与中国建设［M］天津:天津人民出版社，2009.

[责任编辑：闫生金]

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1002-7408（2012）07-0061-03

国家社会科学基金项目“和谐社会视域下社会阶层间政治资源配置问题研究”（10 c z z 013）的阶段性成果。

陈文新（1973-），男，河南罗山人，政治学博士，郑州大学公共管理学院副教授，硕士研究生导师，主要从事政治学基本理论的研究。