利益分化时代的城市社区管理体制创新研究——以广州、深圳“居站分设”模式为例

李璐

（天津师范大学a.政治文化与政治文明建设研究院；b.政治与行政学院，天津300387）

利益分化时代的城市社区管理体制创新研究
——以广州、深圳“居站分设”模式为例

李璐a,b

（天津师范大学a.政治文化与政治文明建设研究院；b.政治与行政学院，天津300387）

改革开放以来，市场经济的深入发展带来了社会利益格局的深刻转变，我国已经进入一个具有非均衡特征的利益分化时代，社会矛盾和社会冲突暗流涌动。在此背景下，通过创新社会管理体制、机制以实现利益协调与社会和谐就成为一项极为紧迫的任务。城市社区作为社会管理的重要战略空间，正成为社会管理体制改革与创新的重要载体，其在城市基层管理和社会稳定中发挥着日益重要的作用。从“议行合一”到“议行分设”作为地方政府社区管理体制改革的创新性探索，在实践中取得了明显的运作绩效，但要实现更高层级的社区组织管理和社区建设目标，还需要继续推进制度创新。

利益分化；城市社区管理；“居站分设”；体制创新

改革开放以来，市场经济的深入发展推动中国进入一个利益分化的新时代，原有的社会利益结构逐渐解体，多元化的利益主体不断出现，利益关系格局持续变化调整。社会转型期固有的社会矛盾与新的利益冲突相交织所产生的叠加效应，使得社区在化解社会矛盾、实现社会整合方面的基础性作用凸显出来。

一、利益分化时代的基层社会管理困境

改革的实质是社会利益关系调整和重组的过程，30多年的市场化改革推动我国社会利益关系发生深刻转变，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。伴随着利益主体的日渐多元化，收入分配格局也呈现出明显多样性，不同利益主体之间收入分配差距不断加大。利益的地区性分化、行业性分化、集团性分化、阶层性分化与权力寻租、市场垄断等原因造成的不合法、不合理利益分化的相互交织，使得社会冲突加剧，并不断显性化。[1]利益冲突的加剧严重威胁着社会稳定。就目前我国的实际情况来看，社会的利益整合与利益协调滞后于社会利益分化。由于市场化改革推动的利益主体多元化基础上的利益分化非常迅速，原来的行政性利益整合机制和利益协调机制逐渐失去了其应有的功能和效果，而与市场经济相适应的新的利益整合与协调机制的构建刚刚起步，还处于探索阶段，无法充分发挥出其利益整合与协调的功能。因此，如何通过改革社会管理体制，探索一条有效的社会整合途径，以实现利益整合和社会稳定，就成为当前社会建设的实践指向。

目前我国基层社会管理体制还面临着很大问题，这主要表现为作为基层社会管理基础的街居体制面临的现实运作困境及其对于社区自治发展的严重制约。建国以后，我国建立了高度集中的计划经济体制，开始实行“单位制＋街居制”的管理模式。街居体制建立的一个重要历史条件是：绝大部分的城市社会成员被组织到各个单位组织中，街居制只是作为单位制的补充，对社会上少数单位组织以外的人员进行管理。随着经济体制改革的不断深化，单位体制解体，从单位剥离出来的政治行政职能、社会职能要由街居体系承接。此外，对于不断增加对其的“无单位归属人员”及外来人口，街居系统也要承担起相应的社会管理、社会服务等职责。尤其对于体制改革后的大量企业下岗人员，街居组织要加强对其的思想教育和管理工作，同时做好下岗职工再就业工作，以求实现维护社会稳定、加强社会整合的功能和目标，街居体系承载的职责逐渐增多。90年代以来，我国城市逐步发展健全了市、区、街道、居委会组成的城市管理体制，一般称之为“两级政府、三级管理、四级网络”。在这种体制下，街道逐渐成为城市社区管理的主体，在城市社会管理中发挥着越来越重要的作用。根据《城市街道办事处组织条例》，街道办事处主要承担着办理上级政府有关居民工作的交办事项、指导居民委员会工作、反映居民意见和要求这三项任务。如今，街居体系不仅承接了由单位剥离出来的职能，同时随着城市管理体制改革中管理重心的下移，原来实行“条条”管理的很多部门也将任务下放到街区，街道办事处在综合管理方面拥有了更多的权力，承担着诸如市场管理、园林绿化、交通道路、市容市貌、城市管理、民政福利、人口管理、社会治安、街道党建、指导社区居委会、社区精神文明建设活动等十几项管理任务，远远超过了其被规定的工作范围。行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。而市、区各职能部门布置的任务又纷繁交叉，“条块不分”，权责不明，导致街道办事处承担的基层社会管理工作过于庞大和复杂。街道不堪重负，难以应付，只好把自己所承担的大量行政事务转嫁给受其“指导”的居民委员会，这实际上把居委会变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，社区居委会原本的自治功能则相应弱化、虚化。

街居体系的职能虽然已经大大“超载”，但仍不能满足社会发展的需要，在实际政治运行中衍生出诸多问题，这主要表现在：其一，街道办事处作为城市基层政府的派出机关，代表政府行使行政管理职能，实际上已承担一级政府的责任，但是却没有被赋予相应的法定地位和权力，相应的职权为“条条”所分割。这导致街道办事处无法合理定位，其所承担的职责、扮演的角色与法律地位不符，造成职、责、权、利不统一，导致街道越位、错位、权能失衡等问题突出，这必然在实践中造成街道系统的行政功能与居委会自治功能的双重缺失。其二，基于目前的体制状况，一方面，街道办事处不可能深入社区整合居民的利益诉求，成为社区居民的代表；另一方面，街道办事处虽然全面负责社区建设与社区自治等管理事务，但由于其不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，因而不具有完整意义上的财权、人事权和直接管理社会的权力，只能受制于各职能部门的委托或充当上级政府与居民群众之间的中介组织的角色。有学者对街道办事处和政府各部门派出机构的关系进行了如下概括：“70年代以前，两者的关系基本是‘以条为主，块做配合’；80年代，是‘条块结合’；90年代的改革，其目的是要建立‘条专块统，以块为主’的权力格局。目的是使街道办事处成为有实权的一级政府组织或‘准政府组织’。”[2]这反映了街道在现行的行政管理体系中变动不居的尴尬处境，不利于其正常功能的发挥。其三，这种以街道办事处为主体、以居民委员会为依托的垂直模式，也削弱了社区居委会的自治功能。居委会出现了“角色错位”现象。突出表现在：居委会过多地承担政府的行政职能，客观上变成了街道办事处的下级行政机构。居委会的日常工作不是立足于社区自治、引导居民的社区参与，相反是接受政府委派的各项工作并接受政府的检查评比。[3]此外，街居体制面临的另一个普遍问题是，面对繁重的行政任务，街道办事处和居民委员会成员年龄老化、学历偏低，管理方式落伍，办事效率低下，不能适应新的社会情况。

总体而言，计划经济体制基础上形成的原有社会管理体制，在功能和运行机制上已经不能适应新形势下发展变化了的新情况、新问题，严重滞后于经济社会发展的需要，并且造成了城市基层社会管理中的基本矛盾，即社会需求多元化、社会化与街居管理体制的单一化、行政化之间的矛盾，这是我国城市社会管理体制改革的内在动因。

社区是社会的细胞，是整个社会组织系统的基础环节。改革开放以来，我国社会管理体制的基础基本实现了从“单位”到“社区”的转变，社会管理的重心也逐渐从单位体制下的“工作场所”向市场经济条件下的“居住场所”转移。城市社区作为社会管理的重要战略空间，正成为社会管理体制改革与创新的重要载体，在城市基层管理和社会稳定中发挥着日益重要的作用，社区管理体制创新正逐渐成为社会管理体制创新的基础性架构。

二、社区管理体制创新：从“议行合一”到“议行分设”

我国的城市社区建设是在“全能”政府失效和“万能”市场失灵的背景下开始的，是在国家与社会分离、作为国家与社会联结点的“单位制”解体的基础上出现的，其重要目标之一就是重新进行社会整合和社会再造。[4]社区整合是一种不完全等同于行政整合的社会整合，是完善城区管理体制和社会保障体系，推进居民自治和民主参与的一种社会化管理的过程。在体制改革和社会转型不断深入、利益主体多元化和社会阶层分化的现实状况下，社区体制在社会整合中的作用不断加强，弥补了由于“单位化”到“社会化”转变而出现的组织形式的缺损和社会阶层分化造成的裂痕，在城市基层管理中发挥着日益重要的作用。社区整合功能的实现有赖于以下几个因素：第一，形成社区归属感。这就需要加强社区基础设施建设以及完善社区服务功能，在扩展社区公共职能的基础上，满足社区居民日益增长的物质、精神需要，进而增强其对的社区的认同感和归属感；第二，建立社区公共生活空间。通过社区公共空间的建立，为社区居民提供参与社区事务和社区活动的场所和基地，为社区整合功能的发挥提供条件；第三，提供信息渠道。社区作为居民聚居地，需要对区域内所有人员的信息进行登记和掌握，而这些内容为加强社会管理和制定方针政策提供可靠信息。

社区作为一个系统化的整体，其有序运行有赖于合理的社区组织结构。社区建设的实质，在价值层面上体现为社会公平正义理念的落实，在制度框架上体现为新型城市基层社会管理体制，也就是社区组织管理体制的构建过程。其中制度框架是手段，是途径，价值理念是目标。价值的提升有赖于制度功能的释放，从这个角度来说，社区组织管理作为社区建设的基础，其创新方向反映着社区建设的基本走向。目前我国社区自治组织架构的创新呈现了从“议行合一”体制向“议行分离”体制转换的趋势。“议行合一”模式即议事权、决策权和执行权都由社区居委会来行使，居委会既承担一定的政府工作事务，又是居民的代言人。“议行分离”或“议行分设”模式是指把议决权与执行权分别交由两个不同的机构行使，一个机构作为政府工作事务的执行者，另一个机构则作为居民的代言人而存在。

广州和深圳两地针对社区居委会行政化倾向越来越严重、社区居民自治难以开展这一困境，对原有的社区组织体制进行了思考，按照“议行分设”的思路，探索采用“居站分设”、“一会一站”模式，“会”即社区居民委员会，“站”即新建立起的社区主体组织——社区工作站。“议”就是居委会作为居民的利益代表机构发挥议事、讨论职能，充分发扬社区民主自治精神；“行”则表现在两个层面：一方面社区工作站执行居委会的某些决议，另一方面社区工作站承担上级街道交办的、从居委会中剥离出来的政府行政工作。这样，居委会以前扮演的政府的“腿”的角色就转由社区工作站来承担，而其自身则真正复位于法定的居民的“头”的角色。“居站分设”作为一种制度创新，具有鲜明而强烈的现实指向性。原先在社区内，社区居委会行政化倾向非常严重，没有充分体现出自治的性质。相反，由于过分承担了政府托付的工作而在实践中逐步沦为政府的派出机构、街道办事处的延伸机构。这让居委会“两面不讨好”，一方面行政职能执行不好，另一方面由于其自治职能发生了严重偏离，无法满足居民群众的真实需求，很难得到社区居民的认同和支持，基层民主流于形式。这使得社区居民委员会处于名不副实、角色冲突的尴尬境地，其合法性基础由此大大动摇，使得政府难以实现对基层社区的有效整合，也使社区居民自治的进程举步维艰。而按照“议行分设”原则调整社区组织设置，通过“居站分设”明确各自的职能，在保证社区党组织发挥主导性作用的基础上，议决权和执行权分别交由居委会和社区工作站两个不同的机构来执行，则有效实现了社区党组织、社区居委会和社区工作站的组织与功能整合。居站分设在基层社会管理实践中已取得积极的运作绩效，主要表现在以下几个方面：

第一，巩固了党的执政基础。通过社区主体管理组织的重构，而设立的社区工作站，成为党和政府在基层的工作载体，直接加强了党和政府在社区的工作力量，真正起到了“固本强基”的作用。第二，促进社区自治组织的功能复位。社区居委会和社区工作站分设后，由工作站承接原来居委会负责的行政性事务，居委会专心于社区自治性事务，服务站负责服务社区居民，这就把居委会从繁杂的行政性事务中解放出来，使其能够集中精力履行基层民主的政治功能，收集社情民意、反映居民诉求、协调居民利益、化解基层矛盾、扩大基层民主、提供社区服务等等，对社区事务和社区管理行使议事权和监督权。这样就解决了长期以来困扰基层的社区居委会行政化问题，居委会从以前被动地“听命令做动作”，转变为如今主动地“听民意作决策”。第三，进一步推动了基层民主。“居站分设”模式的设想就是将社区居委会和社区工作站在“责、权、利”等方面彻底分离，使得国家基层行政与社区民主自治按照两条路线分别进行，使得基层行政事务和社区自治事务由不同的“抓手”加以落实。社区居委会由社区居民民主直接选举产生，不坐班仅拿少量补贴，排除了行政权力和经济利益色彩。这样，真正热心公益事业、愿意服务群众的人得以当选，为基层民主的发展营造了体制条件。第四，促进了决策主体和执行主体积极性的充分发挥。“居站分设”体制建立了“一个大会，两个机构”。其中“一个大会”——社区成员代表大会是社区权力机构，负责选举产生社区协商议事委员会成员和社区管理委员会成员，讨论和决定社区事务。“两个机构”——社区协商议事委员会是社区成员代表大会的议事协调部门，其成员的职务为社会职务，由组织活动能力强、热心社会公益事务、具有较高群众威信的人员组成；社区管理委员会则是社区居民代表大会下设的执行机构，不具有决策权，它在社区居民代表大会的授权下，具体组织实施社区的建设、管理、服务等诸多事宜，落实社区成员代表大会及议事会确定的各项管理工作任务，协助政府完成规定的各项任务。通过“一会一站”、“居站分设”的“议行分设”方式，可以更大地调动广大社区居民的主体意识，从而更好地发挥其参与社区管理事务决策的积极性。第五，大大提高了社区管理科学化水平。社区居委会和社区工作站分工明确，居委会发扬基层民主、服务居民群众，工作站承担行政事务、协助基层管理。作为政府在社区的服务平台，社区工作站的主要工作是协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务。其职责主要包括综合管理、社区安全、社区法制、社区社会保障、社区健康事务、社区文化事务和社区协调事务，同时承办区人民政府交办的、与其工作手段相适应的其他工作任务。社区工作站人员由街道面向社会公开招聘，以形成专业化、职业化的队伍。各社区工作站还开设了“一站式”服务窗口，有关职能部门的职能、任务、经费、人员进社区，为居民提供贴心、便捷服务，大大提高了工作效率。为了规范社区工作站工作，《深圳市社区工作站管理试行办法》规定，政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务，凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项，必须经区社区建设工作委员会审核批准。政府工作部门要求社区工作站协助或承办的临时性、非常规性工作，应当实行“费随事转”，并提供必要的工作条件。

三、社区管理体制创新的未来发展展望

社区是国家与社会关系互动的现实领域。以往我国的国家—社会关系框架体现为单向度的权力运作过程，社会缺乏自主性，在很大程度上为国家所覆盖。改革以后，随着市场经济的发展，国家权力开始收缩，并适当向社会让渡，社会自主性增强，双方力量的博弈表现为新型的互动、互构、协商、合作过程。社会力量的成长有利于构建一种均衡的国家与社会关系模式，在微观层面上就体现为社区自组织力量的成长。随着社会力量的成长壮大和社区的自组织机制的逐步建立，社区成为一个自我管理的主体，在居民自治、基层民主建设、社会治理层面发挥积极的作用。

目前社区自治的最大“瓶颈”问题在于旧有街居体制下社区居委会行政化倾向严重，陷于“角色冲突”的困境。要解决这一问题就要进行社区组织管理体制改革，推进体制创新和制度创新，优化社区组织结构，理顺社区组织之间关系，为社区居委会功能的发挥创造组织条件和制度条件，使社区自治组织复位于开展居民的“自我管理”、“自我教育”、“自我监督”和“自我服务”的社区自治工作上来，增强社会自治能力。在这个意义上，自治体现为一种良性的制度“分工”——各主体组织权利与义务、职能与责任的统一。[5]作为一种制度设计，广州、深圳两地的“居站分设”实践宏观上适应了社会经济体制改革和社会转型的要求，微观上通过构建新型社区主体组织，实现了对原有社区组织结构和功能的调整，有利于解决社区组织原有的体制性矛盾，从而促进基层民主的开展和居民的社区参与，是符合社区发展方向的。当然，不可避免的，任何革新实践都会带来这样那样的新问题，如居委会不再从事具体事务，联系群众的功能就逐渐被抽空，社区居委会也面临被边缘化的危险。在没有行政权力和经济资源的情况下，居委会在社区建设中的活动空间在哪里，通过何种途径来有效开展居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督等事务呢？同时，目前居委会管辖范围过宽，一方面难以开展居民自治，特别是要真正实行社区居委会直选难度更大。另一方面不利于居民间的沟通和协调，不利于在较大范围整合社区建设资源和控制行政成本。能否按照以居民房产利益关联为纽带、物业小区与居委会范围基本一致的原则，合理调整社区工作站和居委会的范围，达到既有利于居民自治，又能有效整合社区资源的目的？另外，如何妥善进行权力、职能的划分，进一步制定细则界定落实社区居委会和工作站的职责范围，处理好社区工作站与社区居委会之间的关系，使其真正成为合作伙伴关系？对这些问题的研究和思考，也直接或间接地推动着社区建设乃至社会建设的发展。

社会管理努力的方向就是通过制度创新，尤其是通过基层社区组织框架重构，调整原有组织关系格局，构建一种合作主义性质的“大格局”，建立健全政府、市场、社会组织各司其职、各负其责、良性互动、协调互补、合作共治，各类社会资源互相促进而又相互制衡的规范体系，进而在宏观上构建一种均衡的国家与社会关系模式，实现社会政治稳定的目标。有学者认为，在发展中国家走向现代化进程中，政治稳定的发展大致要经历三个阶段，即政策性稳定、制度性稳定和价值性稳定。其中，政策性稳定比较脆弱，制度性稳定具有决定性，价值性稳定发展程度较高，但价值性稳定决不是政治稳定发展过程的终结，它将随着现代化的高标准发展而发展。[6]目前我国城市社区组织管理工作大体位于从政策性探索到制度性确定，再到价值性稳定之间，处于过渡时期。要想达到更高层级的价值性稳定，必须进一步推动社区组织管理及社区建设等各项工作向前发展，也就是把社区组织管理创新的理念进一步细化落实到具体制度建构与政策执行中去。从这一点来看，城市社区组织管理还有很长的一段路要走。

[1]冯宏良.改革开放以来中国社会经济生态分析[J].理论导刊，2010,（5）.

[2]夏建中.城市社区基层社会管理组织的变革及其主要原因——建造新的城市社会管理和控制的模式[J].江苏社会科学，2002,（1）.

[3]王剑敏.城市社区政治发展[M].社会科学文献出版社，2006.

[4]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报，2001,（3）.

[5]郑杭生.社会公平正义与和谐社区建设——对社区建设的一种社会学分析[J].中国特色社会主义研究，2007,（6）.

[6]聂运麟.政治现代化与政治稳定（绪言）[M].湖北人民出版，2000.

[责任编辑：张亚茹]

C 912.83

A

1002-7408（2012）07-0023-04

教育部人文社会科学研究青年基金项目“结构重组与功能调适：社会转型期城市社区组织体制创新研究”(10 Y J C 840038)；天津师范大学博士基金项目“社会转型期城市社区组织管理创新跟踪研究”（52 WW1019）的阶段性成果之一。

李璐（1982-），女，河南周口人，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院、政治与行政学院讲师，法学博士，研究方向：理论社会学及其应用。