政府决策咨询服务模式的定位与发展策略

林素絮

（广东技术师范学院，广东广州 510665）

政府决策咨询服务模式的定位与发展策略

林素絮

（广东技术师范学院，广东广州 510665）

为政府决策构建一个灵活、高效的信息服务保障体系模式，帮助政府解决在决策中的信息缺失、信息不平衡带来的决策失误等问题，提高政府决策信息的准确性、全面性和及时性，使政府部门更好进行决策。政府决策信息咨询服务机构模式由多个要素共同组成，该文主要从组织目标及理念、组织架构、组织咨询机制、组织咨询方法、技术平台以及机构服务策略六个构成要素入手，分别对其具体的运作和优化进行了探讨。

政府决策；决策咨询；咨询服务；服务模式

政府决策要求科学化、民主化之后，从中央到地方，各级国家机关对于行政决策体制的改革都给予相当重视，普遍建立了各种类型的智囊咨询机构，我国政府咨询市场慢慢形成。为政府决策构建一个灵活、高效的信息服务保障体系模式，帮助政府解决在决策中的信息缺失、信息不平衡带来的决策失误等问题，提高政府决策信息的准确性、全面性和及时性，使政府部门更好地获取决策所需的信息，更好地进行决策。政府决策信息咨询服务机构模式由多个要素共同组成。下面，我们将主要从：组织目标及理念、组织架构、组织咨询机制、组织咨询方法、技术平台以及机构服务策略六个构成要素入手，分别对其具体的运作和优化进行一个较为系统深入的探讨。

一、决策咨询服务机构组织目标和原则

1．清晰、专职的组织目标

决策咨询服务机构的目标应非常清晰，决策咨询服务机构旨在提供个性化、全方位、不同层次的服务，可为政府决策提供强有力的信息支持，减少、避免政府决策中的失误或疏忽，监督政府的决策行为。决策咨询服务机构应发挥资源优势，与政府机构合作，围绕某一专题，进行多方调查，将大量零散的信息资源进行综合归纳、分析研究，制定若干个方案提供给政府部门选择，并协助政府部门做出最佳方案的选择，进行方案试点，完善方案，最后协助其实施方案。成为业内其他公司难以模仿的知识密集型组织，为政府决策做好辅助咨询工作。

2．高质、负责的组织原则

决策咨询服务机构的组织理念应为高质、责任。组织准则为严守客户秘密。高质，即保证信息提供的时效性、准确性和完备性，尽公司所能搜集并整理客户所需的信息，帮助客户，满足客户的要求。责任，即公司具有独立思维的能力和专业精神，具备社会责任感，最终的决策权在客户，但是做出独立的判断是社会责任感的体现。政策风险是所有风险中最大的、影响面最广的、影响度最深和时间跨度最长的风险，这也正是其组织理念定位为“高质、责任”的原因所在。严守客户秘密，是咨询业的刚性原则，更是政府咨询服务企业的生命线。

二、决策咨询服务机构组织架构优化

1．组织结构优化

决策咨询服务机构的组织架构主要由四个部门：公共关系部、业务部、财务部、人力资源部共同组成，分别由CPO、CKO、CFO、CHO担任其部门经理，组织架构见图1。

（1）公共关系部。主要负责协调监督部门内部的公共活动、开发和维系主要客户的公共关系、统筹公司大型的公关活动等，其下面有公关/市场专员。

（2）业务部。主要负责组织部门内部的信息化活动、信息化监控各项目专员的项目、组织的知识更新等，下面设有人才库、各项目组。其中，业务部下面的各项目组又具体包括：项目负责人、高级咨询顾问、咨询顾问、调查分析员与辅助员工几个等次。项目负责人主要是从总体上对项目的进展、安排的把握，及在作出方案时的构思策划等，并且要配合好公共关系部的人员，处理好与政府部门的关系。高级咨询顾问与咨询顾问需要做的是管理项目、掌握各种行业知识及发展新的管理功能，并且要善于将调查得来的信息结果融合于自身的知识体系中，创造新的知识。调查分析员应具备分析能力和与人交流的技巧，善于获取信息、组织信息及分析信息，得到有用的知识。

（3）财务部。主要负责组织部门内成员制定公司年度的财务预算和财务报告、公司的融资问题和管理公司的资产等，设有财务/会计专员、出纳员。

（4）人力资源部。主要负责部门间的协调关系、组织部门内成员制定相应的行为规章、设计和实施人员考评、薪酬体系的制定和实施、培训等相关的人力资源活动，设有绩效/薪酬专员、劳动关系专员。

图1：组织架构图

2．人才队伍优化

（1）人才库的建立与完善

首先，建立起过硬的人才库。包括配置信息化硬件；建设公司网站，并开发专家免费登记网页（顶级加密）；购买专业的人才信息库软件；数据录入，构建人才库；数据库更新和维护。其次，完善人才库的结构。组织一批既有深厚理论功底又有实际经验的专家学者，包括国内外专家、政府高层官员（具有决策经验）[1]、政府高级顾问、高校教授、海归资深人士、博士等高级知识分子，建立一支精干的情报研究队伍和面向社会第一线的调查人员。根据不同层次政府决策信息需求，调用不同的人才组成一个工作小组，辅助政府部门决策。

（2）人力资源的开发与利用

政府决策信息咨询服务是人才、技术密集型产业,如果没有高层次、高素质、富有现代化科学技术知识的人才参与，那么一切都是空谈。要在未来信息化的国际竞争中取胜,关键要有正确的人力资源开发利用战略。正确的人力资源开发利用战略包括正确的人才培养、发掘、使用和配置。需要培养一批创新能力强，善于攻坚的将才。争取多种方式，加强对在职人员培训和教育,提高信息咨询服务人员的素质。并且要充分发挥竞争机制的作用，在竞争中择优选拔人才，制定人才引进策略，适时将优秀的人才增加到队伍中，并加强与其它信息服务公司的合作。同时，要科学地使用人才，使得人尽其才。[2]

三、决策咨询服务机构咨询机制优化

1．决策过程公开化

在这一过程中，采用政府高级顾问（或具有决策经验的政府官员）、专家学者（包括国内外专家、高校/科研机构的学者、海归资深人士等）与公众三者共同参与决策的架构。三者应该建立平等基础上的良性互动关系，参与决策的全过程。一方面要确保公众参与决策的全过程。决策机关、专家学者、公众在决策中所发挥的功能作用不同，决策机关提供行政上的组织协调和必要的物质支援，专家学者提供专业知识和技能，公众反映百姓呼声和要求。另一方面，要让公众表达自己意愿，通过质疑、支持、反对、说明、解释等方式表明自己的立场。使决策过程处于理性、良性的互动状态。

2．决策程序科学化

（1）确定决策目标。咨询机构要弄清政府面临的问题，概述咨询项目的特定目标及工作步骤，确定项目结束时需要提交的方案及完成项目的期限等，在对决策目标加以考虑和阐述后，向政府提交最初合作声明，在开展工作前先弄清政府要求什么以及他们真正需要什么，询问政府对项目的看法，做到四个了解，“了解问题、了解约束条件、了解机会、了解政府需要什么”，并围绕决策目标做出项目计划，计划内容包括安排人员、各阶段任务、各阶段完成时间、最后期限等。政府决策一般都要符合民主化和社会价值最大化。

（2）实地调研和考察，查找相关信息。没有信息，就没有决策，决策要以信息为基础和前提。在这一调研过程中，咨询服务机构应结合政府部门的人员一起进行选点调研，查找能反映行政管理活动和行政对象的特征及其发展变化情况的消息、情报、数据、资料，行政主体、对象、环境等的特征以及它们之间相互进行交换的发展变化状态的表述等。然后对各种信息进行技术处理和论证分析，从中得出科学的论断或假设，以此作为科学决策的依据。另外，也可在相关政府部门获取一些现成的文件、资料等，作为拟定决策方案的参考资料。

（3）拟定决策方案。这一过程要先整理调研得到的资料，由专业人士商议、探讨，并根据实际情况和决策目标拟定决策方案的初稿。决策方案的拟定要经过两个过程，即轮廓设想和细化设计，形成理论模型。在此过程中应当以宽容、理解、赞赏以及明智的态度来对待整个论证过程，同时，也应该正确对待不可行性分析的结果，并将其作为可行性分析的反面加以重视和考虑，最后综合各种因素，正确取舍，理性判断。[3]在拟定供选择的决策方案时，要注意各个决策的系统性，统筹兼顾，把握全局。

（4）审定和选择方案。首先，咨询服务机构要向政府部门清晰准确地阐述清楚制定出来的各个方案的优缺点及异同，也让政府了解方案的分析过程，知道事情的来龙去脉，帮助政府采取建设性行动，以利于做出正确的选择。在选择最佳方案时，要注意发挥专家、学者的作用，广泛听取各界人士的意见，充分发挥专家、学者的集体智慧，善于综合来自各方面的意见，在多种意见和方案中进行比较、选择和优化，开展多学科的综合性论证，集思广益，以提高决策的科学性，减少失误。

（5）进行试点，完善方案。注意选好实验点，及时发现问题并对出现的问题予以解决。咨询服务机构应配合政府部门将拟定的决策方案初稿选择在一个小范围内试行，与其一起发现方案存在的问题，然后由服务机构进行方案的完善。[4]在确定决策方案是否最优时，要看决策是否以社会价值为原则。它体现了一切认识和实践活动的最终目的，它既是决策和实践的出发点，又是其归宿。社会价值包括能够满足人们物质需要和精神需要的一切对象和环境，是激励人们为改造客观世界而自觉活动的客观动因，也是决策的直接动力。[5]

四、决策咨询服务机构咨询方法优化

一个健全的决策程序，应该是一个科学的系统，每一个步骤都有科学涵义，为了使每一步达到科学化，就必须有一套科学方法给予保证。例如智力激励法、哥顿法，都是为领导出谋划策行之有效的现代智囊方法。而可行性分析、决策树法、SWOT分析方法、矩阵法、对演法等，都是行之有效的现代决断方法。[6]

1．决策树方法的运用

决策树法是解决风险性决策的一种行之有效的方法，其处理对象可以按因果关系、复杂程度和从属关系分为等级。它是采用系统分析方法，将决策对象连续地分为各级各单元。其原理为：如果决策对象作为一个整体系统必须满足一定条件，则它的各子单元也必须满足相应条件；如果每一级都能达到规定的目标，则最高级也可达到既定目标。

如某政府要巩固发展信息服务业，分析其可能采取的两种行动：大力发展信息服务业和巩固信息服务业，两种行动都面临着市场反应：畅销、一般、滞销。

下面我们用决策树法来分析哪种方案更好。

第一步，绘制决策树的枝干。当绘制完决策树时，应察看每个节点，检查是否有哪些行动分支或者状态分支没有考虑到。

第二步，对决策树的基本数据做出估算。在这一步骤，首先要对各种可能的状态所能带来的收益（或损失）进行估量以及每种行动所需要的开支，其次应该计算或估计每种状态的出现概率。为了使这一步骤中做出的估算更为准确，应该参考以往的历史数据，假如没有历史数据，那就应该考虑周全，做出合理的估算，才能保证决策树法的有效性。

假设经过收益值、开支与概率值的估算后，得到以下数据：发展信息服务业所需开支为200（单位：万元，下同），市场反应：畅销、一般、滞销的概率分别为0.4、0.4、0.2，三种市场反应所能获得收益分别为5000、2500、10；如果是采取巩固信息服务业的措施，则所需开支为5，市场反应：畅销、一般、滞销的概率分别为0.3、0.4、0.3，三种市场反应所能获得收益分别为200、50、4。

第三步，计算决策树各行动分支的期望收益（或损失），运用概率论中数学期望的计算方法。

例如，行动分支“发展信息服务业”的期望收益为：

通过上述计算，可得到如图2的决策树

从以上可以看出，采取“大力发展信息服务业”可以获得期望净收益为102，而采取“巩固信息服务业”则能获得期望净收益为76.5，因此，我们可得出结论：尽管“巩固信息服务业”所需费用少，但“大力发展信息服务业”的期望净收益高。

图2：决策树

2．SWOT分析方法的运用

SWOT分析方法，是在调查研究的基础上，确定研究对象的内部优势因素、内部劣势因素、外部机会因素和外部威胁因素，将它们按照矩阵形式排列起来，通过考察内外部因素的不同组配，进行全面系统的综合分析，从而做出最优决策的分析方法。

以某市的信息服务业为例，对其进行SWOT分析如下：

优势内部因素：该地区发达的经济背景和雄厚的经济基础该地区的发展潜力好技术实力，人员潜力等威胁外部因素：部分内资信息服务企业面临被淘汰的危险行业政策的变化面临与周边城市的激烈竞争突发事件的影响，市场变化等机会外部因素：WTO服务条款对信息服务业发展的效应分析CEPA服务条款对信息服务业发展的效应分析政策倾斜，该市提升竞争力的客观要求为其信息服务业发展提供了战略机遇竞争对手出现的失误等劣势内部因素：信息服务业在该市的发展比较滞后产业布局分散人才流失，人才竞争加剧中心城市人口、经济首位度不足等

SWOT方法的运用，有助于政府对所处的情景进行全面系统准确的研究，有助于在科学地认识其所处的竞争环境与地位的基础上，制定能卓有成效地达到各项目标的战略与战术。

五、决策咨询服务机构技术平台优化

建立一个在具体实施时可利用网络咨询的技术服务平台，利用互联网将全国性与地方性、国内与国际等多种服务领域联系起来建立纵向指导和横向协作，纵横有机结合的多层次、多学科的智囊网络体系，形成一种以决策需求引动的网络化信息咨询全方位的服务模式，满足国内各级决策部门通过咨询网络，共享高质量的信息资源和得到合适的决策方案。

1．打造营销服务网站

打造一个具有营销功能的网站，通过网站设计理念的更新，构建全新的网站架构，从而建立起一个和目标对象互动的，使用友好的，让使用者各得所需的营销平台。利用计算机、通信等现代信息技术，以应用软件为手段，以信息资源库为利用对象，开辟网络服务方式，方便政府部门通过网络咨询，不受时间、空间的限制，节约交通等成本。该网络服务方式包括图文信息、电子函件、电子公告板服务、光盘远程检索服务、远程电视会议服务等。该网络信息咨询服务有专人负责在网上解答用户疑问；并创建网络公告板，可提供给咨询机构内部人员和政府部门人员的交流及各自部门内部的人员交流，共同解决问题。信息资源网络体系包括：数据库、思想库、方法库、案例库、知识库、文本库、模型库以及与之相适应的多元数据库管理系统、模型库管理系统和用户咨询服务系统等。

2．开发信息管理系统

整个政策制定或决策过程，实际上是一个信息收集、加工和转换的过程。在整个决策体系之中，信息管理系统是决策的支持系统，也是政府决策的神经系统，是决策系统正常运行的媒介和纽带，它为决策中枢系统和咨询参谋系统提供服务。为此，要形成一个快捷、高效、灵敏的信息运行机制和一个多层次、全方位的信息管理系统。该信息管理系统是面向政府信息资源的管理，是一个对政府信息资源的采集、加工、存储、检索、传输以及所涉及的人力、设备等资源进行全面管理的系统。该信息资源关联系统旨在实现各种类型、各种渠道的政府信息资源在统一平台上的交换、共享和整合。通过该信息资源管理系统平台，可以实现异源异构信息资源的分布式采集、集成式管理、层次化组织、主题化存储，提供应用信息的多视角动态管理，按需索取的集成化综合服务，使之成为信息的通道、信息加工的平台、信息集成的仓库、信息服务的枢纽，对各类信息进行收集、加工、存贮和传输，为决策中枢系统和咨询系统提供充足、准确、适用的信息。下设应包括咨询业务知识库、客户对象数据库、咨询专家知识库、咨询人才库、个案知识库、方法库、文本库、模型库等等。[7]其中比较重要的有知识库，知识库存放专家提供的权威性的知识。知识库可分为规则库、语义网络和事实数据库。

3．构建决策咨询专家库

决策专家咨询系统是利用数据库、人机交互进行多模型的有机组合,形成一个辅助决策者实现科学决策的综合集成系统。通过决策专家咨询系统可扩展在决策过程中处理大量信息和知识的能力；扩展决策者解决大规模的、耗时的、复杂的问题的能力，缩短制定决策的时间；增强决策过程/结果的可靠性等。在决策专家咨询系统中，除了使用传统的数据库概念及技术以外，还需建立知识库，将有关领域知识组织起来，检索与知识有关的数据及信息。决策咨询机构就各种问题向各类有关专家征询意见，进行适当的分类处理，再汇集并储存到知识库中去。当实际发生同类问题时，知识库就把专家们的意见集中地显现出来，并经过决策专家咨询系统的加工，反映出各类答案的专家构成和比例等等，供领导决策。[8]

六、决策咨询服务机构服务策略优化

1．设定服务类型

决策咨询服务机构所提供的服务类型应根据政府部门的具体需求提供高、中端服务，提供的主要服务为面向政府决策的信息需求高端综合服务，具有战略性、全局性和综合性特点。这里的高端服务多是三次信息，开发对象为信息资源信息、情报和知识。提供的高端服务主要是指为高层领导部门或经济部门提供最优化的政策方案。其内容包括：区域性或地区性的国民经济发展战略规划的政策研究和综合经济开发，部分跨行业、跨部门的经济发展政策研究，跨地区、跨部门、跨行业的合作研究、资源开发等等。中端服务多是二次信息，包括对信息资源一次开发的结果进行分析、排序、整理、标引、归类、推荐等行为获得的条理化、有序化、规范化、标准化、精简化的信息。

2．跟踪服务全程

（1）决策前的信息调查服务。帮助政府部门在制定决策目标前充分了解有关领域中的已有成果、现状和发展前景，经常接受最新信息，只有这样才能不断增强判断能力。对诸多问题进行分析研究，归纳出它们的共同实质，找出要解决的关键问题，提供全面、详细、真实的信息，全面收集有关问题的详细资料，对与该目标有关的信息加以系统地收集、分析，查证核实后写出调查报告，为政府部门提供事实依据，帮助政府部门将决策目标的不确定性减少到最低程度。

（2）决策中的信息跟踪服务。该阶段的信息工作不仅应根据决策项目的特点，对项目做出历史的、现实的、科学的调查，包括详细的项目背景资料（历史统计数据和现行的调查数据），还应收集关于行动方案可能出现什么效果的信息，包括研究并明确全部可预测到的不确定因素，明确这些因素的影响程度以及能否被排除。决策方案拟定后，需选取其一或综合处理实现优化，在任何一个层次上发现问题，都必须根据问题产生的原因与性质，及时将这些信息送交给政府部门，以使政府部门能及时控制。

（3）决策后的信息反馈服务。该阶段的信息服务就要随时收集决策实施中出现的情况和问题，对实践中反映出的新情况、新问题及产生的原因进行综合分析研究，确定问题的具体环节和层次，并由此决定信息反馈的方向，关键在于做好信息鉴别评估工作。这样可在不同环节形成反馈—修正—再反馈—再修正的多次往复循环，促使政府部门保证决策的最终正确性。

3．降低服务成本

政府部门的有关人员都提到了比较重视信息的全面性、准确度和及时性，因此，在构建一个信息咨询机构模式时也应考虑其能否提供全面性、准确性和及时性的信息，并且希望能够降低咨询的花费。要保证拥有准确、全面的信息，应该做到在信息采集的过程中坚持严肃、认真的工作作风，实事求是的科学态度，慎密、严谨的采集方法。对各类信息源的信息含量、使用价值和可靠程度等都要深入细致地分析和鉴别，去粗取精、去伪存真。要保证拥有及时的信息，在信息采集中必须迅速、灵敏，应采集那些反映社会发展的最新动态、以及别人未发现和未使用的、独具特色的信息等。为了降低信息的成本，在信息资源采集的过程中要从经济的角度，选择信息源、信息采集途径和信息载体形式，降低采集成本。[9]

自从政府产生以来，决策就成了其最重要的行政管理活动。政府行政管理的方向、目标、重点等要通过政府决策来确定，各级政府的计划、指挥、组织、目标、重点等要通过政府决策来确定，各级政府的计划、指挥、组织、协调、控制等职能的履行都要以政府的正确决策为基础，可以说，政府的整个行政过程都是以政府决策为基础。宏观决策正确与否，直接关系到政府行为的成败。从总体上看，我们目前仍处于由传统决策体制向现代决策体制的转变时期，离决策科学化与民主化的现代目标仍有差距。因此，为政府优化一个信息保障体系模式辅助政府更好地进行决策具有深远的意义。

[1]BARBARA ANGUS.Government tax specialists set up consultancy firm[J].International Tax Review，London:2005（5）：24.

[2]BARRY CURNOW，JONATHAN REUVID．管理咨询国际指南——全球管理咨询的发展、实务及其结构[M]．上海：上海财经大学出版社，2003：51．

[3]GARDNER GATELEY.How we might use demamaps in counseling.etCetera[J].Academic Research Library，2000，57（1）：50.

[4]ANONYMOU.Outsourcing consultancy in the public sector[J].Management Today，2006（4）：11．

[5]李彬．透支的权力——地方政府决策失误的深层观察[M]．武汉：湖北人民出版社，2003：44．

[6]高建德．领导科学[M]．北京：知识产权出版社，2001：110．

[7]黄梯云．管理信息系统[M]．北京：高等教育出版社，2000：22．

[8]冯之浚，张念椿．现代咨询学[M]．杭州：浙江教育出版社，1998：143．

[9]胡昌平．信息服务管理[M]．北京：科学出版社，2003：43．

The Location and Development Strategy of Government Decision-making Consultant Service Model

LIN Su-xu

(Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou Guangdong 510665)

The main purpose is to construct a highly effective information service pattern for the govern⁃ment decision.The model has contributed to solving the problems in the policy-making,including the informa⁃tion flaw,policy-making faux pas because of the unbalanced information.The information advisory service or⁃ganization pattern for the government decision is composed together by many essential factors.This paper main⁃ly carries on a discussion from six component factors:the organization goal and idea,the organization contrac⁃tion,the organization consulting mechanism,the organization consult method,the organization technical plat⁃form,and the organization service strategy.

government decision；decision consultance；information consulting service；service pat⁃tern

C932.8 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1007-6883（2012）04-0028-07

2012-02-14

林素絮（1981-），女，广东潮州人，广东技术师范学院政法学院教师，硕士。

责任编辑 吴二持