农村社会管理体制创新的困境及对策

□文斌

（中共怀化市委党校，湖南 怀化 418000）

农村社会管理体制创新的困境及对策

□文斌

（中共怀化市委党校，湖南 怀化 418000）

农村社会管理主体权威日渐弱化、 “乡政村治”造成权力运行中的体制摩擦、农民组织化程度偏低、社会协同管理意识薄弱等是当前农村社会管理体制中存在的突出问题。因此，在新时期创新农村社会管理体制，应建立并完善农村社会管理多元主体的协调运转机制，建立健全统筹城乡发展的社会流动机制，建立健全农村社会矛盾纠纷预警调处机制，不断完善具有中国特色的农村社会保障机制。

农村社会管理体制；管理主体；管理意识

加强农村社会管理，推进农村社会管理体制创新，既是建设社会主义新农村的需要，是推动农村科学发展、实现社会和谐的重要途径，也是解决“三农”问题的重要抓手。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国农村经济社会关系发生了深刻变化，农村社会问题日益凸显。从一定意义上说，社会管理体制创新的难点和基点在农村。因此，转变农村社会管理理念，构建农村社会管理新体制，就成了一个重大而紧迫的现实问题。

一、当前农村社会管理体制中存在的突出问题

改革开放以来，伴随着社会结构的加速转型，人们的思想观念和利益关系处于深刻调整的过程中，一方面，为加强和创新社会管理提供了难得的历史机遇；另一方面，现行的社会管理体制也面临着严峻的挑战。如人口的快速增长与迫切需要提高物质生活水平之间的矛盾；有限的教育资源与受教育均等权之间的矛盾，沉重的就业压力与提高劳动生产率、实现生产技术现代化的矛盾等等。［1］（p107）而当前我国农村社会管理是政府与社会高度合一的集中管理模式，这种模式导致了农民缺乏自我管理和自我发展的能力，最终影响了农村社会经济的协调、健康发展。就农村社会管理体制存在的问题而言，主要体现在农村社会管理主体权威弱化、“乡政村治”造成权力运行中的体制摩擦、农民协同参与社会管理意识薄弱等方面。

⒈农村社会管理主体权威日渐弱化。建国后至党的十一届三中全会前，经过不断的探索，我国逐渐形成了以基层政府管理为核心、以高度集中的权力组织体系为纽带的农村社会管理体制。但随着改革开放的不断深入，在传统社会向现代社会转型的过程中，农村社会管理主体的权威逐渐呈现出弱化的趋势：公民的民主意识和法制观念不断增强，传统的、高度集中的魅力型农村社会管理体制的权威基础不断面临新的挑战，农民自我管理、自我维权意识、自我服务的能力不断提高，社会管理的难度不断增加，基层乡镇在某些方面的社会动员能力锐减，基层政府对基层社会的管理能力日渐减弱，农村改革和发展的内生驱动力明显不足。由于基层政府管理权威基础的消弱，特别是在农村社会组织化较低的情况下，出现了很多社会问题，特别是近年来出现的群体性事件，给农村社会的稳定与和谐带来了冲击和挑战；在基层社会管理主体权威弱化的同时，行使村务管理权力的村委会也出现了一定程度的信任危机，村委会自身出现了结构涣散和功能退化等问题。据相关媒体报道：“江西上饶市广丰县横山镇山头村村主任夏剑波长期在外省包工程，而将公章交由其父母保管。”［2］这种“空巢”村委会和公章管理的混乱的现状，不仅反映了当地基层权力监管存在着明显漏洞，而且直接影响了其社会管理职能的发挥。不仅如此，基层社会管理主体权威的弱化，还直接导致了党和政府的路线、方针、政策、政令等难以通过基层社会管理体制得以贯彻执行，从而影响了党对农村工作的领导。

⒉“乡政村治”造成权力运行中的体制摩擦。“乡政村治”作为现行的农村社会管理制度，对维护农村社会和谐、推动农村经济社会的发展起到了很大的作用。所谓“乡政村治”是指乡镇基层政府按照有关法律法规要求，依法行政；而村委会作为村民自治组织依法自治，这种体制的核心就是乡镇与村之间的关系是指导与被指导的关系。但由于村委会公信力和认同度的下降，自治管理权威弱化，因而在农村社会管理中无法发挥应有的职能和作用。从实践层面看，“乡政村治”运行过程中也暴露出许多矛盾和问题。2010年10月修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。然而，由于乡镇工作的特殊性，导致了这种乡村政治关系呈现出非线性的特征。主要体现在：一方面，乡镇基层政府是国家政权体系的最低端，是地方经济、社会事务的直接管理者和推动者，对农村工作行使行政管理和公共服务的职能，往往片面地强调对基层社会的直接领导和行政干预，而忽视了对农村自治组织的扶持和指导；另一方面，由于农村社会结构的变迁，农村社会组织的实力、农村专业合作组织的自主性都在不断增强，在一定程度上对乡镇政府的依法行政和宏观指导不重视，导致了乡政与村治关系的脱节。“乡政村治”造成的权力运行的体制摩擦将在一定范围和一定时期内长期存在，因此，厘清乡镇政府与农村自治组织的关系就显得尤为重要。

⒊农民组织化程度偏低，社会协同管理意识薄弱。党中央提出要构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的四位一体的社会管理格局。社会协同是社会管理体制中的关键环节。与城市相比，农村发展相对滞后，农民的利益表达和利益诉求渠道有待进一步完善，这在一定程度上影响了农村社会管理协同体系的建设。虽然新修订的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》明确提出：“城乡按相同人口比例选举人大代表”，［3］但是，建立健全农民利益表达机制任重而道远。此外，农民的组织化程度也不高。我国农村有近2.5亿农户、近4万个乡镇、近70万个行政村。据有关调查资料显示，目前我国农民合作组织的数量虽已超过15万个，农民专业协会约占65%，专业合作社约占35%。但参加农村合作组织的农户仅有2363万户，占全国总农户数的9.8%，近年来，虽然农民维权意识有所增强，有些地方成立了农业专业合作组织，但由于组织成员单一、组织规模较小、稳定性差及博弈能力低等原因，使得其社会管理作用发挥得并不充分。不仅如此，由于受现有政治体制的限制及教育落后等因素的制约，部分农民民主管理意识还很淡薄，民主管理的积极性和创造性尚未得到充分发挥，也影响和制约了农村社会管理科学化水平的提高。

二、新时期创新农村社会管理体制的对策与路径

农村社会管理体制创新的根本目的是为了适应社会主义新农村建设和全面建设小康社会的需要，促进农村现代化建设。为此，要从解决当前的民生问题入手，建立并完善农村社会管理多元主体的协调运转机制，建立健全统筹城乡发展的社会流动机制，建立健全农村社会矛盾纠纷预警调处机制，不断完善具有中国特色的农村社会保障机制，不断解放和发展农村生产力。

⒈建立并完善农村社会管理多元主体的协调运转机制。“善治”是公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实现对公共事务的管理。一方面，要求政府在有限政府和责任政府理念下重塑政府，增强社会管理能力；另一方面，政府应加强对社会组织的引导和监督，在积极协作和良性互动中实现公共利益最大化。农村社会管理体制创新应树立“善治”理念，建立和完善社会管理多元主体的协调运转机制。

一是党组织和政府应加强自身建设，加大对农村社会组织的培育、扶持和监督力度。从我国农村社会管理的实践来看，乡镇基层政府无疑是社会管理的主体，这就要求基层党组织在加强自身建设的同时，对其他社会组织和自治组织要加强培育和引导。乡镇党委应按照总揽全局、协调各方的要求，集中精力把方向、谋大事、出思路、管干部，确保党的路线、方针、政策得到全面、正确的贯彻落实。建立和完善党委定期研究党建工作、理论学习、交流工作等制度。通过经常开展集中学习、经验交流等活动，进一步激发班子成员竞相学习、比学赶超的热情。乡镇政府应广泛运用服务群众来访“首问责任制”、“责任追究制”等措施，严格执行集体领导和民主集中制度，积极开展领导班子谈心活动，营造互相信任、互相支持的良好氛围，充分发挥领导班子的整体功能，建成坚强有力的农村社会管理领导集体。充分发挥农村社会组织在农村社会管理中的积极作用，鼓励、支持农村自治组织和社会自治组织参与农村社会管理，特别是参与提供农村公共产品和公共服务。基层政府要理清政府与农村社会组织的关系，坚持“引导不领导，扶持不干预”的原则，保持农村社会组织的相对独立性。加大政府对农村社会组织的财政、税收、信贷支持力度。发挥这些组织在维护社会稳定中的积极作用，加强基层政府对农村组织的引导、组织和监管，逐步把农村社会组织培育成介于农民与政府之间的“第三部门”，发挥农村社会组织在社会管理中的桥梁与纽带作用。

二是发挥社会组织的协同作用。美国学者指出，在社会生活管理领域，政府和社会组织的关系不仅仅是相互补充，更重要的是互助合作，它们在公共管理和公共服务方面的高度协作是非常重要的。也就是说，在农村社会管理的大格局中，既要充分体现党和政府在社会管理中的主体地位，也要发挥农村自治组织和社会组织的社会协同作用。换言之，社会组织的协同度是衡量一个国家和社会现代文明程度的重要标识。社会组织发达的地区，社会协同程度就高，就有发达的公民社会。在全面建设小康社会，加速推进社会主义新农村建设的新的历史时期，更要注重发挥农村社会组织在社会管理中的桥梁与纽带作用，积极反映农民的利益需求。在与基层政府的协作中，一方面，社会组织通过对政府决策和执行过程的参与，能够增加政府决策的透明度和公开度，能够对政府管理活动进行民主监督；另一方面，社会组织通过参与政府的决策过程，可以为政府提供有益的决策信息，不断推进政府决策的科学化，防止盲目决策带来的资源浪费，实现农村公共利益的最大化。

三是农民以组织化形式参与社会管理。组织化程度是社会管理体系的参考指标，组织化程度越高，社会的群体性特征越明显，社会管理的成本和风险就越低。就当前农村基层组织而言，充分调动农民参与社会管理的积极性和主动性的有效途径之一就是提高农民的组织化程度，按照农村产业特点、区域布局、经济发展水平的不同，建立各种农民专业合作社，实现农村与城市、产品与市场、农民与政府的有效沟通，让农民依法、有序、自主地参与农村经济文化和社会管理，更好地实现、保护和促进自身的利益。

⒉建立健全统筹城乡发展的社会流动机制。社会流动是一个社会学概念，指社会成员从一种社会地位向另一种社会地位、从一种职业向另一种职业的转变。它是社会结构自我调节的机制之一。合理的社会流动能够促进不同社会阶层的交流，激发人的积极性，从而保持社会阶层的合理结构和社会的良性运行。由于受历史和体制等因素的影响，城乡二元结构在一定程度上造成了农村人才、资源、生产要素等在社会流动中的不畅通，使城乡发展不协调，城乡差距呈扩大趋势，因此，建立健全统筹城乡发展的社会流动机制，是创新农村社会管理机制的重要保障。要树立统筹城乡发展理念，建立城乡社会管理“一盘棋”机制。改革开放以来，农村经济结构发生了重大变化，由原来单一从事农业生产到向农林牧副渔现代综合农业发展的转变，出现了大量的农村剩余劳动力，据有关数据统计，目前我国农村剩余劳动力规模大、增速快、数量多，农村剩余劳动力数量在1.5亿以上，而且农村剩余劳动力以每年1000万到1300万的速度不断增长。由于长期城乡二元经济结构的影响，农村剩余劳动力的转移给社会管理带来了很多问题，政府作为社会管理主体，应对农村剩余劳动力流动加强管理，妥善解决剩余劳动力在就业、教育、社会保障方面面临的问题，逐步取消影响和制约统筹城乡发展的体制性障碍，切实保障广大农民群众的切身权益。

⒊建立健全农村社会矛盾纠纷预警调处机制。“利益关系是一切社会关系的基础。社会和谐的核心在于利益关系的和谐。”［4］从一定意义来说，社会管理的过程就是化解社会矛盾、实现社会和谐的过程。因此，正确处理农村社会矛盾，建立健全利益纠纷预警调处机制，是创新农村社会管理机制的关键。

一是建立农村社会矛盾舆情汇集预警机制。社会舆情是民情的晴雨表。近年来，随着社会主义市场经济的不断发展，社会矛盾纠纷已经扩展到社会经济生话的各个领域。在农村，土地承包、村级财务管理、土地征用补偿、房屋宅基地使用等矛盾纠纷日益突出，因此，应组织力量收集农村社会矛盾舆情，并对其进行归类整理、分析研究，作为党和政府制定政策的重要依据，坚持从早抓、抓小、抓苗头入手，切实把预测工作做到防范之前，把预防工作做在调处之前，把调处工作做到激化之前，强化工作的针对性和实效性。应充分发挥综治信息平台的作用，建立综治信息稳定工作台账，及时掌握舆情信息，找出矛盾纠纷的根源和症结，做到有问题及时报告，及时解决。要畅通农民群众利益表达和利益诉求渠道。通过座谈、调研、接访等多种形式了解群众最关心的利益问题，形成农民利益表达和利益诉求长效机制。进一步完善社会矛盾化解机制，完善“大调解”工作体系，全力维护和谐稳定的社会环境。建立和完善政府对社会问题决策的科学化机制。集中农民群众的智慧，做到决策群众知情、决策群众评议、决策群众认可的有机统一。

二是完善农民利益表达和利益协商机制。农村公共政策和公共产品的供给应以解决利益矛盾为落脚点，要妥善解决农民群众反映最突出的、最直接的利益问题，建立广泛而有效的利益表达和利益协调机制，把群众利益诉求纳入理性化、法制化、制度化的轨道，让广大农民群众共享改革和发展的成果。坚持协同和参与相结合，化解社会矛盾、促进社会公正。通过开展“领导干部接待日”等活动，搭建领导与群众对话平台，密切党和政府同人民群众的联系。加强村民自治组织建设，使自治组织真正代表村民利益、表达村民利益，充分发挥党的政治优势，协调社会关系，规范社会行为。

⒋不断完善具有中国特色的农村社会保障机制。从一定意义上讲，社会保障是现代社会发展的推动器、安全阀和减震器。就农村社会而言，建立和完善有效的农村社会保障机制是消除城乡二元分割体制，推动国家经济良性发展的重要举措；建立健全农村社会保障制度，对落实计划生育政策、解决失地农民的后顾之忧，加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定，巩固党的执政基础，具有重要的现实意义。

一是健全相应的法律法规制度，为农村社会保障提供法律依据。随着经济社会的发展，我国现有的农村社会保障法律法规不再适应新形势的要求，导致了农村社会保障政策的随意性和滞后性。纵观一般市场经济发达国家推行的社会保障制度，其成功的经验之一就是通过国家立法的形式来强制实施。法律具有的强制性和稳定性不仅能使法律所规定的社会保障义务和权利得以实现，而且可以规避政策执行过程中的随意性和盲目性。目前，我国正处在改革发展的关键阶段，一方面是战略机遇期，另一方面也是矛盾凸显期，而且城乡发展差距拉大导致的社会矛盾日渐突出，因此，建立健全农村社会保障体系，对缩小城乡差距，促进市场经济的健康有序发展意义重大。首先，全国人大及常务委员会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障的法律关系进行规范，特别是对农村社会保障的基本原则、主要内容、资金来源、管理体制、法律责任等方面作出明确的规定。其次，要抓好地方性法规规章建设，各地区应按照法律规定，结合本地经济社会发展实际，提出相应的农村社会保障管理办法，充分发挥社会保障作为最后一道“安全网”的作用，真正保障农民群众的基本生存权利。第三，以农村最低生活保障为切入点，不断完善农村新型合作医疗保险制度，努力扩大农村养老保险试点范围，扩大农村养老保险的覆盖面。最后，根据经济社会发展的需要，逐步扩大社会保障范围，提高保障水平，增加农民的社会福利。

二是建立健全农村社会保障的资金筹措机制。建立健全农村社会保障资金筹措机制，是进一步完善社会保障体系的基础，也是深化农村社会保障制度的关键。根据世界各国和地区发展社会保障制度的经验，全世界绝大部分国家城乡养老保险的筹资模式基本上是由政府拨款或由政府和单位出大头、受保人出小份的模式。按照党的十七大提出的多渠道筹措和积累社会保障基金的要求，各级政府和有关部门要认真贯彻中央部署，采取切实有效的措施，多管齐下，健全农村社会保障资金筹措机制，努力构筑以最低生活保障、被征地人员基本生活保障、新型农村合作医疗、农村五保对象和城镇“三无”人员集中供养、贫困家庭子女助学等为主要内容的农村社会救助体系，让最广大农民群众共享改革和发展的成果。

［1］李君如.社会主义和谐社会论［M］.人民出版社，2005.

［2］余红举.村干部外出打工公章父母管［N］.江西日报，2011－10－10.

［3］国务院法制办.中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表选举法［Z］.法律出版社，2011.

［4］张鸿铭.创新五大机制 加强社会管理［N］.光明日报，2007－08－19.

（责任编辑：高 静）

The Plight and Countermeasures of the Innovation of Rural Social Management System

Wen Bin

The main authority gradually weakened of rural social management，the friction of the system of power causing by “townships governed by villages”，a low degree of organization of farmers，a poor sense of social collaborative management are the outstanding problems in the current rural social management system.Therefore，in the social management system for the new era of innovation in rural areas，shall establish and improve the coordination of multiple subjects of the rural social management operation mechanism，establish the mechanisms of social mobility and improve urban and rural development， establish and improve a sound rural social conflicts and disputes early warning and mediation mechanisms，and constantly improve with Chinese characteristics the rural social security mechanism.

rural social management system；management of the main；management awareness

C916

A

1007－8207（2012）08－0046－04

2012－03－27

文斌 （1984—），男，湖南新化人，中共怀化市委党校讲师，法学硕士，研究方向为当代中国地方政治发展。