论人民监督员监督模式的转换

□吴卫东

（中共荆门市委党校，湖北荆门448000）

论人民监督员监督模式的转换

□吴卫东

（中共荆门市委党校，湖北荆门448000）

2010年10月最高人民检察院通过了《关于实行人民监督员制度的规定》，并经中央同意，在全国检察机关全面推行人民监督员制度。该《规定》在原《试行规定》的基础上，对人民监督员的选任方式、监督范围、监督程序等作了调整和完善，将人民监督员监督由形式意义层面上升到了实质意义层面。因此，人民监督员的监督模式也要进行相应的转换，以落实《规定》要求，促进监督活动的正常开展。

人民监督员；监督模式；转换

人民监督员制度是人民检察院为提高自身执法水平和办案质量，依法公正履行检察职能，维护社会公平正义，由统一选任的人民监督员对检察机关办理直接受理立案侦查案件实行监督的制度，是中央确定的司法改革的重要项目。2003年9月，最高人民检察院通过了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《试行规定》），并正式部署在10个省（区、市）的检察机关启动试点；2004年9月再次部署扩大试点范围。截至2010年9月，全国共有3137个检察院开展了人民监督员制度试点工作，占全国各级检察院总数的86．5%。［1］2010年10月，最高人民检察院在对《试行规定》修改完善的基础上，通过了《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），并经中央同意，决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度。较之《试行规定》，《规定》在人民监督员的选任方式、监督范围、监督程序等方面作了调整和完善。《规定》的实施将人民监督员的监督由形式意义层面上升到了实质意义层面，因此，人民监督员的监督模式也要进行相应的转换，这样，才能落实《规定》要求，促进监督活动的正常开展。

一、结果监督向全程监督转换

《试行规定》的监督是结果监督。根据《试行规定》，人民监督员监督范围为“三类案件”和“五种情形”。“三类案件”即犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件，拟撤销案件，拟不起诉案件。“五种情形”即应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。其中，“三类案件”属刚性监督，有具体明确的程序规范和要求。“五种情形”属柔性监督，人民监督员可以提出意见。最高人民检察院于2005年12月通过的《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》中明确规定对“五种情形”可以启动人民监督员评议程序，但对启动条件作了诸多限制。实践中，对“五种情形”实施监督的案件不多。“试点期间，人民监督员共监督‘三类案件’32304件，其中，不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳的1054件。对‘五种情形’提出监督意见1000余件，均已经办结并向人民监督员反馈。”［2］“三类案件”实行结果监督，主要由人民监督员对检察机关查办的职务犯罪案件，就检察机关拟撤案、拟不起诉以及因犯罪嫌疑人不服逮捕决定检察机关作出的维持原逮捕决定的意见作出赞成或者反对的表决。2009年9月，最高人民检察院决定将市、县两级职务犯罪案件审查逮捕权上提一级，市、县人民监督员的监督范围实际为“两类案件”和“五种情形”。在结果监督模式下，人民监督员的监督局限在对案件处理结果上，而对检察侦查权力运行的过程和状况无法实施有效监督，未能触及检察侦查权的核心，导致监督形式化、表面化，缺乏深度。

《规定》的监督是全程监督。《规定》扩大了监督范围，将“五种情形”作为刚性监督纳入监督范围，并将其中三个内容作了略微改动，即将“超期羁押的”改为“超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的”；将“违法搜查、扣押、冻结的”改为“违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的”；将“应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的”改为“应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”。将监督范围扩大为七个方面，使监督的“含金量”得到了较大提升。按照《规定》要求，人民监督员对七个方面实施监督，必须贴近检察机关办理直接受理立案侦查案件的活动，与侦查活动保持近距离，了解并掌握侦查权的行使情况，才能开展相应的监督。在立案阶段，要监督是否存在应当立案而不立案或者不应当立案而立案的情形；在侦查阶段，要监督侦查过程中是否有超期羁押，有违法搜查、扣押、冻结，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况；在案件处理阶段，要实施对拟撤销案件和拟不起诉决定的监督，是否有应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的情形，以及查办职务犯罪工作其他具有终局性环节的监督，从而将监督活动贯穿于检察机关办理直接受理立案侦查案件工作的全过程。

二、静态监督向动态监督转换

《试行规定》的监督是静态监督。静态监督是“会议室”监督，主要是“听、看、问、评”。“听”，即听取案件承办人介绍案情以及适用法律的情况，虽然《试行规定》中规定必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，但未明确具体情形，实践中运用极少；“看”，即看案件承办人向人民监督员出示的主要证据，查阅相关法律工具书；“问”，即人民监督员可以向案件承办人提出问题；“评”，即人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。一系列监督活动均在会议室完成。

《规定》的监督是动态监督。动态监督是“影子监督”，人民监督员监督与检察机关办理直接受理立案侦查案件的权力如影随形，侦查权力到哪里，人民监督员的监督就到哪里，监督具有即时性、连续性、系统性。动态监督对检察机关的工作提出了新要求。检察机关要将办理直接受理立案侦查案件的相关信息向人民监督员公开，包括立案、案件侦查进展、取证、讯问、嫌疑人羁押、对赃款赃物处置、案件处理等各个环节的信息要及时向人民监督员提供和通报，便于人民监督员掌握相关案件动态，及时发现问题，提出意见和建议。人民监督员有权观看检察机关侦查人员讯问犯罪嫌疑人的同步录像，通过一定形式对赃款赃物采取的查封、扣押、冻结执法活动实施监督，走访相关单位或个人了解检察人员办案过程中有无违法违纪情况，接受社会对检察机关办理直接受理立案侦查案件违法违纪情况的举报。在动态监督模式下，人民监督员对检察机关办理直接受理立案侦查案件侦查权的监督更加有效，能够促进检察机关严格执法、公正执法、文明执法，提高办案质量。动态监督也对人民监督员提出了较高要求，人民监督员要严格遵守法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件的公正处理。

三、依附监督向独立监督转换

《试行规定》的监督是依附监督。这一特性或许与人民监督员制度产生的途径有关，因为制度是检察机关自己倡导和设计的，人民监督员多由被监督的检察机关选任，尽管少数地区如宁夏区院要求基层院的人民监督员全部由市级院统一选任，市、县（区）两级院统一调配监督人员。重庆市院成立了由检察长任组长，市政法委、市人大内司委、政协社法委副职领导任副组长的选任工作领导小组，由市院在全市范围内统一公开选任人民监督员并建立人民监督员库。云南、浙江部分试点院由上级院统一选任和联络人民监督员，在案件监督时统一调配人员。［3］但多数试点的检察机关仍然是自己选、自己任。监督活动也是在检察机关的主导、指导和协调下进行的，人民监督员由检察机关自己管理，监督活动的经费由检察机关落实。人民监督员与被监督检察机关的这种千丝万缕的关系很容易在二者之间形成依附关系甚至结成利益共同体，背离监督制度设计的初衷。

《规定》的监督是独立监督。其一，人民监督员由上一级检察机关选任。如《规定》第7条：省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任；有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员。省级人民检察院可以选择一个或者两个地市开展“人民监督员选任委员会”选任、管理人民监督员试点工作。在新的选任办法中，尽管仍由检察机关主导选任人民监督员，但选任权上提一级后，人民监督员与被监督的检察机关在选任上的直接关系变成了间接关系，较好地破解了“自己请人监督自己”的难题，有助于提高人民监督员监督工作的公信力，统一调配监督资源；有助于解决各地因监督案件数量不均而出现的资源闲置或匮乏等问题。使人民监督员监督真正成为检察体制外的监督迈出了重要的一步。其二，监督由上一级检察机关组织实施。省级以下人民检察院承办的案件需要提请人民监督员监督的，由上一级人民检察院组织人民监督员监督。其三，增强了评议表决程序的独立性。为保障人民监督员监督的独立性，《规定》明确要求：“在评议和表决阶段，案件承办人和相关工作人员应当回避，确保人民监督员独立、客观地发表意见。”硬性地将检察工作人员全部排除在监督评议、表决活动之外。厘清了“监督者”和“被监督者”之间的关系，使人民监督员监督的独立性得到了进一步增强。

四、被动监督向主动监督转换

《试行规定》的监督是被动监督。由于监督范围、监督形式、监督方式、监督内容的局限性，人民监督员监督的自主性不足。检察机关启动什么案件就监督什么案件，存在着应当纳入人民监督员监督的案件而检察机关没有启动监督程序自行处理的情况。由于信息不对称、不透明，人民监督员无从知晓。而对“五种情形”的监督难度更大，因为“五种情形”的监督涉及到检察人员的违法违纪问题，关乎检察机关形象，人民监督员一般不愿涉及此类监督。因此，影响了人民监督员监督权利的行使和监督的效果。

《规定》的监督是主动监督。监督范围的扩大、监督独立性的增强、监督形式的调整、监督方式的变化，要求人民监督员要增强监督的责任感和使命感，实现由被动监督向主动监督的转换。人民监督员要主动了解相关的检察信息，及时发现并纠正应当纳入人民监督员监督范围而检察机关没有经过监督程序直接处理的情况。人民监督员还应主动面向社会收集信息，检察机关也应加大宣传力度，通过相关平台向社会公布人民监督员的通联方式，方便人民监督员掌握相关信息，便于监督活动的进行。

五、单纯监督向复合监督转换

《试行规定》的监督是单纯监督。主要是人民监督员围绕检察机关查办职务犯罪案件处理结果的合法性进行监督。监督内容单一，监督活动与检察机关内部业务部门联系面窄，除侦查部门和公诉部门外，监督活动与其他业务部门很难联系起来，人民监督员制度未能真正融入检察司法活动。

《规定》的监督是复合监督。人民监督员不仅监督检察机关办理直接受理立案侦查相关案件处理结果的合法性，还要监督侦查活动中的违法违纪行为。监督活动与检察机关内设机构的联系更为广泛，实现了人民监督员监督与检察机关内部的侦查部门、公诉部门、侦查监督部门、监所检察部门、控申部门、计财部门、赔偿工作部门、纪检监察部门的整体联动，使人民监督员的监督活动真正融入到了检察体制之内，有助于人民监督员制度的推行和检察工作的开展。此外，人民检察院应当向人民监督员适时通报人民检察院的重大工作部署、决策和其他检察工作情况；每年至少一次向人民监督员通报办理直接受理立案侦查案件工作情况；邀请人民监督员参加、列席有关会议，参与执法检查、案件公开审查和听证等活动。这些规定使人民监督员制度更加完善，为推进人民监督员制度的法制化奠定了坚实的基础。

［1］张建升等．检察机关全面推行人民监督员制度的现实路径与未来展望［J］．人民检察，2010，（23）．

［2］郭洪平．人民监督员制度：让检察权运行更加规范［N］．检察日报，2011－02－23．

［3］最高人民检察院人民监督工作办公室人民监督员工作处．2008年人民监督员制度试点工作总结［EB／OL］．http：／／www．fangyuanfazhi．com／rmjdy／dinqi／200903／t20090304＿187342．html，2009－03－04．

（责任编辑：高静）

On the Conversion of the Supervisory Mode of the People＇s Supervisor

Wu Weidong

The Supreme People＇s Procuratorate has passed The stipulation concerning the Enforcing of the System of the People＇s Supervisor，and，with the permission of the central committee of the CPC，performed comprehensively the system of the people＇s spervisor in the procuratorates nationwide．On the basis of the original provisions of trial operation，the stipulation has made proper adjustments and improvements to the method of selection and accession，the supervisory measure and procedure，ect．of the people＇s supervisor．The enforcement of this stipulation will propel the supervision by the people＇s spervisor from the level of formality to the substantial level．The supervisory mode of the people＇s supervisor needs to effect a corresponding conversion in order to implement the requirements of the stipulation，and expedite and advance the normal and smooth activity of the supervision．

people＇s supervisor；supervisor mode；conversion

D630．9

A

1007－8207（2012）09－0024－03

2012－05－31

吴卫东（1969—），男，湖北天门人，中共荆门市委党校教授，硕士，研究方向为行政法学、司法制度。