《预算法》修订需确立人大主导定位

■张千帆

1994年《预算法》颁布后，社会各界就曾发表过诸多不同意见。早在2004年，全国人大即启动了《预算法》修改程序，直至今年才公布了修正案草案的二次审议稿，足见政府内部不同部门之间的博弈也同样激烈。此次修订能否实质性改善预算决策程序，直接关系到中国未来改革的方向。

《预算法》是规定国家预算决策机制的基本法律，其对于国计民生的重要性是不言而喻的。现代社会离不开政府提供的公共服务，而公共服务需要财政投入。预算决定了政府可以花多少钱，以及更重要的，这些钱应该花在哪里。预算太少，社会不足以维持必需的公共服务；预算太多，人民的财产即成为官员挥霍浪费的资本。近二十年来，财政预算年年快速增长，增长速度甚至远超过GDP增速，表明政府财政聚集了越来越多的社会财富，但是每年的预算增长却从未征求过社会意见。当然，即便预算数字看起来恰到好处，也还需要有效的监督机制，才能保证纳税人的钱确实被用在该用的地方。

这一切都表明，预算离不开民主过程。要保证“取之于民，用之于民”，人民自己得对政府预算有发言权。虽然人民未必有足够的时间和信息决定自己的每一分钱花在哪里，但是他们可以选举自己的代表替自己决定政府预算方案。预算方案代表着国家的重要公共利益。事实上，预算方案反映了立法目标的实施重点。无论是义务教育、社会福利、环境保护还是社会治安、军事国防，法律规定都只是表面文章，只有在财政预算中得到体现方能落实。各项任务在预算中所占的比重即体现了政府的年度工作重点，直接决定了国家发展的风向标。

当然，由于行政开支占了财政预算的绝对多数，各国制定预算的程序通常是由行政首脑协调并汇总各部门预算，然后提交议会审议。在美国，总统还可以对国会两院通过的预算案行使整体否决权，但是这些都不足以否定议会在审议和批准预算过程中发挥的中心作用。在成熟的民主国家，议会不仅内设专门的预算委员会，而且每年开会都会花费大量时间审议预算草案。如果议员们对某个行政部门不满意，那么所采取的第一项措施往往就是削减其预算经费；如果行政经费被全部砍掉，那么这个行政机构连同其所有职位就自行消失了。在责任内阁国家，由于预算案是政府最重要的年度立法提案，议会不通过预算即意味着对内阁表达最严重的不信任，内阁必须集体辞职。通过这些方式，议会将预算决策权最终掌握在自己手里，从而在程序上保证了议会主导下的预算民主化。

在预算民主化的世界大趋势面前，中国并不例外，《预算法》规定了各级人大对于批准本级预算的权力。但是在实践过程中，中国预算决策体制受制于诸多非民主因素的牵制。首先，各级人大选举不规范、走过场，造成人大代表缺乏代表性，其代表选民监督预算决策的动力严重不足。其次，绝大多数人大代表及常委会委员都是兼职代表，专业化程度严重不足。除了全国人大常委会下属的预算工作委员会之外，各级人大均没有专门的预算委员会。人大每次开会会期极短，多数代表只有两三天时间审议预算，根本不足以深究任何预算细节。不少地方至今只提供粗线条的预算方案，也令代表们无从审查实质性细节。最后，《预算法》赋予的人大审议权是相当有限的。代表们只能对政府提出的预算案整体进行表决，而无权对预算的具体条目进行单独表决。换言之，中国各级人大的预算审批权相当于美国总统的整体否决权，或者全部通过、或者一概否决，而无从逐项通过或否决。这种限制造成立法与行政职权错位，极大约束了各级人大的预算决策职能。在本质上，中国目前的预算决策体制依然是行政主导。

《预算法》修正案草案的二次审议稿在预算程序上有所改善，譬如延长了财政部向全国人大财经委提交预算初审的时间，明确规定了各级人大审查预算和决算的重点内容等，但是这些局部修正并没有改变《预算法》的行政主导本质。例如不同预算科目间的预算资金调剂仍然和旧法一样，“按国务院部门的规定报经批准”（第68条）。事实上，二次审议稿在若干方面明确强化了行政机构的主导地位。譬如二次审议稿第7条规定预算、预算调整、决算应当公开，这固然是好事，但是公开的具体办法却由国务院而非全国人大或常委会规定。此外，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围及其编制、执行和实施步骤（第25条、第91条），国库管理的具体办法（第54条）以及中央和地方分税制的财政管理办法（第12条）等重要事项，也统统由国务院规定，地方各级政府之间的财政管理体制则由省级政府规定，仅需向同级人大备案。这些规定将有关预算的重大立法事项赋予行政部门，未能凸显预算民主化所要求的各级人大的中心地位。

《预算法》修正自首次启动以来已历时八年，社会各界对修正案均有很高期待，而最迫切的期待莫过于提升各级人大在预算制定和监督中的实质作用。这是此次《预算法》修正可以做到，也应该做到的。