关于政治体制改革的思考

■许耀桐

关于政治体制改革的思考

■许耀桐

我国的政治体制改革已历经30多年。在经历了30多年的政治体制改革之后，人们普遍关心的是如何继续和深化政治体制改革，并把解决当前我国面临的许多问题寄希望于推进深层次的政治体制改革。但是，要继续和深化政治体制改革并非易事。在怎样认识和对待政治体制改革方面，现在还存在不少不同的看法，形成若干焦点问题。笔者认为，当务之急应从思想上很好地解决怎样正确看待这些焦点问题。

政治体制改革进展和成果的问题

现在，有人认为政治体制改革已经取得了不少的成就，政治体制没什么好改革了，或者说至少不那么急切了。这就涉及到如何科学、正确地看待政治体制改革进展和成果的问题。

我国的政治体制改革确实取得了成效，就是在最近几年还是有所动作的，有着明显的发展和进步，这是必须充分肯定的。但是，应该看到，政治体制改革仍然缺乏实质性的进展。现在，往往有人在高声强调政治体制改革的成果时，采取避重就轻的方式，回避了政治体制改革缺乏实质性进展的根本问题。这样一种心态，不管是有意的还是无意的，都使政治体制改革这个话题陷入了尴尬的境地。而如果我们刻意回避了政治体制改革缺乏实质性进展的根本问题，将会使我们的政治思维混乱不清，也将会使我们丧失对政治体制改革的整体走向和整体价值的深层次探索。那么，什么才是“政治体制改革的实质性进展”呢？影响“政治体制改革实质性进展”的原因又是何在？

什么是政治体制改革的实质性进展呢？这首先要认识什么是政治体制以及我们原有一套政治体制的主要弊端又是什么。政治体制，是由关于政治权力的关系规定和制度安排所构成的系统。具体地说，要描述、阐明一个国家的政治体制，就必须明确、清晰地说明这个国家有哪些政治力量和权力主体，它们之间有着怎样的关系规定，这些政治力量和权力主体又是按照怎样的制度安排进行运作的。例如，人民是最基本的政治力量，它与国家权力主体之间最基础的关系就在于究竟是决定、支配的关系还是被决定、被支配的关系。又如，各种权力主体，代议机构、行政司法机构以及政党、社会团体之间存在着怎样的关系，它们各自按照怎样的制度安排而运转以及相互之间是否存在着制约关系等等。

不言而喻，改革开放前我国的政治体制存在两个根本的弊端，一是理论上宣传、强调人民是国家的主人，人民群众当家作主，享有宪法上规定的“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，但实际上人民没有真实的选举权，各级干部由上级层层任命委派；人民群众也缺乏各种自由权利；二是权力过分集中，实行“苏联模式”的党的一元化领导，一切权力都集中于党委，又集中于一把手；在中央和地方、上级和下级的关系中，地方和下级要绝对地服从中央和上级，而没有进行适度的分权。

如果对照以上关于政治体制的解释和对原有一套政治体制的主要弊端的认识，我们不难看到政治体制改革在真实地赋予人民群众的民主权利方面，在切实地改进权力的授予和权力的受制约方面，在增强政治的民主化、公开化、透明化方面，这几年的实际努力和实质性进展确实不大。究其原因，可以归结为以下三个方面：第一，推进政治体制改革的认识不够，认为经济在飞速发展，何必还要搞什么政治体制改革；第二，推进政治体制改革的决心不大，担心深化政治体制改革会引发各种矛盾；第三，推进政治体制改革的方法无着，没有很好地去探求寻找科学的稳妥的政治体制改革和发展之路。以上三方面原因集中起来地说就是，盲目乐观、甘于守成，目光短浅、迁就现状。由此导致了推进政治体制改革的动力不足、信心不足、能力不足。这是十分危险的。应该看到，计划经济时代，经济也曾有过更为快速的发展，但不等于政治体制没有问题了；改革固然会引起矛盾，但不改革矛盾将会更多、累积的风险更大；改革虽然没有万全之策，但肯定能找到保证社会健康发展的好的方法、手段。

政治体制改革突破口的问题

自从政治体制改革以来，人们对政治体制改革实行突破口的议论，就从来没有停止过。例如，最早曾经把干部制度的改革作为突破口，接着又把党政分开作为突破口，后来又有人陆续地提出，要把改革人大制度、把改革财政预算制度、把建立官员财产申报制度、把开展党内民主、把实行言论自由公开等等作为政治体制改革的突破口。但这些突破口都没有取得真正的成功，以至于人们觉得政治体制改革是否需要一个突破口。

政治体制改革需要解决一些关键问题，通过解决其中的关键问题，才能达到政治体制改革整体发展、全面推进的功效。对于政治体制改革中碰到的最关键的问题，人们借用军事上打仗所使用的“突破口”术语，强调它的重要性和实用性，认为一旦撕开了“突破口”，首先取得“突破”，就像能够顺利地取得整个战斗的胜利那样，取得政治体制改革的成功。因此，突破口的比喻，实际上讲的是政治体制改革要有一个明确的、机敏的、实在的、有效的策略选择问题。这表明，政治体制改革需要有一个突破口，也必须选择一个突破口。突破口的确定，好比过河要找“船”或“桥”一样，具有方法论的积极意义。

前面我们已经列举了改革开放以来人们就政治体制改革提出来的种种突破口，应该说，这些突破口的选择都有一定的道理，也都在一定程度上影响和推动了政治体制改革的发展。这说明，突破口不可能是单一的、固化的、总是集中在某一个方面的。随着每一个时期一些重大问题的提出来，随着改革的发展，政治体制改革的突破口也应该是多样化的。但是，现在的事实是，在突破口问题上的最大问题，是这些突破口没有一个能够坚持突破下去，没有一个取得彻底的成效。为什么呢？因为存在着层级选择不当的失误。比如，把干部制度改革作为突破口，干部制度改革要取得突破，就要实行普遍的民主选举。对干部进行民主选举，这在基层这一级是可以做到的，但涉及到中层和高层干部选举，现实就缺乏合适的时机和条件，一旦强行突破，势必带来混乱。把干部制度改革作为突破口会遇到这样的情况，那么其他呢，也是如此。因此，可以说以上这些突破口的选择，都有一个不适当的层级选择问题，都不可能成为真正的突破口。笔者以为，选择突破口考虑的最重要的因素就是层级问题，必须选择把基层作为突破口，这才符合政治体制改革的渐进策略，有利于有序发展。为此，前不久笔者特意区分了中央政治体制改革和地方政治体制改革两个概念，提出要把县级政治体制作为改革的突破口。我认为，把选择县政改革作为政治体制改革的突破口比较合理。

政治体制改革如何解决权力制衡的问题

政治体制改革的目标是建设社会主义民主政治，实现社会主义民主政治。对中国而言，社会主义民主政治建设是否也需要权力制衡？但是，只要一涉及权力制衡或权力制约的问题，有人就会指责，你不就是想着要搞立法、行政、司法的“三权分立”，而这样的路是走不通的。难道中国民主政治的分权制衡，除了立法、行政、司法的“三权分立”就没有别的形式？如果有的话，其可能的形式又是什么？

其实，社会主义民主政治建设需要不需要分权制衡。答案是肯定的。问题是怎么进行分权？近代西方国家立国时，普遍采取了立法、行政、司法“三权分立”的形式，这当然只是一种分权形式。孙中山先生就提出了“五权分立”的另一种形式，把权力分为“立法、行政、司法、监督、考试”，在国家体制上很有创意地设立五院制。现在，中国共产党提出了又一种的权力划分形式，党的十七大报告指出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这是第一次明确地提出要把权力合理地划分为“决策权、执行权、监督权”的主张，并强调“三权”组成了“相互制约”的“权力结构和运行机制”。由上可见，权力要进行划分并相互制衡，这是一个客观规律。至于怎样划分权力，可以是多种多样的，大可不必强求一律。

中国共产党提出的“决策权、执行权、监督权”相互制约，可以说是一种有效的权力制衡。按照这种“三权”相互制约的权力结构和运行机制，首先，必须阐明在“三权”相互制约的权力结构和运行机制中的任何一个权力机构绝不可把“三权”集于一身，一定要让“三权”分离。把“三权”集于一身，正是现存权力结构的根本弊端。把“三权”分离，可以有两种分法，一是某个机构、部门一般只能授予一种权力，承担一种职能；二是某些机构、部门可授予三权中的某两种权力、承担两种职能，如负有决策权和监督权，或决策权和执行权。其次，在“三权”相互制约的权力结构和运行机制中，监督权具有特殊的、独立的意义，这里需要指出的是，凡有监督权力的机构，监督权都是用来对别的权力机构进行权力监督的，而不是监督自身的，也就是说任何权力机构都要接受来自外部的监督。再次，在“三权”相互制约的权力结构和运行机制之上，还要有一个对所有权力机构进行仲裁钳制的权力机构。之所以需要这样一个机构，是因为任何一个权力机构行使权力是否得当、公正，都会引起其他权力机构的争议和控告，这就需要有一个专门的权力机构进行裁决判定。就其监督权而言，它是最高的监督机构。总之，在中国共产党形成的“决策权、执行权、监督权”相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的形式中，最重要的是，体现了一是要实行分权、二是要强化监督的精神实质。

如何处理好党政关系的问题

现代政治就是政党政治，政党在国家权力结构中居于重要地位。正确处理好党政关系，对于任何一个现代国家来说，都是其政治成熟与否的标志。改革开放以来，我们曾先后提出来“党政分开”、“党政分工”、“党政合一”等思路，也没有一个得到肯定。那么，究竟应该按照什么样的思路来处理好党政关系呢？

1978年进入改革开放新时期后，在整个80年代，我们党形成了以邓小平提出的实行党政分开的新型党政关系的思路。党政分开的思路认为，党的领导是政治领导、思想领导，通过政治、思想的领导，它通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，坚持依法治国和依法执政，实现对国家和社会的领导。而在国家政权建设和治理方面，由国家机关按照国家法律进行。实行党政分开，党提出宏观的路线、方针、政策，以指导国家的政治生活和全社会的行动，而不是陷于具体琐细的行政事务和经济管理的事务中。

不言而喻，以上这一套关于实行党政分开的新型党政关系的设想有一定的道理。虽然在理论上它有着清晰的描述，但是事实上党政很难做到分开。而一种理论尽管再好不过，却在实践中行不通时，这就要重新考虑它的价值了。因此，在上个世纪90年代后，关于党政分开的主张逐渐淡出视野。在事实上，现实中的党政关系处于一种“分又分不开”，“合又不敢合”的尴尬局面。

2008年新一轮的机构改革兴起后，在一些地方机构改革中，例如广东省的顺德机构改革，尝试着在原有的基础上实行“以党领政、党政联动”的新构想。这是在“党政不分、以党代政”和“党政分开、党政并立”后所出现的第三种新格局，它的显著特点就是党政相同职责的机构合署办公，大大减少了机构，也使党从其他的范围内解脱出来。党在坚持总揽全局、协调各方的领导核心时，要支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作。要支持人大及其常委会依法履行职能，善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。应该说，这是令人鼓舞的新气象，也是值得继续探索和坚持的新思路。

（作者单位：国家行政学院）