促进战略新兴产业发展的财政政策研究

杨林马顺

(中国海洋大学 经济学院，山东青岛 266101)

促进战略新兴产业发展的财政政策研究

杨林马顺

(中国海洋大学 经济学院，山东青岛 266101)

战略新兴产业初期高投入、高风险的特征，需要强有力、系统性的财税政策支持。财政支出政策是战略新兴产业发展的内在根基，财政收入政策是战略新兴产业发展的外在牵引。当前财政政策支持战略性新兴产业发展存在的主要问题:财政投入力度不足;政府采购政策效果不明显;税收优惠政策缺乏统一性和规划性。财政政策进一步助推战略新兴产业发展的对策:建立规范的财政长效投入增长机制;提高政府采购的政策效率;形成专门、系统的战略新兴产业发展的税收优惠政策。

战略新兴产业;财政政策;内在机理

一、问题的提出

2010年10月，国务院下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确将从财税金融等方面出台一揽子政策加快培育和发展战略性新兴产业，决定指出到2015年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重要力争达到8%左右。我国做出这一战略决定，是由国内和国际两方面背景决定的。

一方面，我国正处于经济社会发展的战略转型期和全面建设小康社会的关键时期，工业化城镇化加速发展，面临着日趋紧迫的人口、资源、环境压力，现有发展方式的局限性、经济结构状况以及资源环境矛盾也越来越突出。2009年，我国生产粗钢5．68亿吨，水泥16．5亿吨，分别约占世界总产量的43%和52%;一次能源消耗达31亿吨标准煤，是世界能源消费总量的17．5%。而同期我国的GDP只有34万亿元，约合4．7万亿美元，这种依靠大量消耗资源支撑发展的方式是难以为继的。另外，我国人口到2030年将接近15亿，人均耕地面积将在目前1．38亩的水平上减少10%以上，保障粮食安全的压力不断增大。尽管我国近年来对节能环保高度重视，也取得了巨大成绩，但2009年全国七大水系劣质水质断面比例仍达18．4%，我国二氧化硫排放量、二氧化碳排放量均居世界前列，各类污染问题仍很严峻。因此，要保持经济社会可持续发展，缓解资源环境瓶颈制约，促进产业结构升级和经济发展方式转变、增强国际竞争优势，必须把握世界新科技革命和产业革命的历史机遇，加快培育战略性新兴产业。

另一方面，国际金融危机后，发达国家对于战略新兴产业的投入和发展强化了我国加快培育发展战略性新兴产业的紧迫性。一些主要发达国家为振兴经济、获取发展新优势，纷纷制定新的国家发展战略，加大投入支持，加速重大科技成果转化，培育危机后引领全球经济的新能源、新材料、生物技术、宽带网络、节能环保等新兴产业，努力抢占新一轮科技经济竞争制高点。因此，加快培育发展战略性新兴产业，不仅能够有效缓解全球日趋严峻的资源、环境等问题，也将决定一个国家在经济全球化过程中的作用和地位。

战略新兴产业初期高投入、高风险的特征，需要强有力、系统性的财税政策支持。本文拟在梳理财政政策与战略新兴产业相关性的内在机理的基础上，分析我国推动战略新兴产业发展的财税政策，发现其中存在的问题，并提出相应的财政对策。

二、财政政策助推战略新兴产业发展的内在机理

(一)财政政策助推战略新兴产业发展的理论基础

冯赫(2010)对战略性新兴产业的内涵概括为:在经济发展的特定阶段，以科技重大突破为前提，以新兴技术和新兴产业深度融合为基础，能够引致社会新需求、带动产业结构调整和经济发展方式转变，并能在一段时期内成长为对国家综合实力和社会进步具有重大影响力的主导产业、先导产业或支柱产业的行业和部门。①冯赫:《关于战略性新兴产业发展的若干思考》，《经济研究参考》2010年第43期。根据战略新兴产业的内涵，由于具有知识技术密集、综合效益高等特点，在其发展过程中，具有较强的扩散作用。②东北财经大学产业组织与企业组织研究中心:《发展战略、产业升级与战略性新兴产业选择》，《财经问题研究》2010年第8期。这种扩散作用会产生正的外部性，即战略新兴产业发展的社会效益要大于私人效益，在这种情况下，产生收益的部门所创造的正的外部效应得不到补偿，就会尽量减少生产，从而导致社会资源的配置无法达到帕累托最优的状态。庇古曾提出，对于正外部性的生产者，政府应提供相当于外部收益的财政补偿，以使其收益接近社会收益，鼓励其将产出量扩大到社会最大效率水平。因此，在战略新兴产业发展过程中，政府应该通过财政补贴、税收优惠等方式增强企业发展的动力，使资源配置达到帕累托最优。

(二)财政支出政策:战略新兴产业发展的内在根基

推动战略新兴产业发展的财政支出政策工具主要有财政投资、财政补贴、政府采购。

1．财政直接投资。

战略性新兴产业的发展需要政府给予全方位的支持，特别是产品研发的前端和推广应用的后端。一方面战略性新兴产业的发展，离不开科技的引领作用。而这方面的技术研发基本属于前沿性、关键性、基础性和共性技术研究，需要政府的直接投入。研发成功后，产业化的过程也需要政府的财力支持。另一方面，战略新兴产业属于高风险产业，需要政府的财政投入使其进入正常的成长期。如2008年以来美国为应对金融危机，将发展战略新兴产业作为新的经济增长点，其将189亿美元投入能源输配和替代能源研究、218亿美元投入节能产业、200亿美元用于电动汽车的研发和推广，投入7．77亿美元支持建立46个能源前沿研究中心。2009年，德国联邦政府在纳米技术领域的公共研发经费投入了4．4亿欧元，目前投入生产应用的纳米技术成果已经覆盖了化工产业、电子电器产业、生物制药产业、汽车制造产业及资源环境产业等等。

2．财政补贴。

财政补贴能够影响相对价格结构，从而改变资源配置结构、供给结构、需求结构的政府无偿支出。现行的财政补贴主要包括各种价格补贴、企业亏损补贴等，涉及到战略新兴产业的生产、流通、消费等环节。财政补贴一般与相对价格的变动联系在一起，政府通过财政补贴影响产品的相对价格，缓解企业风险，从而影响战略新兴产业技术、产品、人力资源的供给，使企业扩大生产，投入更多技术，发展更多人力资源，从而调整资源配置结构，最终影响战略新兴产业的布局，促使产业结构升级。它对于改变资源配置结构、供给结构和需求结构具有一定的影响。

3．政府采购。

政府采购作为财政政策的一种有效手段，已经被许多市场经济国家广泛采用。一方面战略新兴产业由于其本身的复杂性和高风险性，在发展的初期阶段需要政府的扶持;另一方面，也要限制某些对国家安全性有影响的科技成果的扩散。因此，政府采购在支持国家中长期经济社会发展及产业结构调整中，甚至比其他财政手段更有比较优势。政府采购可以直接扩大或缩小社会总需求，影响需求结构，并且较高的需求量使得企业可以产生规模效益。就战略新兴产业而言，政府采购行为为其发展提供了较好的运营环境，直接降低企业的营销成本与交易成本，带来规模效益，增强了企业投资的积极性。

(三)财政收入政策:战略新兴产业发展的外在牵引

财政收入政策对科技进步与发展的促进作用是通过政策引导间接实现的，它有利于按照市场规律引导资源的配置，而不是扭曲资源的配置。财政收入政策主要通过税收政策引导企业发展战略新兴产业。税收作用机理在于平滑不同时期的风险和收益，降低企业的经营成本与经营风险。

从战略新兴产业的发展流程来看，其涉及的税种主要有增值税、营业税、关税、企业所得税、房产税和城镇土地使用税等等，如对上述环节实施减税或者免收政策，将减轻企业的经营成本，提高企业的利润水平，从而诱导企业从事这一领域的消费与投资，通过市场机制改变供需结构，促使资源向战略新兴产业转移，进而发挥税收杠杆促进产业结构优化升级的作用。同时，由于新兴产业的研发人员很多属于从事高精尖技术研发的专家，降低研发人员的个人所得税税负，有助于他们增加劳动供给。另外，战略新兴产业发展需要大量融资，若政府通过税收优惠降低商业银行从事新兴产业融资的税收负担，进而提高其税后收益，也将鼓励资金流入战略新兴产业，从而为该产业发展提供优良的融资环境。

三、我国财政政策支持战略新兴产业发展的现状及其存在的主要问题

(一)我国财政政策支持战略新兴产业发展的现状

1．财政支出政策。

首先，财政直接投资。我国对于战略新兴产业的投入很大一部分是拨款给研发新技术的企业或高校，从而促进战略新兴产业的发展。2008年，中央为自主创新和结构调整安排了3700亿资金，加快推进了新增中央投资安排的176个高技术产业化项目和146个产业技术进步项目。2001－2009年我国R＆D投入情况:政府投入分别为656．4亿、776．2亿、839．3 亿、985．5 亿、645．4 亿、742．1 亿、913．5 亿、1088．9 亿、1329．8 亿;企业投入分别为 1458．4 亿、1676．7 亿、2053．5亿、2771．8 亿、1642．5 亿、2073．7 亿、2611．0 亿、3311．5 亿、4120．6亿;占 GDP 比重分别为 1．07%、1．23%、1．31%、1．44%、1．32%、1．39%、1．40%、1．47%、1．70%。①数据来源:2002－2009年《中国统计年鉴》。其次，政府采购。在国家“十一五”规划中，政府采购被明确为财税、金融外的另一种重要的宏观调控手段，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》、《节能减排综合性工作方案》等国家重大战略规划中，都将政府采购列为重要的扶持政策。目前，我国的政府采购政策功能正从支持节能减排、环境保护、信息安全向扶持中小企业、鼓励科技创新等方面推进。再次，财政贴息。财政贴息为发展战略新兴产业的企业或项目承担了市场风险，间接的促进了战略新兴产业的发展。2011年6月22日，财政部印发《基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法》，明确指出对于西部地区国家级高新技术开发区、战略性新兴产业集聚和自主创新能力强的国家级高新技术开发区，给予重点贴息支持。贴息率由财政部根据年度贴息资金预算控制指标和当年贴息资金申报需求等因素一年一定(国务院有明确规定的项目除外)，原则上不高于3%。贴息期限原则上按项目建设期限贴息。除特大型项目外，其他项目一律不超过5年。

2．财政收入政策。

税收是我国当前促进战略新兴产业发展的主要财政收入政策。根据《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，现阶段我国对重点发展的七大战略新兴产业的税收优惠政策见表1。

表1 我国发展七大战略新兴产业的税收优惠政策

(二)当前财政政策支持战略性新兴产业发展存在的主要问题

1．财政投入力度不足。

财政投入对于增强国家的自主创新能力、发展战略新兴产业具有极其重要的作用。近两年来，虽然中央财政对于战略新兴产业的投入有了较大幅度的增长，但是，相较于战略新兴产业发展所需和发达国家的水平仍存在差距。如表1所示，对于研发和试验部门的投入在2009年之前占GDP的比重，均低于1．5%，即使2009年，也低于世界其他国家的水平。如美国在《美国创新战略:推动可持续增长和高质量就业》中计划仅投入到替代能源、电动汽车等的研究和推广费用达到700多亿元;日本在《未来开拓战略》中，提出日本要建成世界领先的环保节能国家，将新能源研发和利用的预算，由原来的882亿元增加到1156亿元;德国政府批准了总额为5亿欧元的电动汽车研发计划预算，计划在2011年实现锂电池的产业化生产，推动电动汽车产业发展。①庞跃庆、伍铁林:《连云港发展战略性新兴产业的几点思考》，《经济研究导刊》2010年第28期。

2．政府采购政策效果不明显。

政府采购创造的市场需求是国内需求的重要组成部分。在一项新技术或一个新兴产业的发展初期，政府采购可以极大地缩短创新成果被广大消费者接纳的过程。我国目前关于战略新兴产业的政府采购政策未达到预期目标，主要在于政府采购的效率问题:第一，政府采购的行政效率较低。由于政府采购本身存在的预算性差，采购程序繁琐，采购信息不规范等原因导致政府采购的行政效率较低;第二，政府采购对于战略新兴产业的规模效率较低。政府采购的作用在于其产生的巨大需求，而我国目前对于战略新兴产业的政府采购比例较低，没有形成规模效应;第三，政府采购对于战略新兴产业发展的市场效率较低。政府采购战略新兴产业相关产品的过程中，一些领域存在地方保护和市场分割的情况，地区间信息发布不透明，没有形成全国性的竞争环境，导致市场效率较低。①宗志娟:《我国政府采购的问题及其对策建议》，《湖南工程学院学报》2011年第6期。

3．税收优惠政策缺乏统一性和规划性。

税收优惠政策通过市场规律引导资源的配置，是调节产业结构的重要杠杆。(1)税收政策的激励目标不明确。对于税收政策支持战略新兴产业发展的具体产业范围和研发环节没有明确规范，优惠政策主要是各项税收优惠措施的简单罗列，缺乏系统性和规范性，无法达到科学系统地支持战略新兴产业发展的目的。(2)缺乏间接的税收优惠政策。间接优惠是指通过特定的政策减少应纳税所得额达到少缴税的一种优惠方式。我国目前针对战略新兴产业的间接税收优惠方式较少，导致税收优惠政策存在不稳定性，直接优惠如定期减免、适用低税率、税额扣除等，加大了税收征收成本和纳税成本。第三，对于战略新兴产业风险投资的税收优惠政策缺失。战略新兴产业在发展的初期风险较大，收益存在不确定性，又亟需资本投入，在这种情况下，风险投资税收优惠政策就有很重要的意义。我国目前针对这方面的税收优惠政策还较少，有待于增加。

四、财政政策进一步助推战略新兴产业发展的对策

(一)建立规范的财政长效投入增长机制

在财政支持政策方面，针对当前政府资金使用分散、重点领域投入强度不足、缺乏稳定投入支持机制等问题，应切实加大财政投入力度，发挥中央财政资金引导和调动社会投资积极性的作用，重点在整合现有政策资源和利用现有资金渠道的基础上，建立稳定的财政投入增长机制，设立战略性新兴产业发展专项资金，大幅度增加中央财政的资金投入，专项集中支持对战略新兴产业发展有带动作用或有重大创新成果的部门，引导创业投资发展。同时，建立财政扶持考核机制。借鉴江苏的经验，可把研发投入占GDP比重列入经济社会发展预期目标，要求科技财政投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，作为考核各级政府的重要指标。

(二)提高政府采购的政策效率

要提高政府采购对战略新兴产业的效率，应该统一采购政策和执行管理中、集中采购预算管理、统一政府采购配置标准等方面。首先，完善政府采购预算，将政府购买的信息公开，精简政府采购的行政程序，提高政府采购的行政效率。其次，提高政府采购对于战略新兴产业的规模效率。改进政府采购评审方法，给予战略性新兴产业新产品优先待遇，建立激励战略性新兴产业自主创新的政府采购和订购制度。进而加大对于战略新兴产业的政府采购规模，尤其是单次购买的规模，避免由于重复购买而增加的成本。第三，建立全国范围的政府采购平台。加强各地区优势新兴产业的发展，互通有无，通过统一市场，公平竞争，提高战略新兴产业发展的市场效率。

(三)形成专门、系统的战略新兴产业发展的税收优惠政策

首先，针对我国支持战略新兴产业发展的税收政策整体性和统一性不足的问题，制定支持战略新兴产业发展的税收优惠政策目录。对支持战略新兴产业的部门和环节进行具体细分，将支持税收优惠的方向由企业转到产业上来。其次，增加间接税收优惠的种类。通过加速折旧、费用加计扣除、提取准备金等方法，来降低企业的税负，促进战略新兴产业发展。间接政策相对稳定，能够保护纳税人的积极性，时间的差异内容在企业续期内能够享受，这样战略新兴产业的发展才能够保持持续性和稳定性，不会由于政策的不连续性导致发展后劲不足，从而影响发展。②俞继东:《对扩大税收间接优惠的思考》，《河北理工大学学报(社科版)》2007年第9期。第三，重视对战略新兴产业风险投资的税收优惠政策。从企业所得税、个人所得税、增值税几个税种进行税收优惠，提高国内外资本对于我国战略新兴产业发展的风险投资动力，以此促进我国战略新兴产业发展。

F062．9

A

1003－4145［2012］02－0146－04

2011－11－17

杨 林，女，中国海洋大学经济学院教授。马 顺，女，中国海洋大学经济学院硕士研究生。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)