论加强和创新社会管理的法治机制

顾华详

（中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室综合处,新疆乌鲁木齐市830003）

加强和创新社会管理是中国共产党提升执政能力面临的一项重大而复杂的系统工程。法治是加强和创新社会管理的必由之路，是规范和保障社会管理创新的基本制度依靠，是推进社会管理创新实现根本性突破的强劲动力。法治在加强和创新社会管理中肩负着重要而无可替代的使命，是加强和创新社会管理的必然选择。“法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的制度化、规范化和程序化”①。中国特色社会主义法律体系的形成，为国家的各项改革创新提供了法律基础和保障。加强和创新社会管理，必须坚持以中国特色社会主义法律体系为指导，确保加强和创新社会管理的各项工作依法进行，这是加强社会主义民主法制建设、做好依法加强和创新社会管理工作的根本前提。

当前，加强和创新社会管理，是一次社会管理领域的重大改革，这场重大的体制机制创新与改革，必须是在法治的前提下推进，任何借创新之名超越甚至背离法律的行为，都要受到法律的禁止或规范。法治是加强和创新社会管理的内在要求。实践证明，加强和创新社会管理，只有在法治的轨道上推进，才能最大限度地激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，并有效解决影响社会和谐稳定的突出问题。法治是加强和创新社会管理的最终追求之一。只有在法治原则和现有法律框架内大胆探索与创新，认真总结经验，善于将科学有效的措施通过法定途径上升为法律规范，才能实现“良法善治”。

“十二五”规划期是我国法治建设的攻坚期。站在新的起点上推进法治国家建设，坚持“依法治国”不动摇，积极构建更加有利于加强和创新社会管理的法治机制，确保更多公平正义的阳光照进百姓心坎，确保社会管理和社会建设更加顺利深入地推进，已是一个迫切需要认真研究的重大课题。

一、构建有利于夯实加强和创新社会管理基础的法治机制

依法完善惠及全民的社会保障体系。建立社会保障的宗旨是实现国家长治久安与增进国民终生福祉、与国民经济和社会持续健康发展、与民生事业和社会财富分配密切相关。我国参加职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的人员超过12.6亿人，“十二五”期间，全国统一的社会保障卡发放数量达到8亿张，覆盖60%的人口[1]。随着《中华人民共和国社会保险法》的公布，《工伤保险条例》已由国务院修订完善并公布，我国社会保障领域的法律法规已日趋完善，为进一步提高社会保障制度的运行效率，积极推进社会保障制度和措施的法治化奠定了坚实基础[2]。同时，也更加有利于逐步健全统一的城乡居民社会养老、医疗保障制度。但要确保到2012年基本实现农村社会养老保险的全覆盖，确保“十二五”期末城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗政策范围内的住院报销比例提高到80%以上，还必须坚持“公平、正义、共享”的建制理念，遵循普遍性、统一性、互助共济性、可持续发展、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担的原则；必须坚持以科学发展观为指导，从群众迫切需要解决的领域入手；坚持农村与城市社会保障制度统筹建设、协调推进；坚持从弥补制度缺失入手，积极构建覆盖城乡居民、以缴费型保险为主体的社会保障体系。重点是要填补制度空白，形成服务体系；扩大覆盖范围，解决遗留问题；提高待遇水平，扩大基金规模；积极稳妥，循序渐进地推动社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，不断提高其生活质量及幸福感，切实维护公民的自由、平等与尊严[3]。必须积极完善失业、工伤、生育保险制度体系，健全社会保险关系无障碍转移接续制度。积极构建多层次、多方位覆盖的新型住房保障体系，确保“十二五”期间，顺利完成保障性安居工程建设任务。

依法保障城乡基层群众自治活力不断增强。民主自治是社会主义制度不可分割的重要内容。马克思主义的民主自治理论蕴含着直接自治和间接自治的思想。恩格斯指出：“首先无产阶级革命将建立民主制度，从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治”②。马克思恩格斯关于民主自治的构想对我们党的民主思想发展有着重大的理论引导与实践指导意义。我国《宪法》规定，基层群众自治制度是中国共产党在遵循和发展马克思主义民主理论中的人民自治思想和人民主权学说的基础上、逐步形成人民依法通过各种途径和形式、管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的制度，是构成中国特色社会主义民主制度的一个重要方面。从国际经验来看，政府在城市治理中不仅重视规则之治，而且强调通过公众参与来确保城市治理的良法之治。如美国纽约市政府重视建立城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理的制度化渠道，不仅从法律上确认公众参与公共行政的合法性，而且要从制度和程序上保障公众参与政府治理各项权利的实现[4]。因此，切实完善基层群众团体和自治组织职能，必须进一步健全以党组织为核心、基层政府行政管理和基层群众团体、自治组织管理相结合的基层社会管理格局。按照行政职能归位、服务职能下移原则，理顺基层政府与基层自治组织关系。积极探索群众参与社会服务和管理的有效途径，支持和推动群众依法实现自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。推进社区(村)居委会直选，不断提升直选比例。尽快将非户籍常住人口纳入村(居)服务范围，保障其平等参与自治和管理。深入开展村(居)务公开民主管理示范创建活动，培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，强化城乡社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业的能力。

重视健全社会自治的法律制度。建设社会主义法治国家是我国政治建设的重要目标。实行社会自治的核心是公民自治，但我国目前在政治、经济和社会等三大系统中，社会系统的法制建设最不完备。社会组织管理、民间组织管理、社区管理、行业管理等领域都缺少国家基本法。目前只有一部位阶比较低的《社团管理条例》，缺乏《中华人民共和国社团管理法》的支撑，现行条例的位阶显然难以调整和规范社会自治活动中的相关法律关系。高度发达的自治社会，必然是理想政治状态下的一种善治。因此，加强和创新社会管理，必须依法推进社会自治。首先，从法制建设的层面看，必须尽快健全相应的国家法律，完善相关的社会自治制度，理顺相关关系，健全相关的具体措施。制度和法律的残缺，必然难以保障公民社会的依法治理，导致公民社会的自治无“法”管理。其次，从国家治理的角度看，政府管理社会和公民自治是相辅相成的。加强和创新社会管理，既要坚持善政，也要推行善治。善治是政府与公民对社会管理的和谐互动行为，是社会治理的最佳状态。做到了善治，即使政府治理失效，社会政治生活也能井然有序。第三，在社会自治领域，要推进法治与德治的有机结合。“在治国策略的施治中，坚持德法并重，‘行为’与‘品质’一起规范，实现最低策略与最高策略相结合的辩证统一，是坚持从我国国情出发的科学选择”③。《公民道德建设实施纲要》坚持把“守法”确定为公民基本道德规范的重要内容，正是充分体现了道德要求与法治要求的有机统一。因此，依法加强和创新社会管理，应坚持以“八荣八耻”为核心，进一步细化具体要求，尽快完善德治的相关章程和行为规范，明确公民道德建设的具体要求，为公民社会自治铺平道路。

应坚持深入推进全民普法教育活动。加强和创新社会管理，不仅需要各级党委政府自上而下的推动，更加需要全民自下而上的积极参与。社会管理中出现的社会矛盾与问题必然是多方面的，任何单方面的努力都只能收到事倍而功半的效果。因此，开展全民普法教育，需要让民主与法治精神深入人心，需要从引导公民依法理性表达利益诉求、维护合法权益的角度入手，只有做到了群众与政府积极互动、积极配合，实现以合法有序的民主参与和民主监督来推动社会管理的各项具体工作，才能保证社会管理工作不断取得新成效。

二、构建确保社会安定有序和谐的法治机制

健全综治信访和维稳法治机制。完善县（市、区）、乡镇(街道)、村（社区）三级综治信访维稳中心（工作站）平台建设，推动司法资源与社会资源有机结合。确立司法社会化工作思路，积极开展“走近司法”、“和谐司法”、“司法社会化”等一系列主题实践活动，构建涉诉矛盾纠纷多元化解机制，采取诉调对接、挂职街道（乡镇）政法副书记、市（居）民法官、周末法庭、爱心超市等实践中有效的特色做法，有效遏制诉讼案件大幅增长，促进各项审判质效指标的明显提升。组织公共政策和法学专家与法律工作者下社区，深入到矛盾多、问题复杂的区域，与群众面对面地交流，通过辨法析理、溯本清源，为群众解除思想疙瘩，舒解过激情绪，促进问题和谐解决。实施重大事项社会稳定风险评估与预告机制，不断创新信访机构设置和工作机制，推进人民来访接待大厅和网上信访大厅建设。着力推行“错时”基层信访工作法，进一步深化领导干部下访、约访、接访、回访、联系群众制度和包案调处信访制度，推行信访听证制、三级终结制。推进矛盾纠纷排查、社会治安问题、重点人员管控、安全隐患预防等“四项排查整治”工作常态化、制度化和法治化。

依法构建矛盾纠纷大调解体系。正确解决矛盾纠纷日渐增多的问题，必须不断创新工作思路，注重回归源头，坚持从群众中来，到群众中去，寻求用群众智慧解决矛盾纠纷的力量和源泉，积极摸索和谐化解矛盾纠纷、缓解基层信访及审判机关压力的有效途径。必须着力健全人民调解、行政调解、司法调解相衔接的大调解机制。坚持调解优先，进一步完善矛盾纠纷预防化解机制，狠抓排查“调处”网络建设，构筑大调解工作格局。县（市、区）应建立社会矛盾纠纷大调解工作领导小组，健全乡镇（街道）、村（社区）两级调解组织。着力完善劳资纠纷、婚姻家庭、医患纠纷、法院诉前、交通事故、消费权益等六大专业调解中心。依托行业协会建立健全企业内部调解组织。在村（社区）建设一批“专家型调解工作室”，在基层人民法庭建立联合调解委员会，在派出所建立治安纠纷调解中心，确保矛盾纠纷能够得到及时调解和化解。从实践来看，纠纷事件发生后的3小时内，是处理矛盾纠纷的黄金时间段。因此，应在充分发挥联合调解机制的基础上，积极构建矛盾纠纷“3小时黄金处理”和“无时限陪伴”两大纠纷调解快速处理机制，确保在纠纷发生后的3小时以内，调解机构和人员必须介入，努力将矛盾纠纷化解在辖区内，有效防止矛盾纠纷升级、范围扩大和性质发生变化。着力完善“诉调”、“检调”和“警调”对接机制，促进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动，努力形成多层次、社会化、全覆盖的矛盾纠纷调解体系，确保矛盾纠纷得到及时调解，积案得到尽早化解，越级上访、“民转刑”案件和群体性事件的数量不断下降，个人极端行为危害社会案（事）件、重特大集体越级上访及其它严重影响社会稳定的案（事）件，能够得到有效预警和控制。

依法完善社会治安防控体系。切实加强社会治安工作，不能搞运动，但开展工作必须有气势。没有气势，没有群众支持，很难奏效[5]。因此，必须坚持按照全面设防、一体运作、有效管控、精确打击的要求，着力构建全方位、立体化的社会治安动态防控体系。着力深化平安创建活动，建立健全人防、物防、技防相结合的立体化治安防控体系，构建省市区、地州（市）、县（市、区）、乡镇（街道）治安卡口监控系统“四道防线”。着力推行社区网格化管理，不断扩大城乡智能化防控覆盖面，特别是要从严落实校园、道路、食品药品、消防等安全措施，逐步实现街面防范网格化、社区防范物业化、农村防范自治化、场所防范保安化、重点部位技防化。着力加强社会治安动态视频监控系统和社会监控系统建设，努力实现城市高效率视频监控系统网络全覆盖。着力健全基层治安协作联防机制，推动警力下沉和资源倾斜，切实加强治安复杂场所管控，对群众反映强烈的治安、非法宗教活动等问题和重点地区，建立领导干部联系点制度，实行限期集中整治。着力提升打击效能，始终保持对刑事犯罪行为的严打高压态势，有效压缩犯罪空间。

从国外的经验来看，在美国国内极端暴力、恐怖事件频发和挪威国内发生恶性极端暴力事件后，美国政府发布了《授权地方同事（Colleague）以防止在美国的暴力极端主义》的文件，强调充分发挥社区的参与性，以新思路编织国内反恐大网，把加强社区防恐作为核心理念，并以此为基础编织覆盖整个社会的防范大网。在《国家安全战略》中，美国政府明确指出，应对此类威胁的最好防御措施是充分调动家庭、社区和地方机构，使之充分了解相关情况。因为极端暴力分子常将目标锁定于儿童、家庭和邻居，相较于公共机构，社区居民往往能够未雨绸缪地发现苗头或问题。为此，加强社区管理、建立社区信任机制、发起安全学校建设、关注学生健康等行动成为必要工作。美国联邦政府对情报收集工作进行投资，同时扩展与社区的接触，并授权于社区防止在美国的暴力极端主义，加强与可能成为极端暴力分子攻击目标的社区联系和接触，与社区及时分享极端暴力分子及组织活动的情报，积极寻求有效支持社区行动的具体措施[6]。我国应该积极借鉴国外的有益经验，进一步细化具体防控措施，切实强化社区(乡村)的反恐维稳能力。

依法构建多部门合作共抓的工作机制。由于影响和制约社会管理的事项往往涉及到多个部门机关，因此，有效打击诸如假食品、假药品、假农资等对社会管理影响面极大的违法犯罪活动，组织集中打击地沟油、瘦肉精案的大会战，特别是持续开展打击整治行动，巩固重点打击整治成果，健全防范打击“四黑四害”④的长效机制等，进一步提高人民群众的安全感和满意度，都迫切需要健全各个相关的法律法规，依法赋予各有关部门和机关联合行动的法定职权，诸如抓好违法犯罪线索排查，切实加大重点案件的查办力度，全面加强各警种之间、区域之间的配合协作，有效遏制“四黑四害”违法犯罪多发势头，都需要有相关法律法规的相关规定，并且这些规定要统筹协调，密切配合，形成合力，许多法律法规都需要进行修改和完善。特别是涉及质检、工商、商务、农业、食药监、卫生、安监、城管、交通运输、仓储、文化、广播电视、新闻出版等相关部门的法律法规，更应重视加强相互之间的密切配合，积极建立健全日常联系、信息交流、情况通报、鉴定检测、案件移送等合作机制的法律制度，确保形成打击“四黑四害”违法犯罪的整体合力。

依法强化公共安全和应急管理责任。涉及公共安全的突发事件具有群体性的特点，社会影响大，公众关注度高，社会熔点低，是社会管理的一个重点和难点。处置此类事件，对应急管理决策提出了极高的要求。决策的完善程度及质量高低，不仅影响着突发事件的发生率，也是有效化解突发事件的关键[7]。因此，必须健全应急管理决策制度和机制，重点是要建立针对风险的决策和预防机制、理性化的决策沟通机制、社会各方面参与的决策机制、决策工作责任制、集体决策制、基层决策机制、决策的反馈机制等。决策要切实做到有利于维护国家安全与社会稳定，坚持以人为本，重在减少危害，信息及时准确，系统全面周全，可操作性强，动态性适应性应变性强；坚持属地为主先期处置，果断快速及时，目标导向明确，遵循法定程序，重视权力制约和监督，遵循目标偏好给予合理利益补偿，明确责任严肃追究；还应坚持全面提高决策者素质，完善决策手段的现代化，遵循科学决策的程序，切实做好决策方案的宣传，增强决策的透明度，争取群众的支持和理解。同时，要着力落实生产企业的主体责任、职能部门的监管责任、各级政府的领导责任。坚决改变过去那种“问责迟迟、问责过轻”的错误做法，扎实强化各级领导干部的安全意识，强化社会责任意识和公共安全意识。切实加大问责和惩处力度，严厉查处各种危害公共安全的事件，着力提高防控能力。加强民用爆破物品、危险物品和易燃易爆物品的管控工作，重视排除安全生产中的隐患。加强安全监管监察能力建设，严格安全生产目标考核与责任追究，落实安全生产主体责任。实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度。深化安全领域的专项治理，进一步加大技防和人防力度，加强安全生产保障和预警机制建设，坚决防止群死群伤事故的发生。健全交通运输管理规章制度，加大违规违章行为整治力度，明确司乘人员、调度、道路、车辆维护管理和安全监管责任。

健全突发事件预防预警和应急处置机制，强化应急物资储备供应体系和应急避难场所建设，狠抓应急救援队伍建设。严格落实公共安全和突发事件责任追究制度，不断完善社会治安防控体系。完善应急管理体制，坚持预防和应急并重，常态和非常态相结合，完善突发事件应急管理机制，加强全民风险防范和应急处置能力建设，不断提高全社会的危机管理和风险防控能力。

大力推进网络虚拟社会管理的法治化。统筹网上网下两个阵地，坚持将虚拟社会作为现实社会来管理，实现虚拟社会管理常态化、制度化、法治化。落实“谁经营谁负责、谁接入谁负责、谁主管谁负责、谁审批谁监管”责任制，坚持依法推进和规范信息网络实名制，维护网络信息安全。坚持依法打击和防范利用信息网络进行的各种违法犯罪活动。各管理部门应积极深入研究网络犯罪领域出现的新情况新问题新特点，坚持把强化科技手段与创新工作机制、提升执法理念有机统一起来，不断加强部门配合协作与区域警务合作。特别是各警种、各部门要密切合作，重视区域协调与国际合作，积极健全国际执法合作机制，搭建警务合作平台，不断提升防范和打击网络违法犯罪的能力与水平。实行信息网络用户身份认证制，网络用户必须如实填写身份证号码、姓名、住址等准确信息。健全打击利用网络从事违法犯罪行为的落地查人制度。网络企业出现一次重大违反规定、造成严重社会负面影响的，其网络主办者、出资者终身不得从事与网络行业相关的业务[8]。坚持危害信息安全和社会稳定的行为必须承担法律责任，加强法律监管与行业自律，扶持建设有社会公信力和责任感的网站。依法明确信息行政主管部门、信息发布、传输者保障未成年人网络信息安全的法律责任，坚决打击信息网络危害未成年人身心健康成长的违法行为，切实保障未成年人身心健康成长权益不受侵害。美国有关法律就明确规定，任何因商业目的在互联网交流中导致未成年人接触有害信息者，将处以5万美元以下的罚款或被判处6个月以内的拘禁[9]。我国应积极借鉴国外的先进经验与措施，进一步健全信息安全领域的法律制度与司法机制，强化政府建设与管理信息化的法律责任，构建统筹规范信息安全的高效新型监管体制，确保把互联网建设成维护和促进国家长治久安的信息平台。

三、构建强化宗教事务管理的法治机制

坚持依法加强宗教事务管理。宗教的群众性、民族性特点十分突出，对社会管理创新的影响非常深远，特别是社会转型期，给我国宗教管理部门的工作带来了诸多新挑战，使宗教管理工作面临的形势更加严峻和复杂，尤其是国际恐怖主义和包括“东突”势力在内的境内外民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等“三股势力”[10]，披着宗教的外衣，利用宗教加紧对我国实施以“西化”、“分化”为目的的渗透、分裂、颠覆和破坏活动，他们极力扩张势力范围，规模、组织社会化程度不断提高，对社会管理的危害性很大[11]。因此，绝不可低估宗教问题在社会管理乃至当今世界政治社会生活中的影响。要了解当今世界，必须了解宗教。9·11事件是美国本土上发生的前所未有的恐怖暴力袭击事件。这个事件的发生，其中包括很深刻的宗教背景。策划和参与9·11事件的恐怖分子都是宗教极端分子。宗教问题从来就不是孤立存在的，它总是同政治、经济、文化、民族等方面历史和现实的矛盾相交错，具有特殊复杂性。特别是由于宗教牵涉到数量庞大的信教群众，而且总是与社会政治问题结合得很紧，如何对待和处理宗教问题，始终是一个很敏感、很复杂的社会课题。马克思恩格斯认为，宗教的根源不是在天上，而是在人间[12]。所以，毫无疑问，宗教事务管理应该是现实社会管理的重要组成部分。宗教工作事关民族团结、社会稳定与和谐发展。在加强和创新社会管理中做好宗教事务管理工作，应进一步健全统战、民宗、公安、文化、经济、科技和新闻出版等部门统筹推进的宗教事务管理法治体制，依法引导宗教与社会主义社会相适应，依法规范其成为加强社会管理、构建和谐社会的积极因素。为此，应进一步全面贯彻党的宗教信仰自由政策，始终坚持依法管理宗教事务，坚持其独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。应积极健全国家法律法规与地方法规制度相互衔接配套的宗教事务管理体系。坚持并不断完善在宗教事务管理工作中长期形成的、行之有效的政策制度、体制机制和具体措施，加大宗教事务管理力度，进一步加强和创新宗教事务管理，提高宗教事务管理的法治化、规范化水平。加大法律法规的落实力度，着力推动宗教与社会进步相适应、与和谐社会建设相协调、与“平安中国”相适应；推进户籍管理、治安管理、消防管理进寺院，进一步深化“平安寺院(庙)”建设，全面落实社会治安综合治理各项措施。坚持依法管理宗教事务，就是要切实做到：“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”，切实管好宗教人士，管好宗教场所，管好宗教活动。重点是要着力解决好对宗教事务“不敢管、不愿管、不会管”的问题，旗帜鲜明地贯彻好党和政府的各项政策规定。要加强宗教事务管理中的新情况、新问题研究，认真开展宗教管理的形势研判。积极团结宗教人士，重视充分发挥爱国宗教人士的积极作用，依法打击宗教极端势力，坚决抵制和消除宗教极端思想的影响。

依法严禁任何人利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。坚持依法保护合法的宗教活动，同时，要依法坚持宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能，不得妨碍法定的社会秩序、工作秩序、生活秩序运行。认真贯彻落实宗教事务管理的法律法规，坚持保护合法，制止非法，抵御渗透，打击犯罪，切实保证宗教活动的规范有序。为此，应坚持将“普法教育”活动延伸到寺院(庙)，重视在宗教人士和信教群众中开展普法教育，普及法律常识，提高法治意识；坚持将普法内容纳入宗教人士教育培训课程之中，法制教育考核不合格者，要限期补修补考；坚持依法规范讲经活动和讲经内容，对非法讲经行为、讲经内容与现行政策法律相抵触的，都要坚持依法纠正；坚持党政干部联系寺院制度，应增加普法教育和依法管理宗教事务的内容，应引导宗教人士在解经过程中重点突出维护祖国统一、维护民族团结、维护社会和谐稳定的内容。

依法制止非法宗教活动。宗教不仅是一种思想上的信仰，还是一种有严密的组织、固定的教职人员和规范礼仪的社会实体。无论是宗教信徒或宗教组织，其所进行的宗教活动都是一种社会活动，它对社会管理的影响具有一定的广泛性。任何法治国家的一切宗教活动都必须受到法律的约束，都必须严格规范在法律范围之内。因此，凡是违反我国宪法、法律、法规、政策以及地方宗教事务管理法规、规章的宗教活动，都属于非法宗教活动。一切非法宗教活动都是影响社会管理的重要因素，必须坚持依法管理，坚决依法制止各种非法宗教活动，依法打击利用宗教进行的违法犯罪活动。坚持在重点地区深入开展“打击非法宗教活动”集中整治工作，坚决取缔乱建寺院、地下讲经、跨地区讲经、私带信徒、放阿訇、放口唤、收课税聚敛钱财等非法宗教活动，严厉打击利用宗教干预行政、司法、教育等非法行为，坚决抵御境外敌对势力利用宗教进行的渗透和分裂活动，坚决打击利用宗教进行的破坏和颠覆活动，严禁境外任何宗教组织、团体和个人干预我国宗教事务。对具有一定宗教知识，没有教(讲)经及进行合法宗教活动资格的人员，坚持摸清底数，实行分类管理。对进行非法宗教活动的，严格依据处理非法宗教活动的政策和法律法规，交由相关部门严肃处理，构成犯罪的由司法机关依法处理。不断加强马克思主义宗教观的宣传教育，全面正确地贯彻执行党的宗教信仰自由政策；不断加强对信教群众的法治教育，让广大群众切实明白宪法、法律至上的道理，明白任何宗教都必须在国家法律规范之下进行的具体要求，树立现代法治观念。

四、构建保障公共安全预警防控体系高效运行的法治机制

依法完善公共安全和“应急处突”机制。维护社会稳定，完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境。必须坚持打防结合，预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序[13]。必须健全维护社会稳定工作体制机制，完善联合指挥机制，完善处置突发事件的规范，提高指挥处置突发事件的能力，形成应急处置合力[14]。必须从维护国家最高利益、维护人民群众根本利益的大局出发，坚持预防和“应急处突”并重，常态和非常态结合，按照处置突发公共安全事件工作意见的要求，健全联合指挥体系和分级响应机制，提高预知、预警、预防、应急处置的能力和水平。进一步加强反恐严打体系建设，建立和完善上下联通、指挥高效、运转顺畅的工作体制机制，坚决把各类渗透破坏活动消灭在预谋阶段和行动之前，处置在第一时间和第一现场。进一步完善自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件监测预警机制、信息情报共享机制、社会稳定风险评估调查机制、应急处置机制、社会动员机制、应急救灾物资生产储备调用补偿机制、信息发布和舆论引导机制，不断提高社会风险管控能力，增强保障公共安全和“应急处突”的实力。

健全食品药品、安全生产监管法治机制。健全食品药品安全标准和应急体系，全方位构建食品药品安全网，健全由食品安全部门监管责任、属地监管责任、综合监管责任、行业管理责任构成的责任体系。完善“责任明确，落实到人，权责明晰，责任倒查，严惩不贷”的机制，实行“一号工程”和“市(县区)长负责制”。建立食品药品质量追溯制度，形成来源可追溯、去向可查证、责任可查究的安全责任链。切实提高基层快速免费检测能力，整合社会检测资源，构建社会公共检测服务平台，重点监控剧毒高残留农药、违禁兽药、食品添加剂及非法添加物。全面推行流通领域食品市场准入和退出机制，要特别加强对乳品、肉制品、豆制品、调味品、酒类等高风险食品的监控。努力构建“政府统一领导、部门分工协作、社会广泛参与”的合力营造安全放心的食品药品消费大环境。

全面提高农产品质量安全水平，进一步健全农产品质量安全监管的长效机制。构建从源头预防与治理农药、化肥、种子、种植、加工、运输、储藏、销售等各个环节的安全监控机制，确保各个环节都能够实现责任倒查，确保其中任何一个环节出问题都能够做到及时预警，确保各族群众吃上放心安全的食品[15]。人民检察院、人民法院应联手依法严惩危害食品药品安全的刑事犯罪行为。对有累犯、惯犯、共同犯罪的主犯、犯罪集团的首要分子以及犯罪数额巨大、情节恶劣、危害严重、群众反映强烈、给国家和人民利益造成重大损失的犯罪分子，要坚决依法严惩，罪当判处死刑的，决不从轻处罚；对有自首、立功、从犯等法定从宽情节的犯罪分子，应依法从宽处理。应坚持依法严厉打击各类“黑保护伞”。凡国家工作人员包庇、纵容危害食品药品安全违法犯罪行为的，以及在食品药品安全监管和查处危害食品药品安全违法犯罪活动中，有收受贿赂、玩忽职守、滥用职权、通风报信、跑风漏气、徇私枉法、渎职和不作为等行为，构成犯罪的，应坚决依法从重处罚，除特殊情况外，一律不得作不起诉处理，不得适应缓刑或免予刑事处罚。同时，应依法用足用好罚金和没收财产等处罚手段，通过加大财产刑适用力度，力求彻底剥夺犯罪分子再次犯罪的能力。应重视做好刑事附带民事诉讼的处理工作，力求依法最大限度地挽回受害人或受害单位的损失。力求通过上述几方面的工作，最大限度地打击危害食品药品安全的违法犯罪行为，最大限度地缓解民愤，最大限度地维护社会和谐稳定。

五、构建促进社会公平正义的民主法治机制

依法保障和发展社会主义民主政治。民主是无产阶级的本质属性，是中国特色社会主义制度的生命，是实现公平正义的基础与前提。而公平正义则是人类社会的普遍美德和崇高理想。查士丁尼《民法大全》和古罗马的很多法学家所奉行的正义观是正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而永恒的愿望，是使每个人获得其应得的东西的人类精神意向[16]。这种“永恒的愿望”和“精神意向”无疑是一种渗透到社会各个角落的文化意识，是一种为人们所自觉遵循的道德评价标准。从加强和创新社会管理的角度来看，政党民主政治不仅有利于国家的政治生活、政治斗争和政治决策的公开化、团体化、群众化、程序化、法治化和制度化，而且充分发挥了统治集团集体的作用，充分调动了广大人民群众的积极性和主动性，提高了其治理国家和社会的科学化程度与执政能力，并且能够有效地减少和消除各种危害国家和社会管理的权力滥用现象[17]。政党民主政治有利于维护社会大局的和谐稳定，推动全社会的进步和社会管理创新。因此，加强和创新社会管理的第一要义和前提是，必须立足于公平正义，维护广大人民群众的合法权益，这是加强和创新社会管理的价值尺度所在。必须坚定不移地全面落实依法治国基本方略，在全社会大力弘扬法治精神，维护社会公平正义，推进民主法制建设，把社会管理纳入法治化轨道，加强社会领域的地方立法和执法监督检查工作，树立司法的公正、廉洁、高效和权威性。建立人大代表到选区听取群众意见制度，拓宽人大代表知情知政和参与社会管理的渠道。认真实施政治协商规程，确保协商程序得到尊重、成果得到落实。增强社会管理决策透明度和公众参与度，保障工人、农民、知识分子等社会各阶层的知情权、参与权、表达权和监督权。

依法完善体现民意的民主科学决策制度。坚持全面建设法治政府，着力健全维护和保障群众利益机制，健全重大决策公示制度，凡未经风险评估或评估为风险不可控的，均不得作出决策；未经合法性审查或经审查不合法的，均不提交会议讨论和决策。建立重大行政强制决定备案制度，保障和监督行政机关严格依法履行职责，提高行政管理效率，维护公共利益与社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。凡是与群众利益密切相关的重大决策，除法定保密及自然灾害或危及公共安全的突发事件必须立即作出决策的之外，决策出台前必须向社会公示，切实把以人为本、执政为民的要求落实到工作中，使决策更加符合人民群众的根本利益。

加快社会领域综合行政执法工作进程，推动行政执法重心下移。坚持依法行政与柔性执法相统一、执法管理与服务相统一、教育处罚与服务相统一。社会管理的各项工作首先是群众工作。因此，必须坚持以人为本，高度重视被管理对象的生存与发展问题，走出过去“围追堵截”的老思路，坚持“化堵为疏”，主动变冷面孔为热心肠，变强力驱赶为耐心说服，变硬性管理为主动帮助。努力在严格依法办事的基础上，通过积极而又平等地沟通、协商、协调、引导，实现社会管理的和谐，实现被管理对象利益、群众利益和公共利益的多方共赢。

坚持依法维护行政相对人的合法权益。加强和创新社会管理，政府是主导，政府必须始终坚持依法行政。我国行政管理法律法规对行政权力的规范是科学严谨的，关键是需要各级党政干部带头遵守《宪法》和法律，严格遵循依法行政的各项制度要求，确实做到不越位、不缺位、依法作为，唯此，就会推动加强和创新社会管理的各项工作向良性发展的方向前进。切实维护好、发展好群众(行政相对人)的合法权益，必须进一步完善以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的社会公平保障体系，从法律上、政策上、措施上确保人民群众享有公平发展机遇。坚持统筹协调推进基层群众自治制度建设工作，积极推进民主法制建设，不断丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与渠道，扩大基层群众自治的范围，规范民主实践的具体内容，持续提高广大干部群众的民主法制素质。

切实密切党同人民群众的血肉联系，努力形成有利于深入了解民情、广泛反映民意、充分集中民智的制度体制，构建有利于真诚倾听群众呼声、真实反映群众愿望、真情关心群众疾苦、切实保障群众利益的工作机制。进一步完善领导干部挂点联系基层和调查研究制度，坚持多形式、多渠道提高机关事业单位领导干部联系群众、服务基层的能力。积极健全群众利益协调机制，坚决纠正损害群众利益的不正之风。重视畅通群众利益表达渠道，教育引导群众以理性合法的方式表达利益诉求。

尽快完善保障社会管理创新的法律法规。抓好科学立法、公正司法、依法行政、依法规范经济行为、依法管理社会等关键环节，促进社会管理实现法治化，逐步实现各项社会事务管理的规范化、程序化和制度化，既是坚持和完善中国特色社会主义制度的迫切要求，也是不断完善中国特色社会主义法制体系的迫切需要，更是全面贯彻落实我国民事、刑事和行政法律政策，不断改革和完善中国特色社会主义法治的迫切需求。健全和完善法制是加强和创新社会管理的基础和前提。但立法上的先天不足已经在很大程度上制约了我国社会管理的法治化水平。扭转我国立法工作中长期以来形成的“重经济、轻社会”倾向，解决我国社会管理法制建设相对滞后的问题，当务之急是要解决好涉及社会管理方面的诸多法律规定不完善、不明确、不适应等突出问题，特别是要重视解决好“法出多门”，立法远远赶不上经济社会发展和技术进步的问题；解决好立法层级偏低、计划经济色彩浓重的问题；尤其是要解决好境内流动人口管理、境外来华人员管理、境内外非政府组织管理以及精神病人管理等一系列领域都还存在着法律空白的问题。因此，必须坚持树立宪法和法律权威，积极推进社会管理法治化。进一步加强社会管理领域法律法规的废改立工作，促进地方配套法规的制定和完善。进一步强化行政法治，尽快制订行政程序法，健全行政程序和激励监督制度，积极推进行政体制改革深化。改革信访制度和诉讼制度，健全信访与行政复议、诉讼、申诉等涉法纠纷解决渠道的高效衔接机制，将各类纠纷争议逐步引导到法治的主渠道上来。健全建设性舆论监督机制，规范和保障新闻媒体的监督权。

特别重视加快社区矫正立法。社区矫正的理论源自于以教育和改造为目的的刑罚指导思想、轻缓宽和的刑罚人道化理念。鉴于刑罚过重，容易使人们产生法律是非正义和非理性的错觉，积极推行社区矫正，救助、矫正犯罪和教育改造罪犯，使其置身于由各种社会关系构成的社区中，既可以达到教育改造的目的，也为罪犯提供一个与社会充分接触、适应的机会；可以有效消除罪犯内心的不良记忆，逐步使他们重新参与社会，顺利回归社会，改善社会控制力，减少重新犯罪，最大限度地化消极因素为积极因素，从而实现刑罚轻缓化、行刑社会化的目标。社区矫正符合宽严相济的刑事政策，也是社会管理创新的必然要求。社区矫正已成为一项重要的刑罚执行方式，既是我国刑罚制度的重要组成部分，是进一步整合社会力量、加强和创新社会管理、维护基层社会稳定、构建社会主义和谐社会重要基础工程，也是加强和创新社会管理的一项重要内容。完善社区矫正立法，有利于加强和创新社会管理，降低刑罚执行成本，提高刑罚执行效率，最大限度地增加和谐因素，维护社会和谐稳定[18]，降低社会管理的硬度与成本。因此，必须重视依法规范社区矫正工作，进一步强化社区矫正工作的制度化、规范化和法制化建设，坚持设定全国统一的法律规则，依法规范各地矫正工作中的随意性、差异性问题，充分体现社区矫正的效果与价值。

科学推进社会管理领域的立法进程。社会管理领域的立法，始终坚持以人为本、立法为民的指导思想，体现人民共同意志，保障人民当家作主，维护人民根本利益，这是社会管理法治化的应有之义，是加强民主法制建设、做好社会管理领域立法工作的根本目的。在社会管理领域立法中，必须始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。因此，无论是在立法过程中还是在法律规范上，都必须坚持以人为本，尊重人民主体地位，尊重群众首创精神，重视从人民群众的实践创造中汲取智慧，从人民群众的发展要求中获得动力；都必须正确把握最广大人民群众的根本利益、现阶段群众的共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面的群众利益；都必须坚持从立法环节把准社会管理法治化中的利益调控的综合平衡点，正确处理管理与权力和权利、管理与责任和服务的关系、管理与法制和法治的关系、管理与和谐和发展的关系，既赋予行政机关、审判机关、检察机关法定的权力，又重视对权力的行使加以规范、制约和监督，更要重视对民生发展的关切和推进，切实注重提升执法的联动性、协调性和司法的能动性，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，切实提高社会的和谐度与幸福指数。为此，社会管理领域的立法，不仅要充分保障和实现人民当家作主的权力，而且要坚持通过这一重要途径来提高立法的质量。因此，必须强化走群众路线的具体环节和要求，确保科学立法、民主立法、开门立法的深入推进，不断扩大公民对立法的有序参与，充分发挥人大代表在立法中的重要作用。同时，要重视完善综合性地方法规，防止部门利益法制化，为损害社会群体利益开法制之门。

要继续坚持通过向全社会公布法律法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取社会各方面意见尤其是基层群众和专家学者的意见建议，重视提高立法调研的针对性、实效性和群众的参与性，不断健全吸纳公众意见的反馈机制，主动回应社会各方面的关切，切实增强公众参与立法的积极性与制度性，切实做到集思广益、凝聚共识，使社会管理领域的法律法规充分体现人民群众的共同意愿，切实使立法过程成为普法和法制教育的一种有效形式，不断增强法律法规贯彻实施的群众基础。社会管理的法治化需要的是一种实践科学。

社会管理的法治化不能仅仅是理论的和抽象的，而应该是具体的、实践的。那种停留在概念演绎、规范判断、原则推理的理论层面的东西，缺乏社会管理实践的内在支撑，是很难在社会管理实际工作中发挥重要作用的。马克思早就指出，理论只要彻底，就能够说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本；所谓能说服人，就是能为实现人的全面发展提供一些有益的帮助。美国杰出的大法官霍姆斯曾警告人们：法律的生命在于(实践)经验，而非逻辑。从我国法治建设的历程来看，规范和调控社会管理所需要的法律措施，是必须将抽象的社会管理法治原理用语义明确简练、通俗易懂的法律条文表述出来，要能够说服群众，让群众去掌握它，做到自觉遵守，才能够增强社会管理法治的针对性和有效性。

确保司法廉洁、公正、高效与和谐。司法是实现公平与正义的最后救济途径，也是维系社会和谐的基本保障。和谐的社会必须实现司法的公正、公平与效率，特别重视使法律制度充分体现公正、公平和正义原则。司法缺乏公平、公正和正义，必然导致社会不和谐[19]，这已经成为影响社会管理的一个重要方面。坚持司法的正义性，是稳步推进司法体制和工作机制改革，建立廉洁、公正、高效与和谐司法制度的核心基础。只有先具备了这个核心基础，才能取得司法之美。美即和谐，是加强和创新社会管理所追求的最终目标。正义是保障司法实现公平、公正与和谐的基础。缺乏正义，情、理、法和法律效果、政治效果、社会效果都将无从依赖，加强和创新社会管理也就失去了法治基础。因此，加强和创新社会管理必须进一步健全公正司法的保障机制。司法工作与社会管理密切相关，严肃、公正司法，既是《宪法》和法律赋予司法机关最神圣的职责，也是司法机关参与社会管理创新、为公平与正义守住底线的基本途径。这个职责是神圣不可侵犯的，这个底线是不容突破的。因此，司法机关必须始终依法遵循司法规律，依法保障社会管理的各项活动都在法律的轨道上规范运行。司法实践中，应当在相关法律中明确体现公平、正义、保护人权的司法理念。必须把住司法机关作为维护公平与正义的最后防线，严把事实关和法律关，确保程序和实体的公正。坚持遵循公平、公正和正义的法治原则，进一步强化司法的正义性，切实加强对社会关注度高的案件查处、审判、执行和宣教工作，注重将司法的严肃性、权威性与主观能动性有机结合起来，注重将情、理、法有机结合起来；重视庭前调解和耐心细致的说服教育工作，重视诉讼风险预告，注重节约司法资源和提高司法效率，最大限度地降低司法的对抗度，最大限度地提高司法的和谐度；重视全面推进量刑规范化和能动司法工作，进一步加大积案清理力度，积极健全司法救助基金制度，进一步降低司法负面影响对社会稳定与管理的冲击度，以利于积极追求法律效果、政治效果、社会效果的最规范化、最大化和最优化，努力实现“三个效果”的相得益彰和有机统一，使失衡的社会关系得到尽快修复，使失和的人际关系重新回归到和谐状态。

注释：

①吴邦国.在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话[N].法制日报，2011-1-24(1).

②中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1965.

③顾华详.论法治与德治的关系[J].新疆石油教育学院学报，2001，（3）.

④“四黑四害”，是指目前老百姓反映强烈的制假售假、收赃销赃、涉黄、涉赌、涉毒等违法犯罪活动，俗称“黑作坊”、“黑工厂”、“黑市场”、“黑窝点”。这“四黑”严重危害人民群众生命健康，严重危害青少年身心健康，严重危害群众财产安全，严重危害公共安全和社会诚信。广大群众认为，这“四黑”就是新的“四害”：害百姓，害家庭，害社会，害国家。我们是借用老百姓通俗的说法，将其归结为“四黑四害”。

[1]白天亮.社保卡今后可作银行卡用[N].人民日报，2011-8-31.

[2]顾华详.构建和谐民族地区的社会保障制度建设探讨[J].黑龙江民族丛刊，2007，(1).

[3]张怡恬.描绘我国社会保障战略蓝图——访“中国社会保障改革与发展战略研究”项目总负责人功成教授[N].人民日报，2011-2-24.

[4]王斌.北京离世界城市“法治”还有多远[N].法制日报，2011-9-15.

[5][12][13]江泽民.江泽民文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，2006：208；373；558.

[6]温宪.美国编织社区反恐网[N].人民日报，2011-8-5.

[7][11]中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件成因及对策[M].北京：国家行政学院出版社，2009：66;223.

[8]顾华详.中国信息安全面临的挑战及法治策略探讨[J].中国浦东干部学院学报，2010，(4).

[9]顾华详.论中国保障信息安全的法治路径[J].科学发展，2011,(8).

[10]顾华详.论打击“三股势力”立法应确立的基本原则[J].贵州民族研究，2009,(6).

[14]中共中央文献研究室，中共新疆维吾尔自治区委员会编.新疆工作文献选编(1949-2010年)[M].北京：中央文献出版社，2010：719.

[15]顾华详.让老百姓吃得更放心——《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农产品质量安全法〉办法》解读[J].今日新疆，2011,(10)上半月刊.

[16]施正文.分配正义与个人所得税法改革[J].中国法学，2011,(5).

[17]周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2000：337.

[18]樊崇义.社区矫正立法势在必行[N].法制日报，2011-8-17(6).

[19]顾华详.论构建社会主义和谐社会的法制建设[J].重庆大学学报(社会科学版)，2005,(5).