《道路交通安全法》实施的突出问题及其解决

聂早早

（安庆师范学院政法学院，安徽安庆 246133）

《道路交通安全法》实施的突出问题及其解决

聂早早

（安庆师范学院政法学院，安徽安庆 246133）

《道路交通安全法》历经两次修正，仍存诸多缺陷，体现为立法的疏失滞后和实施的消极无力。在机动车强制责任保险、建立交通事故救助基金、申办驾驶证、停车场规划建设管理、道路和电动三轮车定义等方面问题尤为突出，亟待《道路交通安全法》进行新一轮修正。

道路交通安全法；立法；法律实施；缺陷；对策

《中华人民共和国道路交通安全法》（下称《道路交通安全法》）自2004年5月1日施行八年来，历经两次修正，仍存诸多“硬伤”、“软肋”。既有立法的疏失滞后，更有实施的消极不力，若不正视并及早解决，延宕过久恐令交通参与者行为失范，执法管理者困顿被动，进而损害法律的权威和效力，不利于保障道路交通畅通、安全、有序目标的最大化实现。本文梳理评析该法及实施中的突出问题，提出解决对策，以有助于《道路交通安全法》的新一轮修正。

一、关于机动车强制责任保险

《道路交通安全法》第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”，第九十八条明确了针对未按规定投保交强险应采取的行政强制措施和行政处罚；《机动车第三者责任强制保险条例》则就投保、赔偿、监督管理作出了具体规定。从法律条款和实际操作来看，有以下明显缺陷：

1.保险强度不够。我国机动车交通事故责任强制保险的赔偿限额，2006版为6万元 （有责赔偿限额6万元、无责赔偿限额1.2万元），2008版（目前仍适用）为12万元（有责赔偿限额12.2万元、无责赔偿限额1.21万元），这样的额度是远远不够的。一般而言，在一起有人员死亡、重伤或重大财产损失的事故中，无论是经济发达地区还是落后地区，损害赔偿金额少则30—40万元，多则高达近100万元，区区12万元根本不能满足交通事故受害人需要。如果肇事者未购买第三者责任商业保险、车辆损失险或无其他赔偿能力，则事故善后处理将无法进行，以致现实中经常发生因损害赔偿不到位受害人一方堵路、闹事、上访的群体性事件，严重危害社会稳定。因此，一些机动车（主要是营运车辆）所有人为化解风险，在投保交强险外不得不另行购买30—50万元赔偿限额的第三者责任商业险，但相当多数的车辆出于经济负担和侥幸心理仍只投保交强险。

2.摩托车投保交强险难。交强险的强制性不仅表现为强制投保，而且表现在强制承保，任何一家保险机构皆有义务和责任受理交强险业务，不得附加条件和拒绝承保。交强险的基础费率和赔偿限额由国家保监会按不盈不亏、收支基本平衡的原则审批，有别于以赢利为目的的商业险。交强险实行初期，投保、承保情况比较正常，但从2008年提高赔偿限额以后，各家保险公司考虑摩托车事故率高、赔付多出现亏损的情况，承保变得消极，由多家多点放开承保变为各家“轮流坐庄”、撤点限售交强险，有的甚至借故刁难投保人，以致大量摩托车所有人很难购买交强险，车辆不能通过检验，发生交通事故无力赔偿。这种状况具有普遍性，农村地区更突出，摩托车的按期检验率低于50%，对交通安全和社会稳定构成严重威胁。（1）

3.未投保的法律责任落空。机动车不投保，不仅不能注册登记和通过安全技术检验，而且要承担违法责任。《道路交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的两倍罚款。”由于不同种类的机动车缴纳的保险费额不尽相同，并且随着时间的推移可能根据保险赔偿盈亏情况相应调整保险费额，所以该项罚款不是一个统一和确定的数额。虽然《机动车第三者责任强制保险条例》和各省、自治区、直辖市地方法规均依照上位法重申“保险费的两倍罚款”，但有关部门始终没有制定明确的罚款数额标准，导致本条款有名无实，一直未能实行，客观上纵容了逃避交强险的行为，不能做到应保尽保。

为使交强险制度更趋完善、有效，应采取如下针对措施：一是适当提高保险费率和保险限额，进一步强化交强险的作用。以2008版为例，家庭自用汽车（6座以下）基础保费950元，两轮摩托车（50CC—250CC）基础保费120元（皖苏两省调为156元），如保费翻番，将保险赔付最高限额提至30万左右，应是合理可行的。这样既未超出被保险人的经济承受能力（目前营运客货车实际投保交强险和第三者责任商业险等险种每年耗资超1万元），又有利于增强和发挥保险的功能。二是尽快量化对不投保交强险罚款的金额。为保持法律的相对稳定，不宜在《道路交通安全法》中直接明确该项罚款金额，但可在地方立法中，针对主要车型分类确定不同类型不同档次的罚款，原则上既坚持两倍保费的罚款原则，同时兼顾不同时期保费的可能调整，体现一定的前瞻性和弹性，避免随着保费的变化频繁修法。三是根治投保难。保险公司必须无条件开放承保，禁止限量、推诿、轮流摊派等做法；保监会加强监管，督促保险机构规范内部运营管理，严控非政策性亏损，适时监测调整费率使之总体处于不赢不亏水平；严格执法，对保险公司拒绝或拖延承保机动车交通事故责任强制保险的，由保监会按《机动车第三者责任强制保险条例》第三十八条责令改正，处5万元以上30万元以下罚款，情节严重的，限制业务范围、责令停止接受新业务或吊销经营保险业务许可证。

二、关于交通事故社会救助基金

《道路交通安全法》第十七条规定设立道路交通事故救助基金，第七十五条规定救助基金的使用，《机动车第三者责任强制保险条例》第二十四条、二十五条分别规定救助基金的适用范围和资金来源。2009年9月，财政部会同保监会、公安部、卫生部、农业部也制定了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》。从试行情况看，有三个方面的问题：一是进展迟缓不平衡。目前仍有天津、安徽、山西、黑龙江、吉林、辽宁、新疆、青海、贵州等地未制定救助基金的实施细则，未建立省级救助基金，陕西、河北省虽然筹集了部分资金，但未投入使用。地市、县（市）一级有的地方在上级迟迟没有动作的情况下自己“找米下锅”，建立了本级救助基金，但资金规模、来源和运转欠规范。二是救助基金的运作模式不成熟。建立交通事故救助基金尚处于起步摸索阶段，史无经验可鉴，各地有关基金主管部门、管理机构和基金的级次规定不一。重庆市由安全生产监督部门作为基金的主管机构，专设交通事故救助基金管理中心负责筹集、垫付、追偿等使用管理工作；江苏省只设省一级救助基金，市、县（市）不设，省政府成立协调小组作为主管部门，协调小组在财政厅设立办公室作为管理机构，委托专业机构作为基金管理人负责日常运营管理；山东省则由省、市两级筹集管理基金，财政部门为主管部门，公安交警部门为同级管理机构；甘肃、浙江、江西省设立省、市、县三级基金，由各级政府牵头成立救助基金管理领导小组或委员会作为主管机构，由其下设的办公室或具有独立法人资格的救助基金管理中心（设在财政部门）履行管理机构职责。何种模式既便于资金筹集和统一管理，又利于提高救助效率，尚未定型。三是基金来源渠道受限。按规定救助基金的来源包括七个方面，（2）实际主要依赖从保险费中提取的资金、交强险营业税财政补助、拍卖机动车号牌款和孳息四种，社会捐款、追偿资金很少，而对未投保人的罚款几乎没有，指望政府另行安排其他财政补助或获取其他资金在经济不发达地区更无可能。

进展落后的地区要抓紧制定本地道路交通事故社会救助基金管理细则，筹集建立基金。广拓基金来源，在固化保险提留资金、财政补助、孳息等渠道的基础上，重点将未投保交强险的罚款收入和拍卖机动车号牌款作为持续稳定的基金来源，同时借鉴广东省将养老金委托全国社保基金理事会运营管理的经验，将交通事故救助基金委托专业机构安全稳妥地运营增值。［1］比较优化管理模式，基于发挥各自优势和提高救助效率，笔者倾向基金由政府领导协调、财政部门监管、专业机构运营、交警部门审批开支，基金设立省、市、县三级，根据事故救助额度大小分别适用省、市、县实施一级救助，或者采取省市逐级下拨补贴而由县级基金具体承担救助。

三、关于机动车驾驶证能否直考

《道路交通安全法》及其《实施条例》第十九条、二十条，规定了申请、发放机动车驾驶证和机动车驾驶培训、学习的有关事项，但考证与培训之间是否存在必然的因果关系，换言之，参加正规学习培训驾驶是否是考证的前置条件，法律语焉不详。实施过程中出现了不同的做法和声音，甚至引发行政诉讼。

2007年3月7日，广东深圳市民樵彬在深圳市车管所，未经驾校培训以个人身份申请驾照遭拒，依据是广东省公安厅、交通厅《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》（粤公通字［2006］376号），其中要求初次申请驾驶证或增加准驾车型的，必须持驾校出具的《驾驶培训记录》方可预约考试。 樵彬遂提起行政许可不作为行政诉讼。2007年11月6日，深圳南山区法院判决：“《道路交通安全法》第十九条第二款规定：‘申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件。’除国务院公安部门的规定外，其他规范性文件无权增设驾驶许可条件。被告在办理申领机动车驾驶证业务时，应当依据《道路交通安全法》及公安部的相关规定。本案中，被告……对原告申领机动车驾驶证的申请不予受理，属于适用法律错误。”法院确认深圳市车管所不受理原告申领机动车驾驶证申请的具体行政行为违法，同时在广东省政府法制办的干预下粤公通字[2006]376号文停止执行。［2］

2011年1月17日，云南昆明市民姚勇东将昆明车管所告到官渡区人民法院，请求判令被告不受理他申请“直考”驾照的行为违法，限期为他办理“直考”。此案经一审、二审，姚勇东均败诉。法院审理认为，我国 《道路交通安全法实施条例》、《云南省道路交通安全条例》两部法规对机动车驾驶培训的具体事项作出规定符合《行政许可法》的授权。行政法和地方法规都明确规定了对初次申请机动车驾驶证，首先应当进行不少于32学时的道路交通安全法律法规和安全警示教育学习，考试合格后再进行驾驶技能的学习，并规定了对实际道路驾驶训练里程达不到规定的不予受理考证。昆明车管所不受理姚勇东的“直考”申请，已充分权衡公共交通安全利益与姚勇东“直考”个人利益的冲突，符合行政法理论上的“比例”原则和“行政公正”原则，行为合法。［3］

2011年5月4日，安徽安庆市民徐苗苗因同样遭遇将安庆市交警支队驾驶人管理所诉至宜秀区人民法院，案件目前尚未宣判，徐苗苗也未“直考”。

以上是迄今全国范围内仅见公开报道的3例有关“直考”诉讼案，2起审结而宣判结果迥异，案例虽少影响却大，具有标本意义。深圳案例揭示的法理是：《道路交通安全法》及其《实施条例》和公安部规章 《机动车驾驶证申领和使用规定》规定的考证条件主要限于年龄、身体等条件，并未与必经驾校系统培训挂钩，地方政府部门私设行政许可条件违法无效。昆明案例告诉我们：《云南省道路交通安全条例》有关培训考证的具体规定为排除“直考”提供了地方法规依据，这与广东行政部门文件法律效力不同；私自进行机动车驾驶培训，相当于无证驾驶，已是违法；从公共安全利益考量，私学驾驶不能鼓励和允许。依笔者观察，当下对能否允许“直考”存在争议，局面有些混乱无序，必须厘清和统一。至于如何认识、解决这一问题，需从以下三方面考虑：第一，法律因素。现行国家法律、法规和公安部、交通部规章虽然对机动车驾驶学习培训有规定，但并未明确要求必须经过驾校正规培训才能申请考试。这为争议埋下了伏笔。第二，现实因素。目前全国大多数地方仍然实行先经驾校培训再集中报名考领驾驶证，也有湖南、河北等省的部分城市放行直考，但直考的范围有限制（一般限于考小型汽车和摩托车证，以及只需考科目一的部队和境外驾驶证换证、注销原驾驶证不超过2年的恢复资格考试），并且存在自学驾驶缺乏训练场地和教练车、训练不系统、学时不够、考试通过率低的问题。除摩托车驾驶基本是自学外，大多数人对其他机动车驾驶还是选择正规学习培训再考证的途径。第三，安全因素。机动车驾驶学习考证具有不同于其他知识技能学习考证的特殊性和复杂性，无人教练自行上路学驾车是很难完成的（学摩托车相对容易），个人自学和不系统的应考式 “自助菜单”散学，对己对人构成了直接安全威胁，有潜在和现实的危害。当个人选择便利的自由与公共安全发生冲突，个人利益必须让位和服从公共利益。为此，从保障法制统一和交通安全的角度出发，兼顾实际需求和认可摩托车驾驶自训的事实，应完善《道路交通安全法》及配套法规、规章，将考证与驾驶培训衔接起来，规定除申请摩托车驾驶证和只考科目一的情形外，初次申请其他机动车驾驶证和增加其他机动车准驾车型须提供一定学时的有资质驾培机构的驾驶技能培训记录，否则不予受理考试。（3）

四、关于停车场规划建设和管理

在道路交通活动中，停与行是一对相互依存、相互作用的矛盾，有停必有行，不解决好停也不利于行。为保障停车场地供给能适应和满足停车需求，《道路交通安全法》第二十九条、三十三条及其《实施条例》第三十三、三十四条对停车场（泊位）的规划、建设、使用、管理做了原则性要求，各地方法规予以进一步细化，甚至明确了规划、建设、公安、城管等部门的职责，但是，停车场规划建设和停车秩序管理却一直是制约交通管理的“瓶颈”。

随着城市现代化和机动化进程加速，机动车拥有量以年均超过10%的增幅呈井喷式增长，我国大中城市无处停车和停车难、停车乱成为一种普遍现象，由于停车泊位严重不足，大量路内占道停车蚕食有限的道路资源，导致交通拥堵，公安交警部门无力解决，群众反映强烈。主要原因：一是配套技术标准落后。现行的标准包括国标《城市居住区规划设计规范》、《城市道路设计规范》、建设部《汽车库建筑设计规范》和公安部建设部制定的 《停车场建设和管理暂行规定》、《停车场规划设计规则（试行）》，前两个国标对停车场（库）的指标要求比较粗略，对非道路、非居民区内的其他建筑和场所配建停车泊位没有规定，而后者是1988年公安部、建设部根据原《道路交通管理条例》、《城市规划条例》制定的，其中的标准和要求明显偏低，已不能适应20多年来形势的发展变化。拟订的新标准《城市停车规划规范》尚在征求意见，迟迟不能定案；二是地方政府和相关部门重视不够。对停车场短缺的严峻形势及衍生的危害认识不到位，以为仅是一般的交通问题，没有从攸关城市交通运行效率、城市功能发挥和经济社会可持续发展的战略高度来对待。在城市总体规划、城市综合交通规划中未充分考虑停车场问题，有的没有制定系统的停车场规划，有的虽有规划却未真正落实。政府在公共停车场建设上不能投入足额资金和供应用地，一些社会单位和个人在新改建建筑时不愿按标准配建停车泊位，规划、建设部门在审批监管时执法把关不力，有标准不执行或打折扣。缺少激励停车场建设的扶持政策、合理的有偿使用收费政策和先进的停车管理技术设施。三是违法责任缺失。对停车场隐患不及时报告处理，不执行国家和地方有关强制性标准、规范，擅自停止使用停车场或改变用途，《道路交通安全法》及其《实施条例》均没有相应的惩处措施。

缓解和治理停车难，是实施《道路交通安全法》中的一项重大任务，需要立足当前、着眼长远、多措并举、综合施策。要在法律法规中加大各级政府和社会单位 （个人）承担停车场规划、建设、使用、管理的义务责任，强化刚性约束，建立公安交管部门审批城市道路、城市建筑工程配建停车场（泊位）达标的一票否决机制，完善停车场（泊位）规划建设的技术标准、使用管理规范，增设相应的违法惩处条款。政府要扩大相关资金、用地的保障供给，出台支持社会力量参与停车场建设的优惠政策和不同时间地段的差别化有偿使用收费政策，多建多用停车场，力争“快还旧账、不欠新账”。研究应用停车管理疏导的科学方法技术，改进停车管理设施，促成停车场建设使用的产业化、社会化。

五、关于“道路”定义和电动三轮车定性

（一）“道路”外延有待拓展。《道路交通安全法》第一百一十九条第一款定义“道路”，“是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。”该定义采取列举与概括相结合的办法，存留模糊空间，实践中对一些地方是否为“道路”颇有争议。一是村村通公路。《公路法》规定，公路按行政等级分为国道、省道、县道、乡道，不包括所谓的村道，而近年来我国修建了大量的村村通公路，除其中部分可归入乡道外，大部分是不能算为“公路”和“道路”的。这些公路路幅窄（一般硬化路面3.5米宽）、修建标准低，弯道坡道多，会车困难，缺乏交通标志标线和防护设施，安全隐患大，人员伤亡、车辆损失事故时常发生。一方面，村村通公路频繁的交通活动客观需要有关车辆、人员遵守交通规则，注意交通安全，但事实上因为不属 “道路”而未纳入交警部门管理；另一方面，对违反交通规则和安全义务的行为却不能认定为道路交通违法而免于行政处罚，即便发生人员重大伤亡或财产重大损失的事故，也不能追究肇事者涉嫌交通肇事的刑事责任。二是住宅小区道路与宾馆酒店的停车场。如今大多数住宅小区内都通行机动车，无论小区是否对社会车辆开放，确保交通安全有序是基本和一致的要求，如果小区不允许社会车辆通行（即不视为道路），难道小区居民无证驾车、饮酒驾车就不违法、不危害安全而被允许吗？另外，宾馆、酒店的停车场若只供自用和前来消费的人员车辆使用（属一定条件的特定对象），是否属于“公共停车场”说法不一。安徽省安庆市2011年曾发生过在某宾馆停车场醉酒驾车导致物损事故的案例，最终因公安、检察机关对该停车场确认为道路依据不足，撤销刑事立案。这样的处理结果虽不违法，却有悖情理。建议将村村通公路和住宅小区道路、宾馆酒店的停车场列入道路范畴，亦即这些地方的交通行为同样受《道路交通安全法》调整，但这并不表明一定要交警承担其日常管理（如现行定义中“虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方”也不皆是交警管理）。

（二）电动三轮车定性不明。电动三轮车面世于上世纪90年代，久无相关技术标准。或许是该类车辆结构简单、安全性低、技术未定型、发展前景不明的原因，《道路交通安全法》并未提及。该法第一百一十九条第（三）项规定：“机动车是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆”。第（四）项规定：“非机动车，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车重量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。”据此定义，电动三轮车似乎既不是机动车，也不是非机动车。在非机动车的列举种类中，有动力装置的只明确具有特殊用途的残疾人机动轮椅车和以两轮为特征的电动自行车，电动三轮车不属此列，对“等交通工具”不能随意扩大解释。而电动三轮车虽然是以蓄电池为动力驱动，在车速、外形尺寸上与正三轮摩托车相似，具有机动车的特征，但未入国家公布的机动车产品目录，不能为其注册登记、发放牌证和购买车辆保险，因此，电动三轮车长期身份不明。在长达十多年的时间里，其生产、销售、管理几乎失管失控，由此导致电动三轮车交通违法普遍，严重干扰正常的交通秩序，交通事故频发，且因车辆无保险带来事故难处理的后遗症。实践中通行又矛盾的做法是：在交通秩序管理方面，将电动三轮车视为加装动力装置的非机动车，默认其在非机动车道行驶；而发生交通事故后，则对其进行结构、质量、车速、外观等特性鉴定而认定为机动车（当然这并不是能上牌证的合法机动车）。

2009年，国家标准委员会终于出台《电动摩托车和电动轻便摩托车安全要求》、《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》等4项技术标准。依此为据，电动三轮车的定性趋向明朗。第一，根据《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》，现行的电动三轮车基本可归入电动三轮摩托车和电动三轮轻便摩托车范畴，在《机动车运行安全技术条件》中，摩托车与轻便摩托车的动力没有限制（包括电动），因此，电动三轮车应属于机动车中的三轮摩托车类；第二，公安部有相关解释。公安部曾答复江苏省公安厅就电瓶三轮车涉及的交通事故及交通违法行为如何处理的请示，指出：根据《道路交通安全法》第119条第4项规定，结合《机动车运行安全技术条件》对轻便摩托车的定义，对此类车辆发生的交通事故及其交通违法行为，按照机动车进行处理。［4］目前，四川成都市明确将电动三轮车作为机动车管理。2009年12月16日，国家标准委员会发出《关于电动摩托车相关标准实施事项的通知》，除涉及电动轻便摩托车的内容暂缓实施外，其他内容于2010年1月1日起实施，但时隔两年，未有后续动作和预期效应 ，电动三轮车仍不能“落户”。国家要尽快整顿清理电动三轮车生产秩序，督促实施标准的强制入轨，实行生产准入许可，淘汰不合格企业和产品，禁止其销售和上路，同时早日将电动摩托车列入机动车产品目录并公告获得生产许可的企业和产品，使其身份名正言顺（正名为电动摩托车）。

注释:

（1）据公安部交通管理局资料，2010年全国摩托车按期保险率只有36.5%。

（2）“七方面”具体指：按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金；地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；救助基金孳息；救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金 ；社会捐款；其他资金。

（3）2012年3月23日，公安部下发《加强机动车驾驶人管理指导意见》（公交管（2012）77号文），部署增加考试内容和难度、落实驾培质量全过程监管、建立考试培训质量公开排名制度等17条措施，其中明确提出：会同道路运输管理机构推广应用计时培训管理系统，2012年4月1日起，对大中型客货车驾驶人培训没有应用计时管理系统的驾校，10月1日起，对其他汽车类驾驶人培训没有应用计时管理系统的驾校，不予受理考试申请。督促驾校应用指纹、视频等监控手段，实现身份的唯一确认，落实培训学时、里程。这说明，国务院公安部门还是非常重视和强调考前系统培训的，实际上是把落实培训学时、里程作为允许考试的前提条件。

［1］广东千亿养老金委托全国社保基金投资运营［N/ OL］.［2012-3-21］http：//gd.nfdaily.cn/content/ 2012-03/21.

［2］深圳市民打官司挑战驾校强制培训制度胜诉［N/ OL］.［2012-3-25］http：//news.china.com/zh_cn/ news100/11038989/20071114/14471170.html.

［3］曹红蕾.昆明中院：不受理直考合法 全国首例驾照直考案二审再败.［N/OL］.［2012-3-21］http：// society.yunnan.cn/html/2011-07/29/content_1746166. htm.

［4］陈翔.电动三轮车是机动车还是非机动车.［N/ OL］.［2012-3-21］http：//www.txjtlawyer.com/.

D922.296

A

1001-862X（2012）03－0138－006

聂早早（1969－），女，安庆师范学院政法学院副教授，主要研究方向：宪政与行政法学。

（责任编辑 吴兴国）