公共危机管理中政府角色定位与重塑*

夏美武

（苏州大学政治与公共管理学院，苏州 215123）

公共危机管理中政府角色定位与重塑*

夏美武

（苏州大学政治与公共管理学院，苏州 215123）

公共危机管理中政府扮演着“主导者”和“协调者”的双重角色。目前，政府需要实现由“主导者”向“协调者”的转变，重塑政府角色。这需要从政府微观结构入手，在职能结构层面，重构政府危机管理职能，逐步将危机管理整合到公共管理体系中，由非常态的应急管理向常态的公共安全管理转变，逐步实现公共危机常规化治理；在权力结构层面，明确使用国家紧急权力的充要条件，合理界定国家紧急权力的权责边界，逐步实现紧急权力规范化运行；在运行结构层面，发挥政府的主导作用，鼓励非政府组织、企业、公民等主体积极参与，逐步构建“多元协作”的危机管理格局。

公共危机管理；发展历程；政府角色

一、引 言

我国公共危机管理实践具有悠久的历史，特别是在自然灾害应对方面，通过长期应急管理实践已经积累了一些经验，总结了一些思想。但是，这些危机管理实践和思想尚处于自发状态，还不是现代意义上的公共危机管理。现代意义上公共危机管理在我国起步较晚，其发展源于社会风险增多和危机事实频发，正如安东尼·吉登斯在《现代性的后果》中所描述：“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃，以及其他潜在的全球性灾难，对我们每一个人都勾画出了一幅令人不安的危险前景。”［1］当代世界已经进入风险社会，公共危机管理已然成为现代政府治理的题中应有之义。

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，而且正处于经济社会转型期，各种社会危机、群体性事件频发，公共危机管理必然成为我国政府不可或缺的重要职责和必备能力。“公共危机管理主体是一个复杂结构，包括政府系统、企业、公民和各种非政府组织，其中处于主导地位的是政府。”［2］63随着市场体制的完善和公民社会的发展，政府与其他主体之间的关系处在不断调试状态，政府在公共危机管理中的“主导地位”还存在着多种不同的形态，也就是说，目前我国公共危机管理中的政府角色定位尚处在重塑阶段。因此，我们以政府角色为切入点，通过观察分析我国公共危机管理发展历程总结归纳政府角色的嬗变规律，并以此为基础，厘清政府与其他管理主体之间的关系脉络，定位公共危机管理中的政府角色，重塑危机管理中政府角色。

随着国家权力分化和政府能力提升，政府在公共危机管理中的职责日益清晰，政府角色不断调适、逐渐成熟。第一个阶段，政府是危机管理中的“全能者”，是公共危机管理的绝对主体，即政府处于领导核心地位，企业、非政府组织以及公民等主体被置于被动的配合与执行地位。第二个阶段，政府是危机管理中的“领导者”，“只有政府才能具有如此强大的控制力量，才能动员各种资源和社会力量”，［3］24有效预防、及时控制和消除各种突发公共事件的危害。但是由于政府能力限制和职权约束，需要把一些权力让渡于广泛存在的各类社会组织以及公众，让他们发挥积极的作用。第三个阶段，政府是危机管理中的“协调者”，政府积极吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协调形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存的“多元协作”结构。

二、公共危机管理中政府角色定位

政府角色是政府在公共危机管理中一种制度化的行为模式，它在政府与其他主体的关系和互动中体现出来，通过政府在危机管理主体结构中的权责边界来定位。我们可以通过考察政府与市场、政府与社会之间的关系来定位公共危机管理中的政府角色。

（一）政府与市场的关系

从本质上讲，政府与市场之间的关系是社会分工的一种体现。“政府与市场各自发挥其功能和作用，并随着社会政治经济条件的变化沿着自己的轨迹而发展。”［4］政府与市场之间常常表现为一种互补关系，通过发挥市场的作用来纠补“政府失灵”，通过增强政府的作用来弥补“市场失灵”。危机管理中的政府角色也是在这种互补关系中体现出来的。

一方面，通过市场参与来提升政府危机管理能力。市场的参与既可以提升政府处理危机信息的能力，也可以增强政府危机政策的灵活性，避免政府在危机管理中“缺位”或“越位”。在突发事件中，企业也承担着经济的、法律的、道德的以及慈善的责任，而且广泛分布的企业及其产品物流网络可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源。另一方面，政府还需要对危机管理中的市场参与行为进行引导和约束。市场自身的缺陷和市场发育的不完善会导致危机管理中集体性的非理性行为，比如在危机救援中有些企业哄抬物价、捐助的物资以次充好等。这就要求政府在公共危机中适时转换政府与企业之间的关系，依法对企业进行管理。但是，无论是政府还是市场都会不可避免地出现失灵现象，政府与市场的同时使用还不足以解决公共危机管理中的困境，这时候就需要寻找 “第三只手”——社会，来完善危机管理的主体结构。

（二）政府与社会的关系

在危机管理中，政府与社会的关系存在两种形态，即应然关系和实然关系。应然层面，应逐步实现由“权力本位”向“权利本位”的转变，在危机管理中“需要通过法律的形式保障人民群众对公共产品的共享权利。一方面通过法律限定公共产品供给主体的权力；另一方面保证权力行使要遵循法定条件和法定程序，并建立相关人员的责任追究机制”。［5］公民和非政府组织有序参与、协调合作，实现政府与社会良性互动，降低危机管理协调成本，提高危机管理的能力和绩效。在实然层面，“权力越位”导致“权利克减”。危机管理中表现为非政府组织缺乏独立性。首先，从产生来看，政府对非政府组织实行严格的“双重管理”制度，非政府组织一方面要在民政部门登记，另一方面还必须找到一个对应的“业务主管部门”，这增加了非政府组织运行成本。其次，从运行来看，政府与非政府组织之间协调分工不明确，政府过多地干预非政府组织的危机管理工作，限制了非政府组织的发展空间。

我们通过厘清公共危机管理中政府与市场、政府与社会之间的关系，明确危机管理中政府角色定位。政府本身应该是公共危机管理的“参与者”，因为政府能力的限制和政府体制的约束，危机管理中的政府已经不是“全能者”；由于市场发育不完善、社会发展不成熟，政府在危机管理中仍然处于“主导者”地位。但是随着市场和社会的不断发展，政府的“主导者”角色日益向“协调者”角色过渡。也就是说，目前公共危机管理中政府扮演着“主导者”和“协调者”的双重角色，而“主导者”的角色日益淡化，“协调者”的角色日益凸显，这代表了公共危机管理的发展趋势。

三、公共危机管理中政府角色重塑

重塑公共危机管理中的政府角色需要从政府微观结构入手，在职能结构层面，重构政府危机管理职能，逐步将危机管理整合到公共管理体系中，由非常态的应急管理向常态的公共安全管理转变，逐步实现公共危机常规化治理；在权力结构层面，明确使用国家紧急权力的充要条件，合理界定国家紧急权力的权责边界，逐步实现紧急权力规范化运行；在运行结构层面，发挥政府的主导作用，鼓励非政府组织、企业、公民等主体积极参与，逐步构建“多元协作”的危机管理格局。

（一）职能结构层面，实现政府危机管理职能常态化

日益加速的全球化，使风险的生产和分配呈现出世界性的倾向；不断推进的现代化，使危险和潜在威胁的释放达到了前所未知的程度。乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中论证了现代社会风险生产和分配的逻辑，他指出：现代化的风险“它们包含着一种打破了阶级和民族社会模式的‘飞去来器效应’。生态灾难和核泄漏是不在乎国家边界的。……风险社会在这个意义上是世界性的风险社会。”［6］从这个意义上来看，政府作为公共管理机关，“如何有效履行危机管理职能，主动去研究各种可能威胁国家和社会稳定的因素，提前制定应对的方法，在危机不可避免时快速做出反应，及时、有效处理危机”，［3］19直接关系政府在公众中的权威地位和良好形象。

目前，以政府为核心的危机管理本质上是一种非常态危机管理，它强调政府的 “主导者”角色，要求管理目标的回应性、管理主体的单一性和管理手段的强制性，是一种以“事件”为中心、相对被动的应急管理模式。这种危机管理模式存在三个方面的不足：第一，信息迟滞，缺乏应急管理的信息共享平台，迟报、漏报、瞒报、谎报等现象严重。第二，关系混乱，表现在两个层面。一是政府层面：中央政府与地方政府、地方政府之间以及地方政府内部管理职责模糊、分工协作关系不明确；二是政府与社会关系层面：政府与非政府组织、政府与企业以及政府与公民之间行动衔接配合不够、统一协调不足，不利于社会参与、资源整合；第三，制度缺失，我国应急管理法律体系不完善，法律责任不明确。现有的各种法律和预案缺乏操作性，而且相互之间不协调、不统一甚至相互矛盾、冲突。这一切影响了我国应急管理的绩效，一方面可以有效地应对各种自然灾害或公共卫生事件，这从政府成功应对汶川大地震以及甲型H1N1流感的明显绩效中，可以得到佐证。另一方面对于技术灾难或社会事件却效果不佳甚至得不偿失。例如，政府应对事故灾难以及群体性事件的管理绩效却难如人意。［7］

所以，在当代风险社会里，由非常态的应急管理走向常态的公共安全管理成为公共危机管理发展的必然趋势，这也成为目前政府职能战略重构、重塑政府角色的重要途径之一。政府危机管理职能战略重构包括三个方面的内涵：第一，构建危机信息共享平台，疏通危机信息沟通渠道，实现危机管理过程中的信息整合。第二，以地方政府为中心建立内部系统和外部系统、横向层面和纵向层面协调联动的弹性链接机制，调整权责结构、优化组织结构。［2］63第三，完善危机管理制度体系，强化制度能力建设。“制度能力建设是强化公共危机治理效果的重中之重。它只要集中在规范制度、监管制度、问责制度和信息披露制度等方面。”［8］总之，通过对政府危机管理职能的战略性重构，实现政府危机管理职能由非常态化向常态化的转化，以重塑危机管理中政府角色。

（二）权力结构层面，实现危机管理权力规范化

重构政府危机管理职能必须坚持法治原则，这是依法治国的基本要求，也是有效化解危机的重要保证。“这是因为，在行使紧急权力、实施危机管理的过程中，易于出现权力滥用行为、发生严重侵扰后果，必须依法有效地约束行政权力、保护公民权利。”［9］关键是要加强国家紧急权力的法制建设，明确使用国家紧急权力的必要条件和充分条件，合理界定政府在危机管理中的权责边界。

使用国家紧急权力（本文国家紧急权力的使用权包括决定权、公布权、执行权和监督权，它构成一个完整的权力结构）的必要条件是指必须要在什么样的情况下才能运用国家紧急权力。“国家紧急权力就是国家在突发公共事件下依法迅速改变权力与权利的逻辑结构的法律制度。”［10］1这种改变集中表现为国家权力的扩张和社会权利的克减，这在无形中扩大了政府的权力边界，改变了政府和社会之间的互动关系，在一定程度上使社会从属于政府。比如，突发事件中，政府有权征用个人财产，这是国家紧急权力扩张影响公民权利的典型体现。明确规定征用时机、征用标准和征用程序，而且事后对征用造成的损失予以补偿，也就是说具有适当的条件、合理的目的、合法的程序，构成了国家紧急权力的实体条件和运行流程，适用国家紧急权力的必要条件。当然，由于突发事件存在不同类型、不同阶段，而且危机社会危害程度和影响范围也各不相同，政府一般采取“分级、分类、分期”的应急管理模式。这意味着政府需要根据不同类型的突发公共事件，及其造成的危急情形和社会危害程度，划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施。也就是说，政府必须根据突发事件的不同类型、不同阶段、不同级别合理的调整国家紧急权力结构和功能，实现政府角色重塑的合法性。[11]

使用国家紧急权力的充分条件是指如何才能准确地、有效地运用国家紧急权力，它包括了国家紧急权力的使用主体和使用范围。国家紧急权力的使用主体只能是拥有公共权力的国家机关和国家公务人，其核心主体是政府。在风险社会的语境下，维护公共安全是政府的首要职责。因为政府掌握着资源分配的主导权，享有政策制定和政策实施的合法权力，而且层级化、专业化的政府组织体系具有强大的社会动员能力，这是其他公共权力组织所不具备的。［2］63-64《中华人民共和国突发事件应对法》第九条中明确规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机构”。国家紧急权力的使用范围是指国家紧急权力发挥效力的时间范围和空间范围。国家紧急权力的时间范围包含两项内容：一是国家紧急权力从开始至终止之间的有效时间（有效期）；二是国家紧急权力是否对其实施前发生的行为有追溯既往的权力。［10］290国家紧急权力的空间范围是指国家紧急权力发挥效力的地域界限。

综上所述，国家紧急权力的使用前提、使用目的、使用程序、使用主体、使用范围共同构成了运用国家紧急权力的充要条件，通过危机管理权力规范化，实现政府角色重塑。

（三）运行结构层面，实现危机管理主体多元化

实践证明，政府是应对突发公共事件的主要参与者，同时市场和社会也是不可忽视的重要力量。因此，协调政府间以及政府与市场、政府与社会之间的关系，形成有效合力，实现危机管理主体多元化成为危机管理的必然选择和发展方向，也就是说，危机管理中政府的“协调者”角色不可或缺。所谓“多元协作”是指危机治理诸主体——政府、企业、NGO和公民等——借助一定的制度和信息平台，有效整合，协调联动，以期有效地预防、应对和消弭危机。［12］“多元协作式”危机管理模式以政府系统界限为划分标准，包括两个部分：一是政府内部协作系统，二是政府与社会协作系统。

政府内部协作系统是危机管理 “多元协作”格局的核心部分，它包含横向和纵向两个层面。政府内部协作系统的横向层面是指政府不同职能部门之间的协同运作，它以功能为分界，实现“多元协作”中的跨部门管理。例如，后勤系统主要是为危机管理过程所需的各种服务提供保障，就目前来看，承担这一职能的部门就包括财政、交通、通讯、卫生、医疗、保险、救援等多个部门。［13］在危机管理“多元协作”过程中，必须明确各组织机构的职责权限，统筹协调、合理配置物力、人力和财力。政府内部协作系统的纵向层面以行政组织层次为分界构建，它包括中央政府与地方政府之间的协作、省际政府间的协作、省内政府间的协作等。政府内部协作系统包含两个变量“即处理公共危机过程中涉及的行政组织层次和行政组织数目。如果公共危机中参与的行政组织层次越高、数目越多，那么，政府协调程度越高；反之，政府协调程度则越低。在这两个变量中，行政组织层次的权重大于行政组织数目，因为层次越高说明处理公共危机难度越大，动用的社会资源越多，社会影响越广。”［14］

政府与社会协作系统包括三个部分。一是政府与NGO的协作系统。NGO在危机管理中存在比较优势：“与当地社会联系紧密、弹性组织体制、公益与中立、敢于承担风险和创新、专业优势、规模优势”，［15］这可以有效弥补危机管理中的政府角色的缺位，纠补政府失灵。比如在危机中通过各种渠道及时、准确传播危机信息，打破了政府单方面的信息垄断，既是对政府紧急权力的约束，更有利于消除社会对政府的怀疑。二是政府与企业的协作系统。企业虽然是以赢利为目的、自主经营、独立核算的经济组织，但是企业也必须为社会承担责任，而且企业也会受到公共危机的影响和破坏。企业参与危机管理协作，可以有效地发挥自身资源优势，有利于弥补危机状态下政府的资源紧张。广泛分布的企业及其产品物流网络可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源。三是政府与公众的协作系统。公众参与危机管理协作的有效形式是志愿服务，比如汶川大地震中，各行各业的志愿者成为抗震救灾中不容忽视的力量。在国外，志愿者作为从事危机救援的一支重要力量而得以接受专门培训，志愿者进行危机救援的专业化程度很高。比较而言，国内的志愿服务组织化、专业化程度不高，这是政府与社会协作系统中比较薄弱的一环。

总之，我国公共危机管理政府角色的重塑必须以危机管理职能重构为突破口，实现危机管理职能常态化；以合理界定国家紧急权力为重心，实现危机管理权力规范化；以构建“多元协作”格局为目标，实现危机管理主体多元化，由此推动我国公共危机管理不断深入、不断发展、走向成熟。

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C916

A

1001-862X（2012）03－0076－005

安徽省哲学社会科学规划课题“基于安徽的政治生态环境评价研究”（AHSK09-10D174）；教育部人文社科青年基金“转型社会治理下的政府回应机制研究”（12YJC630063）

夏美武（1968-），男，安徽舒城人，苏州大学政治与公共管理学院政治学理论博士研究生，铜陵学院社科部副教授，主要研究方向：政治生态学、政府危机管理。

（责任编辑 木 风）