我国惠农政策的框架体系及政策执行影响因素分析

□邵青

我国惠农政策的框架体系及政策执行影响因素分析

□邵青

欧美发达国家现代化经验表明，随着一国工业化水平的提高，传统农业在整个国民经济中所占比重逐步下降，农业在市场竞争中的弱势地位更加明显。但农业作为国民衣食之根本的地位没有遭到削弱，反而在全球自由经济贸易背景下，受到各国的高度重视。推行农业支持和保护政策，是欧美各国促进和提高本国农业生产能力，激励农业发展繁荣的重要举措。如英国工业化发展过程中，先后制定了《谷物法》、《农业法》，实行巨额的农业补贴政策[1]。欧盟的前身欧洲共同体早在1957年就制定了 “共同农业政策（CPA）”，用以支持和保护成员国农业发展。

聚焦到我国现代化发展进程，20世纪70年代末以来，以家庭联产承包责任制为突破口的农村改革，揭开了改革开放的序幕。然而30多年来，我国农业和农村社会发展，在社会主义市场经济体制改革、城市化和工业化进程加快以及加入WTO等背景下，面临较大的发展困境。如何有效地利用政策工具，在资金分配、发展条件方面向农业和农村社会倾斜，解决现代化过程中“农业发展、农民增收、农村稳定”等“三农”问题，关系到国家的稳定繁荣，日益受到党和政府的高度重视。国内的农业支持和保护政策，通常称之为惠农政策，是指党和政府为了鼓励和发展农业生产、农村建设、农民增收及生活质量提高而制定的若干扶持和倾斜政策，包括各种制度、项目和措施[2]。与国外农业支持或农业保护政策相比，我国的惠农政策在价值观上更强调农业、农村和农民受益，其所涵盖的政策目标群体更为广泛，涉及的政策种类更加繁杂多样。本文在对相关研究综述的基础上，描述改革开放以来我国惠农政策的历程演变，在此基础上构建当前我国惠农政策的框架体系，最后就惠农政策执行中的影响因素进行分析并提出对策探讨。

一、惠农政策研究文献综述

由于农业属于弱质产业，存在较大的市场风险，欧美各国的农业支持和保护政策久已有之。一些研究引荐了国外农业政策的经验做法及其对我国的启示，如王华巍[3]比较分析了美国、欧盟及日本等国的土地、农业技术、农业财政政策；滕淑娜基于历史角度，分析了英国经济政策经历了从轻视到重视进而珍视农业，赋税制度相应经历了以农业税为主到以工商税、所得税为主的过程；蔡禹农[4]分析了欧盟在市场支持、直接补贴、政府公益服务、基础设施等方面的财政支农政策；陶群山[5]分析了欧盟共同农业政策的三个发展阶段，并指出应根据经济形势需要，确立农业政策目标，完善支农政策的手段和方式。另一些研究侧重于惠农政策的执行问题，谢来位[6]指出政策资源的非均衡性、执行机构的科层性、目标群体的低组织化等制约因素决定了惠农政策 “自上而下”执行及其结构性冲突；江友群[7]以粮食直接补贴政策为例，分析了惠农政策的宣传、执行投入、执行组织等因素影响了政策效果。此外，一些研究以农民满意度为出发点，分析惠农政策的绩效，王良健[8]在湘、鄂、赣、川、豫等五省的农民问卷调查显示，现阶段惠农政策实施绩效的农民满意度处于中等偏低水平。总之，从实践来看，国家的惠农政策近年来不断增多，惠农的支持力度也在逐年加大；从学术研究来看，惠农政策引起了学者的关注，但是惠农政策的研究成果还不够丰富。

二、改革开放以来我国惠农政策的发展历程

改革开放以来，我国惠农政策的发展演变是在国家的大政方针指导下进行的。对农村社会发展而言，中央1号文件具有突出的政策指导意义。改革初期，家庭联产承包责任制、废除人民公社体制、农产品流通体制改革等深刻地影响着农村社会的发展，为此1982-1986年，国家连续5年以中央1号文件的形式，就农村经济社会改革提出政策意见。进入新世纪，面对入世以后我国农业发展面临的国内外挑战，2004-2011年，国家连续8年以中央1号文件的形式，从战略层面谋划指导农业和农村社会的发展稳定。当前一系列惠农政策正是在此背景下形成并付诸实施的。

关于惠农政策发展阶段的划分，巩前文[9]从财政支农的角度将其分为四个阶段，即：1978-1987年，财政支农全面改革阶段，重点是财政部门改革了财政支农资金的分配、使用管理办法，改进农业税征收管理办法，促进了农业生产力发展。1988-1997年，多层次、多渠道增加农业投入阶段，重点支持粮食生产，建立财政支农专项资金，促进农村经济全面发展。1997-2002年，大力加强基础设施建设、支农机制和方式改革深化阶段，通过公共财政体制改革，增加农村基础设施建设投入，进行税费改革。2003年以来，基于“统筹城乡发展”战略，财政支农政策实现战略性转变，突出体现在2004年以来连续8年中央一号文件关注农村发展，并出台了大量惠农政策。

另一方面，从资源汲取角度分析，可将惠农政策演变划分为三个阶段，即改革开放至2000年税费改革前，国家在给予财政支持农业发展的同时，又从农民手中汲取大量的财政资源，包括农业税、农业特产税、乡村“三提五统”等各项制度外筹资，“汲取和给予”之间处于“重汲取”态势；税费改革至2006年全面取消农业税阶段，国家从农村征收的各项税费得以规范化，资源汲取能力受到一定程度的控制，给予农业发展的支出有所增长，“汲取和给予”的关系开始向后者倾斜；后农业税阶段，政府失去了从农村汲取资源的制度基础，同时国家加大实施了一系列惠及农业生产、农民生活、农村社会发展的政策措施，从而实现了“重汲取”到“重给予”的转变。当前所讨论的惠农政策，主要是从2000年税费改革以来，特别是2004年中央1号文件《关于促进农民增加收入若干政策意见》发布以来，中央和地方各级政府所实施的各项涉农政策。

三、当前我国惠农政策的框架体系

我国惠农政策的出台是适应农村经济社会发展转型的时代要求，针对农业发展、农民增收和农村稳定的具体发展难题，而进行的政策调控和资金支持。特别是城市化过程中，农村人口大量外出流动，农业生产和农村社会发展面临资金不足、技术短缺、人力缺乏的困境。因此，围绕如何巩固农业的国民经济基础地位，确保粮食生产的稳产增收，提高种粮农民的积极性，国家开始出台了一系列惠农政策，且随着国家经济社会的发展和国际环境的影响，惠农政策由单纯的促进农业经济发展向改善农民生活水平、农村公共服务、基础设施建设等方面深入，即由经济领域向社会领域拓展。经过近几年的政策制定实施，当前形成了众多的惠农政策类别。2010年中央1号文件提出，要健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置。面对来自不同部门、不同领域的惠农政策，如果缺乏一个健全的政策体系，实践中将会出现政策间的冲突摩擦，难以实现资源的有效整合，发挥惠农政策的最大效益。

在惠农政策种类划分问题上，存在不同的类别划分。如巩前文将惠农政策分为生产补贴类、生活保障类、能力建设类、基础设施改善类；邓大才[10]将惠农政策分为解决民生问题的利民政策、拉动内需增长的经济政策、促进农业发展的产业政策、解决农村问题的社会政策。本文在对国家近年来出台的惠农政策梳理基础上，从农业经济发展、农民生活保障、农村公共服务、农村基础设施、农村组织建设等五个层面，细分具体的政策类别，形成一个较为完整的惠农政策框架体系，能够较好地将惠农政策按照一定的标准区分开来，同时可将新近出台的惠农政策囊括到框架体系中，为分析评价惠农政策的绩效提供基础。（见右表）

从表中可见，2000年以来，国家在促进农村经济社会发展方面，制定的政策措施涉及农村发展的方方面面，既有直接的现金补贴，也有产业支持、教育减免、公共服务财政奖补、人才激励和扶持农村专业合作组织发展。这一系列惠农政策的制定和实施，一方面反映了国家对“三农”问题的重视，另一方面也反映了当前整个农村社会发展面临一系列问题，城乡收入差距、农村基础设施薄弱、公共服务供给滞后、组织能力薄弱、社会保障缺失等。

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四、惠农政策执行的影响因素及对策分析

公共政策的制定及其实施总是围绕特定的目标和价值。政策过程理论揭示，一项政策目标能否实现既取决于政策本身的科学性，更受制于政策执行过程中多种因素的影响。国家出台的各项惠农政策，实践中能否实现政策目标，促进农村经济社会发展，既受到惠农政策本身是否科学合理、具有可操作性的影响，也受到政策执行中多种因素的制约。当前惠农政策执行中的影响因素，以下方面需要受到重视：

（一）惠农政策缺乏整体框架体系，政策实施面临协调难题

从我国所制定实施的惠农政策来看，惠农政策种类繁多，由政府不同部门所制定，如财政部、农业部、商务部、民政部等，而且惠农政策制定有一个时间过程，如农业经济发展方面的种粮直补、农资综合补贴、良种补贴是从2004年开始实施的，农技具购置补贴是2006年实施的。家电下乡补贴政策是2007年开始试点，2008年扩大试点范围，2009年在全国推广，这一政策是由财政部和商务部制定的，政策实施的重要背景是我国经济发展中投资、出口、消费三方面，消费需求相对不旺，特别是农村市场消费不旺，而为了刺激消费、拉动经济发展而出台的。惠农政策在政策制定层面，是由中央政府部门完成的，然后通过行政层级，一级一级落实到乡镇政府和村级组织，从而体现了政策制定主体的多元化和政策执行主体的单一性，由于不同部门的出发点和落脚点不同，所制定的政策难免会出现相互冲突局面。但在政策执行层面，单一的执行主体面对相互冲突甚至矛盾的惠农政策，究竟如何贯彻，常常是一个难题。因此，健全惠农政策体系，构建惠农政策执行中的协调机制，是提高政策执行绩效的重要途径。

（二）政策执行中关注政策具体内容及操作，忽视惠农政策的宣传

国家制定和实施惠农政策，一方面表明政府在推动城市化发展的同时，也在时刻关注着农村社会的发展；另一方面，通过惠农政策的引导和财政支持，提高农民种粮的积极性，加强基础设施建设，提高农业综合生产能力，推动农业产业化发展，实现现代农业转型。通过提高农村公共服务供给水平和加强基层组织建设，既满足农民多样化的公共服务需求，同时也加强基层组织的能力，从而推动农村社会的发展进步。从中央层面考虑，制定惠农政策的目的，就是要通过政策倾斜和资金扶持，实现工业反哺农业，推动农村社会发展。但地方政府在执行惠农政策时，更多的关注惠农政策的具体内容，如补贴农民多少钱，给予哪些优惠，以及如何将国家的惠农补贴发放到农民手中等操作层面问题。积极宣传惠农政策、引导农民利用惠农政策等问题，长期遭到忽视，政策的刺激效应没有发挥出来。实践中，很多农民并不知晓国家究竟出台了哪些惠农政策，也不知道各种惠农补贴如何获得，如购买农机具补贴。因此，政策宣传的力度是影响当前惠农政策执行效果的重要因素。地方政府在执行国家惠农政策时，需要加大惠农政策的宣传力度，让更多的农民知晓惠农政策，利用惠农政策。

（三）政策制定缺乏对农民实际需求的调查，政策执行难以操作

惠农政策的实施，最终受益群体是农民群众。但从当前惠农政策制定来看，主要是政策供给主体—即各级政府部门及其人员—凭借自身的知识经验制定的，缺少对农民群众公共服务需求调查环节。实践中，政策的适应性问题较为突出。国家所出台的惠农政策，有些并不是老百姓所急需的政策，而有些老百姓急需的政策却不能有效供给，导致政府政策供给与老百姓的政策需求之间相脱节，使得惠农政策执行过程中遇到很多障碍，难以操作。因此，政府部门在制定公共政策时，需要及时的调查了解老百姓的实际需求，在此基础上制定切实可行的公共政策，确保惠农政策执行过程中不会遭遇各种冷漠和反感。

总之，惠农政策的制定和实施是我国经济发展、国力不断提高的结果，更是党中央高度关注民生的体现，是解决“三农”问题的重大举措。要提高惠农政策的绩效，除了解决上述政策执行中的问题外，还需要做好以下工作：一是加强理论探索，促进惠农政策立法，将惠农政策中的有效措施提升到法律层面；二是建立广泛的农民利益表达组织，确立农民利益代表，确保各级政府在制定农村政策时能听到农民的声音，将农民最真实的想法和情况反馈给政府；三是加强惠农政策执行机构体制改革，整合资源、精简机构、提高基层政府执行力度。

本文系安徽省教育厅人文社科项目:城市化进程中失地农民养老保障制度研究[2010SK170];教育部人文社科青年基金项目：完善财政体制加强县级政府提供基本公共服务财力保障研究[11YJC810032]。

[1]滕淑娜，顾建斋.由课征到补贴—英国惠农政策的由来与现状[J].史学理论研究，2010（2）。

[2]邓谨.惠农政策执行绩效研究综述[J].中国农学通讯，2011（14）。

[3]王华巍.世界主要发达国家农业政策的比较研究[D].吉林大学博士论文，2005。

[4]蔡禹农.欧盟的财政支农政策[J].中国财政，2007（5）。

[5]陶群山.欧盟共同农业政策的演变及启示[J].重庆社会科学，2010（4）。

[6]谢来位.惠农政策“自上而下”执行的问题及对策研究[J].经济体制改革，2010（2）。

[7]江友群.农村政策执行阻滞及其对策—以粮食直接补贴政策为例[J].湖南工程学院学报，2006（2）。

[8]王良健.基于农民满意度的我国惠农政策实施绩效评估[J].农业技术经济，2010（1）。

[9]巩前文.强农惠农政策解答[M].天津：天津科技翻译出版公司，2009。

[10]邓大才.惠农政策要适时调整和优化[J].中国合作经济，2010（6）。

作者：安徽工业大学文法学院教师，浙江大学公共管理学院博士生

责任编辑：张 波