城市流动人口服务与管理问题研究

□ 向玉兰

城市流动人口服务与管理问题研究

□ 向玉兰

流动人口是经济发展和社会进步的必然产物，对于促进城乡经济的发展、加强区域间的科技文化交流、繁荣和活跃市场具有非常重要的作用，同时也给政府管理、社会治安、计划生育等方面带来了一系列的问题，影响了城市的建设和发展。如何趋利避害，不断解放思想，创新工作方式方法，扎实抓好社区流动人口服务与管理，已成为目前重庆市能否顺利实现“314”总体目标和提高城市综合实力与对外形象的重要问题。

一、目前重庆市流动人口服务与管理中存在的主要问题及原因剖析

（一）管理与服务的理念滞后

随着市场经济的不断深化，流动人口无论在流动总量、流动频率和流动形式上都发生了巨大的变化。但是，管理部门往往不能直面形势，正视现实，受各种因素的影响与限制，流动人口的工作思路还停留在计划经济时代。其主要表现有三：一是观念上，基本还处在管理阶段，甚至把流动人口视作城市居民和边缘农民以外的“三等公民”；二是服务上，“公仆”意识淡漠，提的是以人为本，做起来还是以管理者为本；三是管理上，总是把流动人口视作管理与服务的被动方，重管理轻服务，看不到流动人口内部所蕴藏着的巨大潜能。

(二)管理与服务的主体不明确

流动人口工作的一个基本原则是以现居住地管理与服务为主。但流动人口本身的复杂多变性和现阶段管理中客观存在的缺陷，完全由现居住地负责管理与服务显然有一定的难度。普遍存在居住地的管理与服务的权利和义务不够明确，各职能部门缺乏激励机制，工作不主动，缺少积极性等问题。原户籍地对现居住地的管理不放心，但工作又抓不住，两地的协调与信息沟通存在着不少的障碍。

(三)管理与服务的对象较混乱

在管理对象上存在着“一揽子”管理的问题，眉毛胡子一把抓，重点不突出，结果是付出了巨大的人力、物力、财力，带来许多不必要的麻烦。而对不服从管理的小部分流动人口，由于缺少精力，找不准目标，管不住、管不到、管不好。同时，还存在部分外来人口没有合法的固定的住所，不办暂住证，导致管理盲点。

首先，目前对流动人口所采取的各种管理手段和方法基本上都是防范式的，这就必然与强迫命令的行政手段联系在一起，致使重行政管理轻利益导向的问题突现。这使得我们的管理往往与流动人口的意愿有一定的差距，给管理带来了人为的困难；其次，流动人口管理手段落后，基本上仍以手工操作为主，纸型文本为主，思想简单，方法简单。管理部门机械地为登记而登记，为发证而发证，暂住人口信息系统和婚育信息系统等均没有实现计算机联网，其他人口信息系统、治安管理系统、旅馆住宿登记系统等也没有实现接口兼容，社会资源不能共享，部门之间现有的管理信息不能发挥综合效能，适应不了流动人口动态发展的需要。

(五)管理与服务的经费欠缺

经费是制约流动人口管理与服务的一大 “瓶颈”。主要存在三方面的问题：一是经费紧缺，如地方财政在预算安排中，并没有把所有服务人口纳入预算计划，虽逐年有所增加，但远远赶不上外来人口增长的实际需要；二是经费浪费，部门之间缺乏协调，各自为政，产生很多重复劳动，造成了许多人力、物力、财力的浪费；三是税收征管出现漏洞，房屋出租和摊位出租户，以及流动人口中的部分大小经营户的税收大量流失。管理与服务经费的严重不足，影响管理与服务工作的进一步开展。

(六)管理与服务的体系不完善

目前，对流动人口的管理与服务还没有构筑起一个真正的与市场经济发展相适应的新的组织体系，特别是服务体系。有些部门虽初步建立起了自己的服务工作网络（如计划生育部门），但全社会的服务组织体系尚未构建完成，现有的服务组织体系亟待完善。各部门职责不清，责任得不到真正落实，部门之间配合难，形不成合力。

(七)管理与服务的机制不健全

组织体系不健全，工作运行机制自然会出现问题。基层的管理人员既无权力也无责任，工作积极性甚低；各职能部门各自为政，“各扫门前雪”；而有权力的高层领导又不可能时时关注具体问题，这样对外来人口的管理与服务工作必然会陷于难以应付的困窘境地。

究其上述问题存在的原因，除了外来流动人口自身问题之外，主要表现在以下几个方面：

悬浮传感器的主要功能是测量电磁铁磁极面与轨道之间的间隙，并检测电磁铁垂向运动加速度。为实现车辆的轨道接缝通过功能，一般采用 2 个间隙传感器和 1个加速度传感器。在长沙磁浮快线悬浮控制系统设计中，悬浮传感器采用 3 个间隙传感器和 2 个加速度传感器，实现了悬浮间隙信号和加速度信号的冗余功能。当 1 路间隙信号或 1 路加速度信号出现故障时，系统自动识别故障传感器，并切换到未出现故障传感器，使车辆能够继续保持正常运营状态。

一是认识上有偏差。相关部门对做好流动人口服务管理工作的认识不足， “流动人口管与不管都一样，只要把经济发展搞上去就可以了。”由于受这种思想的支配，导致了组织管理上的软弱无力，没有把此项工作真正纳入议事日程，影响了抓好外来流动人口服务管理工作的自觉性、紧迫感和责任心。

二是服务管理机制不够健全、协调不到位。对于流动人口的管理机制及管理方式，虽然多年来一直说要形成网络、“齐抓共管”，但往往只落实在文件上，具体运作中还是存在“单出头”现象，未形成合力。

二、加强城市流动人口服务管理的对策思考

(一)提高认识，调整工作理念，形成部门合力

流动人口服务管理工作涉及方方面面，是一项综合性的社会工作。按照党的十七大精神和314总体部署中要积极构建社会主义和谐社会的要求，必须清醒地认识到，随着经济社会的发展，流动人口的管理与服务涉及方方面面的内容，包括经济、政治、文化、卫生、教育等等，这些都已经不是某个部门所能做到的。因此，必须纠正各部门各自为政的现状，整合资源，形成工作合力。目前各地相关职能部门要把流动人口问题尽可能地与自己的工作有效结合起来，大胆解放思想，从体制内部进行创新，实现职能的转变、制度的完善，寻找解决问题的办法，促使各部门管理与服务尽快到位，提高管理与服务的效率。

(二)健全管理体系，完善服务机制，实现现代科学管理

为了更好地体现权利和义务对等的原则，合理利用有限的社会资源，为流动人口提供更好的服务，应建立多层次的流动人口管理与服务体系。流动人口的管理新体系不是在现政府体制之外的另一个独立体系，而是融入现有体系之内、并期望通过体系内部完善结构的途径来发挥功能的体系结构；流动人口的服务新体系不是一个独立于社会系统之外的新建系统，而是一个融入社会服务大系统内的功能性子系统。流动人口量大，情况多变，结构复杂，素质参差不齐，为了提高管理与服务效率，应对流动人口实行分类管理。对于那些在流入地的发展有显见贡献作用的知识型人才、技能型人才和资本型人才，要打开“城门”欢迎，为他们提供全方位的服务，在工作中给予他们以更大的发挥其潜力的自由空间，在生活中为他们提供一个安居乐业的居住环境。对于那些一般打工者，只要他们遵纪守法，按要求进行了异地居住登记，就要将他们纳入政府的“怀抱”，依法保障他们的合法权益。要在政治、经济、法律上对之一视同仁，而且要在生活上给予适当关照，切实帮助他们解决困难和问题，逐步改善外来人口的居住环境、生存环境等。而对于那些有社会偏离行为的流动人口，则要采取严密的管理措施，作为流动人口的重点管制对象，对其中那些屡教不改的不法分子应依法予以严厉惩治。

(三)谋求体制创新，建立管理与服务新模式，分阶段、渐进式地实现管理与服务的新目标

现阶段主要解决三个方面的问题：一要落实流动人口管理与服务的经费。健全法律制度，做好税收征管工作，扩大流动人口管理与服务的经费来源，加大经费的投入。二要完善税收制度，严防偷税漏税，并要采取有力措施强迫其进入正式轨道，依法纳税。通过扩大税收，增强国库的实力，从而增强政府拨付流动人口管理与服务相关经费的能力，确保流动人口劳动权益的实现。三要依法落实流动人口的劳动时间、劳动保护、劳动报酬等问题，外来人口的用工部门，须按社会保障部门的有关规定，严格执行劳动法，为全体从业人员交纳各类社会保险金，将流动人口纳入社会保障体系。

(四)树立社区人口的概念，充分发挥社区效能，建立基层管理与服务体系

逐步淡化、进而消除户籍人口与流动人口的户籍区别，分离户口和户籍地与国民待遇之间的联系，淡化外来人口的概念，同时可以根据实际情况分类分步进行落实，可以附加一些前置条件作为其享受市民待遇的前提，如本人的文化程度和技能、居住年限、税金贡献率、有特殊贡献者、各类社会保险金的交纳情况、住房情况等。通过这些措施和方法，让流动人口融入社区整体，成为社区人口的有机组成部分。

(五)转变政府职能，大力发展社会中介组织，建立社会化管理与服务机制

市场经济体制下的政府职能应是既要管理又要服务，两者不能截然分开。但深层次地剖析这个问题，政府的管理职能其实就是提供服务。政府的服务包括依法管理、宏观调控、培育和发展社会中介组织，充分发挥社会团体的作用，实现社会化服务。对绝大多数的经济活动型流动人口，变管理为服务，以服务促管理，在政府与流动人口之间建立起一种寓管理于服务、在服务中实现管理的新型工作机制。

(六)转变工作思路，对大部分人提供服务，重点加强对小部分人的有效管理

区分不同对象，进行分类管理。强调抓重点对象，这并不意味着就放松了管理，轻视了管理。恰恰相反，目前流动人口管理难，难就难在以偏概全的广谱化管理上。如果对流动人口实行分类管理，让占绝大多数的经济活动型流动人口进入市场经济的运行轨道，进入与户籍人口一样的常规管理的轨道，集中力量抓好小部分社会规范偏离者，对这小部分人进行重点管理，那么管理对象就会更加明确，管理范围就会缩小，管理力度将得到加强，管理的效率肯定会有很大的提高。

作者单位：中共重庆市黔江区委党校

责任编辑：宋英俊