社区警务网络中的信任分布及影响——以重庆市为例

□ 郭春甫

社区警务网络中的信任分布及影响
——以重庆市为例

□ 郭春甫

一、问题的提出

人类社会正走向一种强调利益多元化和组织多样性的网络社会，从政治、经济到社会领域，都存在不同的主体彼此互动、互相依赖、相互合作的形态。这种变化，不仅改变了原来传统的层级间垂直管理方式，也影响了横向部门彼此之间的合作关系。在组织间相互合作以期建构网络的过程中，信任被视为保证网络运行与维护的关键要素。信任是交换资源的基础，没有信任，人们之间就不会有合作的动机及行为，也不会分享知识。信任的落脚点在社区。只要有社区的存在，社区内就会形成正式或者非正式组织，正式组织与非正式组织之间信任关系的建立，直接影响了网络是否能够顺利建构及良性运转。因此，关注信任并使得信任分布更利于组织间合作与协调，已经成为中观层面信任研究的重要议题。

当前对于信任的作用，不同学科如社会学、经济学运用各种研究方法已经进行了较为深刻的研究，而公共行政在很大程度上传承了其他学科关于信任的概念，并自然而然地接受了信任应该具有的作用。但实际上，信任在公共服务传递网络中真的起作用么？它的价值何在？信任对于网络构建有何作用？这些问题却较少有学者讨论并进行实证检验。本文拟以公共服务传递网络中的社区警务网络为代表，以重庆市两个街道为例，分析信任在网络中的地位与价值。

本文的研究对象而言，社区警务网络中的信任分布呈现何种状态？这种分布状态对不同类型的网络建构有何影响？等等议题就成为本文需要回答的核心问题。本文拟以重庆市两个街道为观测点，通过考察两个街道的社区警务网络中的信任分布特点，在比较的基础上阐释信任对网络建构的型塑作用。

二、研究背景

社区警务源于上个世纪70年代西方国家开始的警务改革，是在对传统的快速反应与强力控制警务模式进行反思的基础上形成的新型警务模式。这种模式体现出警察与社区在维护社区安全与稳定、预防犯罪的新型合作关系，在社区警务诸多主体中，社区起到核心的作用，从而一改警察在社区治安秩序供给方面的独一地位，描述出不同主体共同参与的治理图景。西方发达国家实施的“社区警务”制度，通过“警力下沉”，将警力主要部署在社区层面，建构了政府与社区中自治组织、企业、公民团体等组织间的伙伴关系。我国在本世纪初期开始引入“社区警务”的理念，并逐步在全国推行。我国社区警务的建构方式主要是政府组织、警察组织、社区自治组织、企事业单位、非营利组织等社区警务网络的行动者，在治安行动中强调资源与信息的共享、相互合作与相互依赖，建立起横向与纵向关系相互交错的网络状社区治安模式。与建立在官僚模式基础上的传统治安管理相比，社区警务意味着基层政府将与社会治安有关的各类部门和组织（基层政府、社会自治组织、社会团体、企事业单位及个体志愿者等等）统一协调起来，为完成基层治安任务形成的网络。

社区警务网络主体涵盖了核心组织、协调组织、专业组织、社区自治组织及其他行动者等。本文根据主体的不同性质，将主体分为官方行动者与非官方行动者。在社区警务网络中，各个行动者之间的关系并非完全的科层结构，除了传统的纵向联系之外，还涉及到许多横向联系。同时，不同行动者根据自身的组织特性，在整个网络中扮演不同的角色。在社区警务网络中，街道办事处居于权力的最高端，是社区治安的核心组织。综治委（及下属的综治办）主要职能是负责协调、整合不同主体的行为。派出所、社区居委会、治安联防队、企事业单位等是社区警务的主要参与组织。

三、研究方法

（一）案例研究方法

本研究采用多案例研究，多案例研究就像做了多个实验，这种设计能对相同的逻辑过程进行重复，每个案例都可以验证从其他案例得出的结论。案例的选择有其理论依据。根据Eisenhardt（1989）、Yan和Gray（1994）等案例研究的建议，本研究在选择案例时考虑了以下几个因素：首先，考察案例街道的经济条件；其次，考察街道的地理位置；最后，考察案例街道社区警务网络建设的完善程度。基于以上因素，本文选择了重庆市两个街道为典型案例。

（二）案例概况

1.LF街道

LF街道位于B区南部。从社区类型来看，LF街道社区以城市旧街和老街区为主，居民住宅与商业、工业用地混杂，社区内的居民的生活角色与工作角色不重合，职业构成较为复杂。从行动者在社区警务网络中的地位和关系来看，LF街道属于合作式类型。合作式网络类型的基本内涵是，在社区警务网络中，各个主体相对平等，没有特别突出的组织占据主导地位，网络内各主体通过彼此间的协调合作来完成治安任务。在这种模式中，存在一个协调性的执行实体，其主要作用是协调、控制治安网络及其行为。在协调和沟通活动中，综合治理委员会办公室扮演了一个关键性角色。基层治安管理的各项任务主要通过各种正式会议、个人关系网络及非正式沟通来完成。

2.LZ街道

P区LZ街道地处P城市中心和主城西南、西北城郊结合部。从社区类型来看，LZ街道是典型的城乡结合部社区，体现出典型的行政主导型治理模式。从行动者在社区警务网络中的地位和关系来看，LF街道属于行政主导式类型。在行政主导型模式中，所有社区警务网络层面的行为和关键决策的协调都由一个主导性组织进行，这种治理模式具有高集中度，高度集权，组织间几乎没有互动，中间协调组织发挥作用非常有限，这种情况易导致权力的不对称与信息沟通渠道的单一性。主导性组织的职责主要是，提供对基层治安网络的管理以及推动网络成员通过自身努力获取网络目标的行为。主导性组织可以自身承担治安网络的管理费用，接纳来自于网络成员的资源配置或者寻求和控制外部资源。在这一类型中，主导性组织主要是街道办事处。

四、不同类型网络中的信任分布考察

（一）信任在两种类型中的分布状况

根据谢泼德与塔钦斯基对信任的分类，本文将社区警务网络中信任限定为以认同为基础的信任。在案例调查涉及的各主体如街道办、公安派出所、巡警队、治安检查站设定为官方行动者，居委会、治保会、保安服务公司、单位内部保卫组织、巡逻队及其他各种形式的临时性组织为非官方行动者。

1.合作型网络的信任分布

如前所述，LZ街道是合作型模式的典型代表。根据表1的数据，计算得出的相对频率可知，信任度由高到低的顺序是公安派出所、巡警队、治安检查站、单位内部保卫组织、巡逻队、保安服务公司，官方行动者排在前三位，公众对于官方行动者信任度要高于非官方行动者。而在非官方行动者中，公众对于巡逻队的信任度要高一些，选择不相信（包括不太相信和很不相信）的公众比例仅占到6.7%和3.8%，而对于保安服务公司的信任度要低得多，选择不相信的公众比例达到14.4%（如表1）。

?

2.行政主导型网络的信任分布

如前所述，F区LZ街道是行政主导型模式的典型代表。根据表2数据计算相对频率可知，信任度由高到低的顺序分别是公安派出所、巡警队、治安检查站、巡逻队、单位内部保卫组织、保安服务公司，官方行动者依旧排在前三位，公众对于官方行动者信任要高于非官方行动者。在非官方行动者中，公众对于巡逻队的信任度较高，选择不相信（包括不太相信和很不相信）的公众比例仅占到15.0%和2.3%，而对于保安组织的信任度最低，选择不太相信的公众比例达到28.6%（如表2）。

?

（二）两种模式信任度分布的比较

从上述数据可以得出，两种模式表现出的共同之处在于：基于传统官僚模式的影响，公众更愿意有相信传统的、官方的治安力量的习惯，对于单位建立的保卫组织、对于社区负责的巡逻队，由于其“复合型”的身份 ，因此信任度也较高；而对于对产生于市场的、以盈利为目的的保安服务公司，信任度则要低得多。

两种模式的信任度分布差异体现在：首先，LF街道社区警务网络信任度分布值远较LZ街道社区警务网络信任度分布为高。其次，LF街道社区警务网络信任度密度分布更为均质。而LZ街道社区警务网络信任度分布过于集中在几个节点上，体现出高集中度的特点。

五、信任分布对两种模式的影响

（一）信任对合作式网络的影响

作为合作式网络的代表，LF街道社区警务网络信任度分布较为均匀，网络内各主体的合作多体现一种平等、互赖关系。这种均质分布的信任在建立规范方面，更容易获得较多的信息，决策更容易得到大家的认同。如巡逻队的建立就是典型的例子。

LF街道积极探索规范管理工作模式，其中的一项主要内容就是在有关部门的指导和保障下，居委会和村委会依照法律和民主程序，制定有关巡逻的规定，以村（居）民代表大会讨论表决的方式确定巡逻队员招募条件、人数、巡逻队员职责等内容，对基层治安巡逻行为进行规范。（资料来源：《LF街道社会治安综合治理委员会关于进一步开展农村治安整治深入推进农村平安建设的通知》，内部资料.）

这一规范的建立改善了LF街道居民治安参与的积极性，对社区治安秩序也有较大影响。具体表现为：首先是为制定好巡逻制度，基层组织广泛地征求了群众意见，有效地调动了居民参与社区治安的自觉性，形成了广泛共识，这无疑极大吸引了居民对社区治安以及自身如何参与的关注；其次，为有效落实好巡逻制度，社区居委会还制订了严格的巡逻检查监督制度，将保安员、协管员和社会治安巡逻志愿者组建成统一的专职检查队伍，不定期抽查巡逻队执勤情况，及时纠正违规行为，督促整改，形成系统的监督与控制，有效地促进了规范的落实。

今年1-12月辖区各类刑事案件285件 （比上年同期下降8.9%），破案122起（比上年同期少2件），打击42人（与上年同期持平）。立八类严重刑事案件20起，比上年同期上升45%。立三类可防性案件133起，比上年同期上升7.3%。1-12月受理各类治安行政案件268起，查处208起，查结率75%，拘留40，罚款15人，其他处理81人。去年同期，受理各类治安行政案件366起，查处319起，查处违法人员198人，拘留28人，罚款58人，同比分别下降27%、35%和上升6%。治安形势平稳，实现了创平工作“两降四无”目标，总体上实现了“一降两升”的目标。治安形势趋于平稳，基本实现“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”的目标。（资料来源：《LF街道2008年度综治创平工作总结》，内部资料.）

就互动层面来看，网络内行动者之间的良好合作与相互依赖是保持社区治安稳定的前提。社区巡逻队与派出所之间的良好互动，奠定了合作的基础，增强了行动者之间的信任。显然，社区与警察部门积极地互动与协作是促进彼此间相互信任的关键。

社区巡逻队有良好的巡逻制度，紧急事件的通报处理，派出所认为我们对协助治安维护帮助很大。在巡逻方式上，我们根据社区的地理位置，设置了不同的巡逻区域，指定专人负责监督。同时，将几个巡逻点与派出所巡逻点结合，从而对社区治安情况作最及时的沟通。不象有些社区巡逻队那样，按照例行任务巡逻，缺少与派出所进行积极沟通的主动性。（资料来源：LF街道LY社区居委会曹主任访谈纪要，访谈时间：2009年1月15日.）

（2）信任对行政主导式网络的影响

作为行政主导式网络的代表，LZ街道社区警务网络信任度分布体现为高集中度。网络内的合作由行政主导型组织决策、实施及监控。行政主导型组织承担了治安任务的各种费用。其他个体之间很少进行信息的沟通。

从根据有关规定，LZ街道在2002年成立了第一支巡逻队，共计28人。起初巡逻队的费用由街道提供，但是由于街道财政负担过重，这支巡逻队不到1年便解散了。街道将巡逻的任务分解给社区居委会，要求社区居委会成立社区巡逻队，并自行支付队员的费用。居委会也只好将费用分摊给集体企业。这种自上而下的指挥——命令体制，过于注重了治安的正式规范，较少考虑发挥非正式治安规范的作用，在实施过程中缺乏各单位的积极参与，引致各方治安行为难以协调，同时，群众也对缺乏治安巡逻导致的治安状况恶化提出了不满。

我们这里的治安也说不上什么啦，人不多而且也都是居民户，比较简单，晚上出来都看不见几个人的，警察也难得见他们几面，更不用说巡逻什么的了。在那条长路上，曾经一个晚上遭过两次打劫，案子没有下文。原先还有老百姓自己组织的巡逻队，没多久就因为没人发钱散伙了。（资料来源：LZ街道居民陈某访谈纪要.访谈时间：2008年7月15日）

信任一般被理解为网络中成员的信息、资源的共享，信任表现为高密度意味着网络中的许多成员彼此信任，因而产生了一个信任基础上的联结。从网络层面来看，无论是否存在成员间的相互作用，信任的分布非常关键。在合作型模式中，基于规范建立的完善性、互动频率较高和互动范围的广泛性，组织间信任氛围逐渐形成，并随着合作型模式的启动而发展，推动了网络中行动者的合作，减少集体行动的障碍，出现一个正和的博弈结果。（福山，2001）同时，这种信任在协调中得以表现和强化。显然，良好的协调与合作对于提升网络绩效必不可少。因此，可以说信任是提高网络绩效的关键因素。在LZ街道社区警务网络，由于信任度不均匀分布时，网络在运行时缺乏成员协作的基础，因此，网络内成员将信任集中到核心组织-街道办事处，街道办事处就拥有了关键性的网络运行、管理及维护的权力，将权力、责任、资源集于一体，所有的合作行为、协调行动都需要行政主导型组织操作，这不但违背了专业分工的原则，破坏了信任文化产生的土壤，也使得网络具有极度不稳定性，当网络中心成员更换时，还容易导致网络动员能力和整合能力的下降，因此，信任度过于集中在核心组织上，更容易导致网络的不稳定性及绩效的下降。

此文系教育部人文社会科学研究青年项目“基于网络治理理论的社区警务研究——以重庆市四个街道为样本”，项目号：10YJC630062

1.史美强、蔡武轩.网络社会与治理概念初讨罗伯特·罗茨.新的治理[J].学术研究,2005年第一期，90-96页.

4.[英]罗伯特·雷纳.警察与政治[J].W.G.Bailey(ed.)the encyclopedia of police science.2nd ed.New York:pp.94-98.

6.王均平.社区治安群论[J].中国人民大学学报，2003年第一期.

作者单位：西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心

责任编辑：张 波