回归“三农”的统筹城乡之道——以一个传统农业镇为视角

□董婧

回归“三农”的统筹城乡之道
——以一个传统农业镇为视角

□董婧

重庆作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，正以胡锦涛总书记“314”总体部署为统纲，加快建设城乡统筹发展的直辖市。在大城市带大农村的发展格局下，城乡统筹不仅是重庆发展的难点所在，也是突破中国现代化发展之困境所在。笔者曾在忠县东溪镇工作，本文拟结合该镇实际，就传统农业镇的城乡统筹之道进行相关分析，发现一些新问题，并提出相应对策建议。

一、城乡统筹：历史与现实的诘难

观察世界近代史，不难发现一个基本规律：因不再具备对外殖民扩张的历史条件，后发民族国家在西方主导下开启现代化进程时，不得不对本国的“三农”领域实行内向型剥夺，以实现工业化所必需的资本原始积累，于是导致农村剩余和资源随着工业化的深入而加速流出，“三农”问题愈演愈烈。经济基础变迁所引发的农民贫困、农业危险、农村凋敝现象，必然的在上层建筑层面要求做出相应调整，城乡统筹就是中央破解城乡二元体制发展难题的关键之策。

自1840年中国应对西方挑战、开启千年未有之变局以来，国家发展的问题可以概括为：一个人口不断膨胀而资源相对短缺的农民国家内向型地追求工业化的问题。1949年新中国的成立，具备了从农业提取剩余实现工业化所需资本原始积累的政治条件，通过城乡二元化的制度安排，成功建立了门类齐全、独立完整的现代工业体系。1978年改革开放以后，中央肯定地方创新精神，以地方工业化、城镇化为主导推动了经济社会的全面发展，其中1994年分税制改革的推行，使得到本世纪初，中央财力明显好转，具备了统筹城乡一体化发展的财政基础。

党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。十六届三中全会进一步要求统筹城乡发展，建立逐步改变城乡二元经济结构的体制机制；十六届四中全会把“工业反哺农业、城市支持农村”提高到了现阶段增强党的执政能力的高度；在十六届五中全会上，中央又提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，统筹城乡发展，要求按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进新农村建设。党的十七大在宏观政策层面更是继往开来，从生态文明的高度深化了现代化理论，就如何统筹城乡、建设新农村方面提出了三个重要判断：一是要形成城乡经济发展一体化的格局；二是要走中国特色的农业现代化道路；三是要建立以工促农、以城带乡的长效机制。

具体说来，中国城乡统筹的战略抉择与中国特色城乡二元结构是紧密相连的，这是现代化之路的客观历史必然。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾说：到2030年，我国人口将达15亿人左右，城镇化率可能达到70%，农村人口占30%，也就是说，仍有4.5亿左右的人口在农村生产生活，与1949年中国农村总人口基本相当。可见，统筹城乡发展既具有历史必然性，又具有现实紧迫性，还具有长期性、复杂性和艰巨性，这应该成为探讨城乡统筹问题的基本常识。

二、统筹城乡的经济社会基础——以一个传统农业镇为例

如果总结传统农业镇的发展历史，可以发现其兴也农、其衰也农。就东溪镇而言，在“以粮为纲”大搞粮食生产、工业从提取农业剩余的时代，东溪曾为解决饥饿问题作出过贡献，至今仍然是忠县稻米、鲜果、蔬菜生产基地。上世纪八十年代农村推行“大包干”，农民收入快速增长，作为传统农业大镇的东溪也得享其利，农民人均纯收入从1978年的73元上升为1993年的887元，增长了12倍，但也受到人均1.15亩的耕地资源约束与地形的限制。1993年国家宏观经济波动加剧，随着经济结构调整和商品货币化进程的加快，农产品出现过剩，农民收入普遍陷入徘徊状态，从1993年至2002年，东溪农民人均纯收入只增加了1.7倍，而当时农业税费还未免除，“三农”问题日趋严重，“农一代”大规模外出务工，以补贴农业再生产。与“农一代”不同，“农二代”追求市民待遇，进城务工追求市民化生活，农村空心化、老龄化给东溪带来了巨大的发展约束。

在我国地方工业化、城市化主导的改革开放浪潮中，“三农”落伍，作为传统农业大镇的东溪也自然被边缘化，这是我们统筹城乡发展的历史起点。2002年以来，中央相继提出统筹城乡发展、社会主义新农村建设、生态文明等重大战略，传统农业镇的经济社会发展环境呈现出一定的共同性。如果简单总结东溪镇的镇情，可以说是“农业大镇和人力乏镇”。2010年底，全镇农业人口占比84.7%，农业产值占比40.6%，产业结构以农业为主；总人口2.26万人，常年外出务工1.1万，占全镇劳动力总量的56.5%，可持续发展压力不小。

虽然传统农业镇面对诸多发展困难，但在民生新政的整体倾斜下，发展环境之中的积极性因素也不少。就东溪镇而言，从发展机遇看，主要体现在四个方面：一是十二五内中央财政持续加大支农惠农强度，同时社会居民农产品消费结构不断升级将延长农业产业链条，农民经营性收入将持续稳步提高。二是市委高度重视两翼地区发展，对“三农”领域更多支持、更多投入、更优政策，作为传统农业大镇的东溪将获益匪浅。三是忠县享有西部大开发、国家解决三峡库区产业空虚、移民后期扶持等诸多优惠政策。四是忠县施格兰柑橘园区的建成，将会带动园区周围包括东溪镇在内的广大农业大镇成为柑橘基地，给农业产业化发展带来新机遇。

总之，历史正在朝着有利于东溪发展的方向前进，但发展中出现的新问题也非常值得关注。

三、城乡二元结构的解体与重构

破解城乡二元结构、统筹城乡一体化的一个重要方面就是通过“农转非”使“农民变市民”。截止2011年12月，全市已累计转户301万人，东溪镇累计转户3000多人，农民通过身份的转变获取无差异于市民的社会保障和公共服务，这无疑是一种突破，但这个过程也客观地伴随着诸多问题。

众所周知，城乡二元结构下存在着巨大的身份依附性公共产品差别，农村公共产品长期不足、“三农”所处弱势地位使得农村精英分子优先选择向外流出，这既是城镇化用之不尽的发展动力，也是农村不断凋敝的根源。仅以东溪镇为例，全镇总人口2.26万，劳动力1.9万，外出务工1.1万人，年龄结构为55岁以上占比8%，36～55岁占比36%，35岁以下占比56%，人均年均外出300天，整家迁出率占比15%，有留守老人和留守儿童的占比85%，这种以中青年壮劳力流出，把老弱病残留给了农村，把社会抚养留给了农村的发展模式显然是不符合科学发展观要求的。

这种农村人口结构变迁所引发的问题，首先是基层社会管理能力的弱化与城市社会管理的复杂化。农村精英分子的大规模流出使农村代理人的选择空间缩小，农村社会管理效力被严重削弱，难以应对后税费时代日益繁杂的群众工作。统筹城乡发展、建设社会主义新农村，创新基层社会管理势在必行。与农村社会管理弱化相对应的是城市社会管理的日益复杂化，进城农民工、农转非市民，因经济基础从单调的农业经济转变为多元化的城市经济，衍化出的利益诉求也多元化，这给城市社会管理提出了挑战。

其次是农村社会老龄化先于城市社会老龄化到来。据统计，截止2010年，全国60岁以上老人1.78亿，占总人口比重13%；重庆市60岁以上老人465万，占比14.5%；忠县60岁以上老人17万，占比17.7%；东溪镇60岁以上老人6312人，占比17%，如果以常住人口计算，则占比24.3%。经济越不发达老龄化问题越严重，这与全国人口 “六普”调查报告显示重庆市从2000至2010年人口负增长6.6%相呼应。农村老龄化意味着农村生产投资能力在减弱、农业安全面临新挑战，社会负担在加重，如何统筹城乡老龄人口问题也值得认真思考，仅仅依靠养老保险制度是很难完全解决问题的。

在城乡差距过大、农村空心化、农业老龄化的大背景下，大面积土地撂荒，资本下乡流转农民土地，重庆农业步入了业主时代，通过提高人均占有资源存量增加劳均产出。2011年召开的中央扶贫工作会议把农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，依现有土地收益计算，依附现代经济的青壮年劳力“农转非”流出或被激励分户，大量留守老人自然都是扶贫对象了。怎样对低人力资本存量的老年人扶贫，怎样协调资本与土地、业主与农民利益，以及目前统分结合的双层经营体制下进城农民集体财产权利的实现问题等，都需要农村社会的新一轮的改革设计来应对。

四、回归“三农”推进城乡统筹

城乡统筹是系统工程，牵一发而动全身，问题远比一般想象的要复杂的多、困难的多，政策的长短期效果也不尽一样，再次回到“三农”层面考察城乡统筹问题十分有必要。

（一）千方百计增加农民收入，缩小城乡差距

缩小城乡差距的关键在于转变发展方式，把更多农业剩余留在农村，增加农民收入，特别是财产性收益，让更多农民分享更多繁荣：

一是要稳步提高农产品价格、坚决调控农资价格，缩短生产者与消费者之间市场距离，把农工商一体化、产加销一条龙利润更多地留在农村留给农民，增加农业经营收入；二是要做好农村剩余劳动力参与现代经济活动的服务工作，通过政府就业服务平台匹配好就业岗位，减小搜寻成本，完善劳动者社会保障制度，建设公平公正的现代劳动力市场，切实保障劳动者权益，增加劳动者工资性收入；三是要继续追加农业补贴、补贴到农，继续加大农民转移性支付力度，深化民生新政内容，增加农民转移性收入；四是要继续大力推进农村建设用地复垦工作，增加农民财产性收入，有条件的可以鼓励农民按照自愿原则以土地承包经营权入股建立股份合作社，对农村集体资产进行量化确股、配套以健全农村现代金融服务体系，使农民获得更稳、更高、更持续的财产性收入。

（二）运筹帷幄下移顶层设计，节约社会成本

凡改革，必待良好的制度设计。科学决策是科学发展观之前提，就重庆而言，市级层面顶层设计还需区县、乡镇、村社等下层部门的紧密配合，牵一发而动全身的城乡统筹是个动态系统工程，不谋一市不足以谋一方：

一是要继续加强宏观层面的顶层设计，充分调查研究，民主讨论决策，更加细化决策内容，科学评估政策风险，完善政策反馈机制，创新并规范化政策程序，并逐步把这种执政能力建设下移到村镇；二是要避免任期现象，通过完善考核机制落实村镇地方长期发展规划纲要，明确执政目标，使短期利益服务于长期发展、小集体利益服从于大集体、小政治服从大政治；三是要深化区域合作，通过区域发展规划整合行政地域管理和经济发展资源之间的矛盾，发展微区域经济，提高资源利用效率，节约社会成本；四是要“上下互动”加强干部思想建设，提高思维水平，“左右互动”广泛采集社会意见，动员更多社会力量参与城乡大统筹试验。

（三）扎实稳步深化城乡改革，释放统筹活力

城乡统筹、统筹城乡，关键在于城乡互动互助，既要站在城市的角度统筹农村，也要辩证地站在农村的角度统筹城市。深化改革推进城乡统筹，建设社会主义政治文明，关键在于处理好发展与稳定关系：

一是要加快服务型政府建设，落实 “为人民服务”的政治宗旨，提高政府服务水平，创新社会管理，实现政府“善”治，以应对新时期的中国社会结构转型变迁；二是要继续深化农村户籍制度改革，逐步取消依附于户籍制度的公共产品差别，实现城乡真正的一体化发展；三是要努力建设城乡经济公平对接平台，发展城市消费者合作社和农村生产者合作社、丰富市场经济活动主体，使城乡互动互助，通过组织化提高市场信用、节约交易成本，通过多元化提高市场经济效率、释放经济活力；四是要大力支持微型企业与小农业，解决好城市和农村就业问题，通过便利性的微型企业和特色化的小农业吸纳就业、增加普通劳动者收入、繁荣城乡经济；五是要大力推动农村文化大发展大繁荣，培育精神农民，农村文化建设成本低效益高，通过农村文化的繁荣树立农民信心、缩小城乡社会差距，促进城乡和谐互动，解决好农村留守老人和儿童问题。

作者单位：重庆市巴南区社会保险局

责任编辑：新 华