破解城乡二元发展难题社会发展比肩主城水平

□邹勇

破解城乡二元发展难题社会发展比肩主城水平

□邹勇

重庆市九龙坡区西彭镇地处九龙坡区西部，交通便捷，区位独特，产业基础雄厚，幅员面积87平方公里，辖24个行政村、3个社区居委会，总人口15万人，城镇人口10万人，农村人口5万人，是重庆市规划的城市外围组团，中铝西南铝业集团有限公司及重庆市特色工业园区西彭铝产业区均在辖区内。相继被确定和命名为“全国发展改革试点镇”、“国家园林城镇”，重庆市“百强镇”、“中心镇”、“市容整洁示范镇”、“商业发展示范镇”、“卫生城镇”和九龙坡区“城乡统筹发展改革先行试点镇”。2011年，西彭地区生产总值达430亿，财政税收1.95亿元，本级财力6507万元，城市居民人均可支配收入22146元，农民人均纯收入破万元。

一、城乡统筹稳步推进

五年来，西彭镇在推进城乡统筹发展中，准确把握重庆市国土房管局在西彭镇开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的机遇，积极推进农村土地流转，推进城乡一体的规划管理体制，经过探索和具体实施，成功破解了城乡统筹发展的六大难题。先后投入资金总计3.06亿，拆旧规模达2908亩，新建农民新村29万平方米，流转土地8486亩，工业发展用地使用周转指标1195.12亩，现有规模以上企业60家。引进培育了多家龙头企业，农业产业化发展上档提速，精品产业逐步聚集；先后投入7000多万元实施“461”战略：即建设4个生态园、6个生产基地、1个大型旅游综合开发区。目前，全镇已成功打造了“天醉园”、“向葡萄”、“梓槐绿色蔬菜”等多个特色农业品牌，正在包装策划 “四湖映月”（马鞍山生态公园）、“明珠翠园”（真武宫葡萄主题园）、“紫海千秋”（千秋生态园）、“峻秀西岛”（大川西岛生态公园）四张近郊生态旅游新名片。

（一）规划先行，谋定城乡统筹发展格局

我镇积极探索建立城乡一体规划管理体制，邀请专业机构对城乡建设规划、土地利用总体规划进行整合、完善和深化，高起点制定完善了部分重点项目的控制性详规和修建性规划，对企业生产区域和农民拆迁安置区域进行科学合理的布局，保证了项目运行的规范有序。主动对接，邀请发改委、统筹办等领导来镇调研指导。在千秋村土地整治项目中，我们针对该村作为本镇城乡统筹发展试点的实际，结合新农村建设规划，编制了该村涵盖区域产业发展、生态环境保护、基础设施建设和公共服务体系建设的城乡统筹发展总体规划，使各类规划相互衔接、相得益彰，为扎实推进城乡统筹发展提供了科学的依据。

（二）多管齐下，拓展城乡同步发展空间

探索实施城乡建设用地增减挂钩项目。我们大胆摸索，先行先试，着力展示改革发展成果和总结积累改革发展经验，全面铺开土地增减挂钩工作。一是党政主抓，部门联动。发挥党政主导作用，采取了市区镇村四级联动机制，整合各方力量，形成了“政府主导、国土搭台、部门联动、整体推进”的工作机制。二是钻透精神，找准支点。组织学习、讨论、座谈、走访,向专家请教,问计于各方人士，明确了建设用地周转指标利用机制、相关优惠政策等重大问题。三是强化宣传，形成合力。多次组织召开培训会和征求意见讨论会、干部群众动员会,发放农户意愿调查表，广泛收集群众意见，制作宣传提纲，采取多种方式对政策进行宣传讲解，做好群众的宣传发动工作。四是摸清家底，明确目标。组织政府各部门、村、社等，进行全面普查摸底、登记造册、对比分析、资源平衡、确定工作方向与目标。五是统筹规划，规范管理。我镇规划过程始终坚持“三个衔接一个确保”，即：与城镇体系规划相衔接，与土地利用总体规划和新农村建设规划相衔接，与西彭镇经济社会发展水平和群众生活水平相衔接，确保依法集约节约用地。依据区、镇、村土地利用总体规划，聘请重庆永正规划设计公司，编制项目区挂钩专项规划和年度实施规划，明确项目区规模和范围，落实拆旧区、安置区的具体地块，提出实施进度安排、挂钩周转指标的使用和归还计划等。在每个村规划1～3个安居点，人均综合用地控制在35平方米以内，建筑面积控制在55平方米以内。同时，根据不同家庭的经济状况和人口结构，规划设计了3种户型，供群众选择。充分考虑农户生产生活需要，将底楼设计为放置农具和生产资料的工具房。每个安居点均预留教育、卫生和养殖等配套设施用地。六是重点突破，分步推进。首先选择在新民村试点，按照“先拆后建”的模式，将拆除的农村院落、荒草地和田土坎等进行综合整理设计，并全部复垦为耕地，同时启动农民安置区建设。七是政企携手，多元筹措资金。西彭镇与重庆渝隆资产经营集团有限公司和区土地储备中心签订 《建设用地周转指标合作利用协议》，由集团和中心支付项目区土地整治复垦所需资金，整理置换出的建设用地指标，在扣除农民安置和集体事业用地指标后，由集团和中心支付建设用地指标费用。需要使用指标的单位，按同期重庆农村土地交易所指标交易价格购买，在确保集团基本利益的前提下，相关收益返还项目区，用于基础设施的建设。通过合作利用指标，获得了项目启动的资金，保障了拆旧区农民的切身利益。八是尊重民意，以民为本。在拆迁安置建设上，尊重群众意愿，实行“公示制”、“票决制”、“签名制”等方式，切实做到“三个统一，一个集中”，即：统一规划、统一设计、统一外观、集中建设，组织群众熟悉建筑图纸，房屋结构，同时，在符合建筑条件的施工队伍中，由农民自己选择施工队进行施工。其中，针对农村孤寡老人、困难群众等特殊群体，采取了集中供养、集体建设安置房、以房换房等不同的安置方式，让特殊群体自主选择。整个过程公开化、透明化、阳光化，充分体现农民自己当家作主。政府还承担公共用地的土地流转费用，负责按规划实施聚居点平场，道路硬化工程，对水、电、气、讯、下排等基础设施进行建设。并按照政策规定，统一补偿标准，每户参照征地拆迁标准实行旧房拆除补助，平均得到补助约3.5万元。特别是在资金管理使用上，实行专款专用，单独核算，封闭运行，强化监督。确保农户利益不受损害，农户支持率达到98%。

截至目前，挂钩项目总计投入资金6783万元，一期新建农民新村18个，894户2166人已喜迁新居，完成复垦面积约1300亩；第二期12个农民新村将于6月底投入使用，安置652户1479人，另千秋农民安置房共安置450户，消除了危旧房80%以上，农民生产生活条件得到了极大改善。周转指标已有1232.721亩用于西彭园区的几大项目建设。为表彰我镇挂钩工作，市国土房管局特别奖励计划外用地指标750亩，减少了财政1.5亿元以上的资金支出，解决了宝华村中小企业基地历史遗留问题。我镇挂钩工作代表重庆市接受国家八部委对城乡建设用地增减挂钩的检查，得到国土资源部徐绍史部长、国家土地督察成都局、市国土管理局等领导的高度评价。

全面开展土地流转工作。通过土地开发整理，规范农村土地流转秩序，推动农业产业化规模化经营，促进城乡要素良性互动。我镇于2007-2010年共流转土地500亩，引进企业22个，总投资10亿元，产值达2.5亿/年，税收900万；2010-2012年共流转土地7070亩，涉及6个村38个社1769户，引进企业16个，总投资13.6亿元。我镇梓槐蔬菜专业合作社作为全市首批实施“农民专业合作社试点项目”的专业合作社，积极推进了土地流转工作。

（三）以点带面，发挥四大项目引领作用

大手笔投入，实施马鞍山生态公园建设。投入1300万元，流转土地976亩，引进3家企业共同建造马鞍山生态公园。目前，已完成映月湖大坝、环湖路、环道路的工程质量验收，安装太阳能节能灯80盏，拆出房屋30户。作为全镇重要文体建设项目的“七一”广场，目前已全面完成土地流转工作。改扩建健身步道，新规划设计一座小（II）型水库，同时，预计投资5000万元的城堡项目正逐步成型。

高标准要求，树立西彭葡萄基地品牌。“20天谈妥，一个月进场”，西彭速度让从万州到西彭探路的葡萄大王向权感到异常振奋，更加坚定了他扎根西彭镇发展的信心。葡萄园生产基地目前已达1000余亩的规模。其中，规模化业主6户种植面积达到600余亩，预计到明年葡萄园的种植规模将达2000余亩，以生产国内一流的品质葡萄，打造重庆市优质葡萄示范基地。

严规划保障，推动千秋农业产业升级。作为全市第一个完成“三规叠合”的村庄，千秋完成了产业规划、村级土地利用规划、村庄规划，并分别通过了区发改委、市国土房管局和市规划局的批准，为全村的产业发展、耕地保护和村庄建设打下了坚实的技术基础和政策法规基础。引进的重庆爱农农业公司已投入资金累计8000余万元，首批建设的千秋农民新型社区、珍禽养殖基地、葡萄主题花果园、食用菌生产基地等项目正加紧推进。珍禽养殖场在千秋村内尝试“公司+专业合作社+农户”的养殖模式，并批量试制成功深加工产品——“千秋珍禽”。目前，规划于村内的珍禽养殖基地一期工程已基本完成，新养殖场已于去年底投入使用；食用菌生产项目发酵车间和示范菇房已建成，并已于今年4月完成安装调试，初步实现年产1万吨食用菌、年产值1亿元的目标。

亲商优服务，打造西岛生态旅游新篇章。西彭镇用便捷的服务，吸引重庆大川控股集团投资10亿元开发“西岛”项目。该项目是集自然生态旅游、风情文化旅游和农业观光旅游为主线的多元化、复合型旅游格局的观光农业特色生态农业园。于2012年1月进行土地流转，共流转土地1086亩，拆迁农户147户，并于2月27日完成交地工作。目前该项目处于完成地表清理工作，完成地热水立项专家评审工作，规划覆盖和用地指标正落实过程中。

二、城市建设日新月异

西彭镇干部群众深刻认识到，加快城市建设是推进城乡统筹发展的必由之路。一个良好的城区综合环境，对推动项目落地，招商引资和地产建设等促进地区发展的作用不容小觑。为此，我们坚持三个超常规统领城市建管工作。一是领导重视超常规。市区领导高度重视西彭镇城市规划、建设和管理，多次赴西彭镇实地开展专题调研，为全镇城市发展指明方向。同时，镇党委、政府与西彭园区及西南铝集团共谋协作，将城管工作作为民生工程的首位，构建起了“以镇为主、三方合作、部门配合”齐抓共管的良好局面。二是经费投入超常规。每年投入500万元以上用于清扫保洁和市政设施维护；投入200万元购置清扫保洁车辆4台；投入1200万元实施了城区主干道“白改黑”工程；投入1000万元实施了铝城正街等人行道改造；投入500万元实施了城区店招店牌改造；投入200万元实施了道路绿化补栽；投入80万元实施了下排管网改造；投入50万元实施了建筑外立面改造。经费的投入，面貌的改善，实现了城市形象大提升。三是综合整治超常规。强力治脏、猛力治乱、合力治差，拆除户外广告，规范和取缔占道亭、棚、摊，整治建筑工地、农贸市场、洗（修）车场、废品收购站，并定期开展卫生死角整治，不断完善改造下排管网，定期开展机动车、非机动车上人行道专项整治行动，规范机动摩托车乱停乱放等行为，人居环境显著改善。

据不完全统计，近三年来，我们先后投入5795万元用于城市建设及管理，在2012年被评为全市首批市级“市容整洁示范镇”。

三、问题难题亟待解决

（一）集体土地建设行为审批存在障碍。由于九龙坡区农村产业规划起步较晚，土地利用规划、城乡建设规划未充分满足我镇现有农村产业发展需要，对其投资合法性及建设行为的合法性难以在法律层面上给予保障，使投资充满政策风险，一定程度上影响了投资者信心，阻障了我镇统筹发展的进程。

（二）集体土地建设投入难以进行资本运作，影响项目持续发展。财政公共投入和社会资本、金融资本还没有有机结合。生态农业园建设是一项庞大而系统的工程，在基础设施建设、产业发展、农民补偿与安置、社会事业建设上，需要大量的撬动资金，建设周期长，而其作为试点的特殊使命又要求不断加快投资建设的步伐，投资业主承担了远远超出一般投资项目的巨大资金负担。现阶段，因农村产业发展项目投资业主在用地和建设行为的合法性还存在政策障碍，其投入无法进行资本运作，资源变不成资产。土地流转、土地整理、产业升级难以为继，影响项目持续发展。

作者：中共重庆市九龙坡区西彭镇党委书记

责任编辑：马 健