加强“兵团”城市建设 ね晟菩陆城市体系

付志刚

[摘要]新疆地处中国西隅，随着近代以来中国的海上大门被打开，外向型发展使得新疆地区更加遠离政治、经济、文化发展的中心，城市化进程长期落后于沿海及内地的城市。改革开放以后，新疆城市获得了长足的发展，城市化水平不断提高，但是与经济发达的沿海、内地相比，仍然有明显的差距。当前，生产建设兵团在推动新疆城市化进程，完善新疆城市体系，改变新疆城市空间分布不平衡的现状，推动新疆跨越式发展，稳定我国西北边防、新疆社会稳定等方面将发挥重要作用。为此，发展“兵团”城市，能够有效优化“兵团”产业结构，促进“兵团”经济进步，带动“兵团”的整体发展。

[关键词]“兵团”城市；新疆；城市体系

中图分类号：F063.6 文献标识码：A 文章编号：1674—9391（2012）06—0083—06

一、新疆生产建设兵团的现状与新疆城市发展中的问题

1、新疆生产建设兵团的现状

新疆地处亚欧大陆核心区域，地域辽阔，资源丰富，物产众多，但是受气候条件等因素的制约，历来人口稀少，交通不便，政治、经济、社会文化发展与内地广大地区相比有很大的差距。

新疆生产建设兵团是指在“新疆维吾尔自治区，依照国家和自治区的法律、法规，成立的国家实行计划单列，自行管理内部行政、司法事务的特殊社会组织，受中央政府和新疆维吾尔自治区人民政府双重领导。”[1]

新中国建立后为了更好地开发和建设边疆地区，党和国家在认真分析新疆形势，借鉴历代屯田戍边经验的基础上，为了西陲〖HJ59x〗边疆长治久安，在新疆采取国防卫戍与屯垦建设相结合的方式。1952年，驻疆卫戍部队与工程建设部队的第一兵团二、六两军四个师、第二十二兵团和五军的一部按中央军委命令，就地转业为农业建设部队和工程建设部队，开始承担开发边疆、发展经济、开展建设的任务。1954年，中央军委又决定将这支部队集中编成中国人民解放军新疆军区生产建设兵团。

新疆生产建设兵团自成立以来发展并非一帆风顺，中间也遇到过相当大的困难，但是在改革开放以后却扭转了衰颓之势，获得了巨大发展。截止2008年，“兵团”下辖14个师，174个农牧团场，现有石河子、五家渠、图木舒克、阿拉尔4座城市，石河子北泉镇1个建制镇，38个非建制小城镇。

2010年，中央新疆工作座谈会的召开是在我国全面建设小康社会进入关键时期，是新疆快速、稳定发展和面临重大机遇与挑战的新形势下，召开的一次具有里程碑意义的重要会议，会议首次提出，“三化”以城镇化为首，带动“兵团”向城镇化、新型工业化和农业现代化的方向发展。

2、新疆城市发展的现状

新疆地处中国西隅，随着近代以来中国的海上大门被打开，外向型发展使得新疆地区更加远离政治、经济、文化发展的中心，城市化进程长期落后于沿海及内地的城市。改革开放以后，新疆城市获得了长足的发展，城市化水平不断提高，但是与经济发达的沿海、内地相比，仍然有明显的差距，主要表现在城市化水平较低，城市规模小、城市数量少，城市布局和规划不合理等方面。

二、发展“兵团”城市的必要性

1、发展“兵团”城市，以推动新疆城市化进程，实现新疆的“三化”目标。

在新时期完全靠农业的屯垦戍边这条路已经走不通了。要转变经济发展方式，最重要的就是调整经济结构，按照“兵团”提出的“以农业现代化为基础，以新型工业化为支撑，以城镇化为载体”建设目标，[2]从传统的农业屯垦，走向农业现代化、新型工业化、城镇化同步发展，

新疆生产建设兵团在现有四座城市的基础上，正加紧实施“农业师建城市、农牧团场建镇”的城镇化工程，以新型城市化促进现代农业化，带动新型工业化，全面实现新疆的“三化”目标。

2、发展“兵团”城市，可以完善新疆城市体系，改变新疆城市首位度高和城市空间分布不平衡的现状，推动新疆跨越式发展。

有学者提出要建立和发展“兵团”城市体系，我们觉得这是有问题的，也是不可行的。主要原因在于“兵团”是我国稳定和发展新疆的重要举措，是新疆整体战略中的关键一环，但“兵团”是新疆现行体制下的有机组成，而非一个单独体系。具体到“兵团”城市，其地域范围处在新疆行政区域内，受到新疆自治区的统一管辖，与新疆的城市有着紧密的政治、经济、文化联系，既互相影响又存在竞争，应该更好地融入新疆的城市体系中，而不是发展单独的“兵团”城市体系。

第一，发展“兵团”城市有助于新疆城市体系的构建和完善。自治区“十二五发展规划”中明确提出：“在全疆范围内构建和发展各个层级的城市，以提高城市承载能力和增加就业为重点，加快构建布局合理、特色鲜明、优势互补、支撑功能强大的城市格局，力争10年内形成若干个中心城市。” [3]

乌鲁木齐既是新疆的首府，是全疆的政治经济文化中心，也是北疆区域中心城市。按照该规划将其打造成我国西部地区的大城市，辐射中亚西亚的区域中心城市，成为新疆区域发展的引擎和动力。以此为基础，继续推进乌昌经济一体化进程，带动天山北麓城市带的形成和发展，最终形成北疆城市体系。

在南疆，库尔勒是基础最好的城市，以库尔勒为中心，南疆铁路为纽带构建南疆的城市体系。发挥喀什“五口通八国，一路连欧亚”的区位优势，把喀什建设成具有浓郁民族特色的现代化口岸城市。同时，加快南疆其他中等城市的发展，强化城市功能，增强辐射力，形成各具特色的城市。重点支持一批成长性好的小城市发展，提高规划建设的标准，提升人口聚集能力和综合承载能力，吸引更多地民族人口进入城市。

在以上一些大中城市下新疆普遍缺乏基础较好、发展较快的小城镇，“兵团”依靠师部、团场广布全疆，农业经济发达，工业有一定特色等有利条件，可以改变现有管理体制，加快发展小城镇，促进新疆城市体系的完善。

其次，大力推进“兵团”城市建设，能够改变新疆首位度高，城市体系发育不完善的现状。新疆城市发展不平衡，城市规模最大的乌鲁木齐市，新疆城市人口过度集中于大城市，而缺乏次级中心城市。省会的首位度过高，会使不同等级城市之间交流不畅，一方面影响了乌鲁木齐向次级中心城市扩散作用的发挥，另一方面也阻碍了新疆中小城市的发展，不利于新疆城市体系的完善。

“兵团”可以依靠师部和团场广布新疆各处的优势，有较强的农业经济为后盾，逐步建立和发展“兵团”小城市。

再次，“兵团”城市有助于对平衡现有新疆城市空间布局。目前，全疆现有的城市19个，但是分布极不平衡，有近四分之三（即14个城市）分布在天山以北的北疆地区，而占全疆面积近2/3的南疆地区仅有城市5个。从城市空间布局成因上分析，与南疆地区整体经济发展水平较低密切相关，同时也是在自然地理环境、历史惯性、交通通达度、民族宗教问题等多种因素综合作用的结果。

3、生产建设兵团是维护我国边疆安定的基石，壮大“兵团”城市，促进“兵团”的整体发展是实现新疆跨越式发展和长治久安的题中应有之义。壮大“兵团”城市，优化“兵团”产业结构，从而带动“兵团”经济进步和“兵团”的整体发展。

首先，“兵团”经济有相当的基础，但产业结构不合理，影响到未来“兵团”的整体发展。整体上看，“兵团”的经济有了长足的进步，但是产业结构不合理依然是最大的问题，主要表现为第一产业所占的比重较大，二三产业发展不充分。“兵团”各城镇仍然以第一产业为基础，制造业不发达，第三产业也十分薄弱，城镇的主要功能为农产品集散地和初级产品加工，以及为本城市自身服务的建材、农业机械修配等为主导产业。

据统计，2010年“兵团”生产总值770-62亿元，比2009年增长13-9%。其中，第一产业增加值278-81亿元，第二产业增加值262-27亿元，第三产业增加值229-54亿元，增长9-0 %。第一产业增加值占“兵团”生产总值比重为36%，第二产业增加值比重为34%，第三产业增加值比重仅为30%。[4]“兵团”控股上市公司13家，累计募集资金74-77亿元，其中发行上市募资34-82亿元，再融资39-95亿元。“兵团”国有及国有控股企业实现利润12-57亿元。

资料来源：统计局国家统计局兵团调查总队：《新疆生产建设兵团2010年国民经济和社会发展统计公报》，《新疆农垦经济》 2011年第5期。

其次，“兵团”城市的人口规模较小，城镇规模偏小，城镇的聚集效应较差，城市与城市、城市与区域、城市与农村之间的互动能力不足，无法带动整个产业链条的合理运转。“以2009年为例，最大的“兵团”城市石河子城市总人口33.56万人，行政区划面积460平方公里；另外，阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市，年末总人口分别为17.5万人、14.95万人和9.27万人，行政区划面积分别为4196平方公里、711平方公里和1901平方公里。” [5]

按照当今城市理论，小城市人口达到5万人以上，城区2～3万人以上，城区面积应在5平方公里以上，聚集效应才能有效发挥。“兵团”城市的现状是，平均人口却只有1万余，城区人口不足5000，城区面积只有理论面积的一半左右。“兵团”城市规模较小严重制约了人口和产业的聚集，导致“兵团”城市的辐射能力相当有限，工业化水平低下又限制了城市规模的扩大，第三产业滞后使得城市的服务能力低下，这对“兵团”城市在招揽人才、吸引资金、升级产业、完善配套、更新技术等方面都产生了相当大的制约，限制了“兵团”城市的经济与建设的进一步发展。

三、发展“兵团”城市的可行性

1、国家近年来大力发展边疆地区，尤其注重对新疆的开发，特别是党中央国务院提出，推进新疆跨越式发展和长治久安的意见后，在各对口援建省市的大力扶持下，新疆城市取得了长足的发展。

新疆 “十二五发展规划总体发展战略”的基点上，提出“实现新疆跨越式发展和长治久安的具体战略选择：以现代文化为引领，以科技、教育为支撑，加速新型工业化，农牧业现代化、新型城镇化进程；加快改革开放、打造中国西部区域经济的增长极和向西开放的桥头堡，建设繁荣富裕和谐稳定的美好新疆。”[3]根据上述战略要求，按照中央的总体部署，北京、广东、天津、辽宁、浙江等19个省市分别对口支援新疆12个地（州）市的82个县（市）和新疆生产建设兵团的12个师。

“兵团”城市也得到了相关省市的对口援建，其中大连对口援建石河子，山西省对口支援农六师五家渠市，浙江台州援建农一师阿拉爾市，东莞对口援建新疆图木舒克市。在新一轮西部大开发和新疆跨越式发展的契机下，“兵团”城市将会获得前所未有的发展动力，迎来崭新的发展空间。

2、“兵团”各师及团场广布在全疆范围内，并且具有相当的经济实力，逐步建立了一系列中小城市，为进一步扩大和发展“兵团”城市打下了基础，也对完善新疆的城市体系，改变城市空间分布不平衡和城市发展水平参差不齐的现状起到了至关重要的作用。

“兵团”经过50多年以来的艰苦创业和不断拓展，“兵团”城市以兵团为依托，遍布天山南北，中部有54个，西北有55个，东疆有11个，南疆有55个。“兵团”城市的发展也已初具规模，拥有石河子、五家渠、图木舒克、阿拉尔4座城市，北泉镇1个建制镇，175个小城镇以及38个重点小城镇。 [6]

“兵团”拥有数量众多的人口。按照张丽华的统计“兵团175个小城镇城区人口在10000人以上的为14个，人口在5000～10000人的有34个，2000～5000人的为67个，2000人以下的59个，分别占“兵团”农牧团场小城镇的8%、19-5%、38-5%，34%。” [7]从总体上看，由于“兵团”的性质和功能，“兵团”城市中从事农业的人口比例仍然偏高，达50%以上。一方面，表明现阶段“兵团”城市发展的规模还很有限，城市发展处于较低水平；另一方面，又凸显了“兵团”城市发展的潜力和动力，随着城市规模的扩大，更多的农业人口将向非农业转化，预示着未来“兵团”城市发展的空间还很大。

四、发展“兵团”城市的具体措施

1、发展“兵团”城市，需要发挥“兵团”的特殊优越性，构建合理的“兵团”城市管理体制。

“师市分设”与城镇非建制的问题长期以来制约着“兵团”城市的发展。“师市分设”是指“兵团”城市所在地与所属该师的师辖地域不一致，从而使得“兵团”城市的市辖区域拥有政府权力。[8]新时期解决“师市分设”的难题是“兵团”城市突破瓶颈，快速发展的关键，需要由中央、自治区、“兵团”多方协调，共同破解，实施“市团合一”的管理模式，以解决“兵团”城市“市辖区域”与所在师的“师辖区域不一致”的问题。

纵观“兵团”小城镇，175个小城镇中仅有农八师北泉镇拥有“县级管理权限”，其余均未有建制。非建制城镇政府行政管理权限的缺失，相应地导致城镇政府无法律地位，无法执行行政职能。另外团场城镇非建制体制，“兵团”小城镇建设资金的不足，城市公共事业建设与城市服务能力滞后。团场除了向当地政府纳税外，还要给“兵团”上缴一部分利润，城镇建设的财政支持主要靠团场有限的税后利润，致使团场能够支配的资金严重不足。

因此，生产建设兵团应当按照中央的总体部署，抓住新疆跨越式发展的机遇，在条件适合的师部率先建立县级市，力争形成“一师一市”。同时，打破传统“兵团”城市管理体制，在人口较密集、产业较集中的团场设立拥有建制的小城镇。

2、“兵团”城市需确立在区域经济中的增长极地位，发挥优化“兵团”的产业结构的作用，促进传统产业转型，发展第三产业，加速“兵团”的城市化进程。

在产业结构上，“兵团”第一产业所占比重较高，第二、三产业所占比重还较小，发展较为缓慢，特别是作为公共服务业的第三产业比例较小，既反映了非农业人口所占比例少，也表明其影响到“兵团”城市经济的发展和城市规模的扩大，更是严重制约了城市在区域内辐射功能的发挥。

据此，推动“兵团”城市的发展，应加快“三化”建设：推进“兵团”农业现代化进程，推进“兵团”农业规模化、产业化经营，加速非农产业向城市及周边地区集中；推动新型工业化，依靠“兵团”的农业优势，走特色工业化道路，将“兵团”传统的粗放型、密集型、资源型工业，向科技化、信息化、环保型新型工业转型；加快“兵团”城市化进程，需要适度扩展“兵团”城市规模，将农村剩余农业劳动力向城市转移，改变人们的生产方式和生活方式。

3、针对“兵团”城市人口较少的问题，应该出台更多的优惠政策，增加“兵团”城市对人口的聚集效应，吸引农村人口和外来人口，壮大“兵团”城市规模。

按2010年“兵团”数据统计，现有总人口为257.3万人，城市人口约为129万人，城市化率为50%。按照“兵团”制定的发展规划，截止“十二五”末期“兵团”将实现总人口增长到280万人，城市化率达到60%的目标，“兵团”城市人口要增加10%，从而达到170万人，即是说每年城市人口平均增加近8万。

要实现这一艰巨目标，需要从两个方面同时着手，一方面改革“兵团”内部的人口机制，解放农业人口，提高机械化率，发展“兵团”第三产业提供更多的就业岗位，促进农业人口向城市的转移，增强城市对人口迁移的吸引力；另一方面，要增强“兵团”城市对外来人口的吸引力，出台人口吸引政策，落实人才引进政策，创新人才培养机制，吸引非“兵团”人口向“兵团”城市迁移。

首先，增强城市对人口集中的吸引力，需要加大“兵团”城市的住房保障，加大建设与投放廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品房等各类保障性住房，使进城人口居者有其屋，构建和完善具有“兵团”特色的城市住房保障体系。

第二，需要创新和完善团场的土地流转机制，使得土地最大限度地发挥其效用。实施规模化经营是当今世界发展的趋势，土地集中是人口集中的前提之一，在保留承包权的基础上，逐步改变一家一户的小农式承包方式，鼓励土地向团场农业经营公司集中，实行规模化运作。

第三，增强城市对人口的吸引力，需要出台人口吸引政策，落实人才引进政策。“兵团”城市应该成立相应的创业指导管理机构，创新人才培养机制，制定创业指导方式，吸引非“兵团”人口向“兵团”城市迁移推动自由择业，完善自主创业的扶持机制。同时，对于新兴行业、新型产业等可以建立适当的就业、创业补贴激励机制，进一步推动人口向城市的集聚。

4、加快南疆地区“兵团”城市的发展，有利于健全和完善新疆的城市体系，也有利于维护和稳定南疆的政治形势，发展南疆经济。

现阶段的情况分析，南疆地区的城市明显落后于北疆地区的城市，城市地域结构不平衡现象较为突出。由于“兵团”在全疆范围内分布广泛，且都有很好地发展基础，将在新疆的城市化发展过程中起到关键的作用。因此，要以跨越式经济发展为突破口，加快南疆地区的社会经济发展，特别是要依托生产建设兵团来进一步改善。

在南疆地区增设县级市和将县级市升为地级市，将有利于城市空间的合理分布，也将有利于带动全疆区域经济的协调发展，对开发南疆地区，维护社会稳定具有举足轻重的战略性意义。而南疆地区散布着多个“兵团”农业师，发展“兵团”中小城市最为可行也最具有操作性。

综上所述，“兵团”在经历了建国初期的草创及初步发展，文革期间的衰落和式微，改革开放后得到再次发展，到21世纪更是获得了良好的发展空间。“兵团”在新时期要有大的发展，首要的就是加快城市化进程，发挥城市在区域经济中的重要作用，“兵团”发展城市化的总体思路是“师建城市、团场建镇”，在新疆城镇体系总体规划框架下，按照现代城市规划理念，着力推动一批布局合理、功能完善、宜居宜业宜商宜游的现代化城市和城镇，使之成为现代文明的聚集地，成为新中国各地区、各民族共同发展、共同繁荣的舞台。

参考文献：

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