以行政建置制度创新促进新疆た缭绞椒⒄褂氤ぶ尉冒

何一民

[摘要]新疆自古就是中国的重要组成部分，元朝时建行省，晚清改军府制下的伯克制为行省制，民国沿其制。新中国建立后，设立新疆维吾尔自治区。半个世纪以来，新疆民族构成有很大的发展和变化。为了适应新的形势，有必要对新疆地方行政建置进行制度创新，既体现中国共产党的民族区域自治政策，也进一步加强国家的一体化管理，进而推动新疆实现跨越式发展与长治久安。

[关键词]新疆；制度创新；一体多元

中图分类号：F063.6 文献标识码：A 文章编号：1674—9391（2012）06—0079—04

新疆，古称西域，自汉代起就成为中国不可分割的组成部分。因其处于欧亚大陆中部交通要冲之处，战略地位重要。千余年来，各方势力错综复杂，民族、宗教、领土问题不断。

从清末建省至今，政区体制上经历了从行省到建国后民族自治区的转变，并沿袭到今日。在当今泛伊斯兰主义、泛突厥主义、东土耳其斯坦等分裂思潮再次泛滥，境内外民族分裂势力不断制造事端的背景下，我们认为，建国初期所构建的“新疆维吾尔族自治区”在当时的条件是十分正确的，有效维护了国家的统一，加强了民族的团结。但随着60余年来的全球政治变迁与30余年来国内市场经济体制改革，对外开放的扩大，现在已经不适应新疆政治、经济、文化、社会的发展，有必要对地方行政建置进行制度创新，不仅有利于新疆的跨越式发展，更有利于国家的治理和边疆的稳定。

一、理论思考：从“多元一体”到“一体多元”的嬗变

中华人民共和国建立初期，在苏联民族政策的影响下，中国共产党采取了民族识别和民族区域自治的理论和方法来处理民族问题。按照斯大林在其所著《马克思主义与民族问题》一文中的定义：“民族是人们在历史上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化的共同心理素质的稳定的共同体” [1]，以此为依据，我国的民族最终被定为56个。但是随着我们对民族问题研究的深入与认识的提高，这种简单的民族识别就出现了很大的问题，比如，“共同的语言”——我国“55个少数民族中，使用两种以上语言的民族有15个”，尽管客观存在着“几个民族使用一种语言的现象”，而全国世代传承的民族语言至今仍有120多种。再比如，“共同的地域”——我国各民族的分布是“大杂居，小聚居”和普遍的散、杂居，许多民族并不具备标准意义共同地域的“特征”。还比如，“共同的经济生活”（原意是建立了资本主义经济关系）——我国56个民族都没有经过完整的资本主义阶段，在建国初期民族识别的时候，许多少数民族还处于农奴制、奴隶制、甚至原始社会末期。[2]

费孝通先生早在上世纪80年代就指出：“中华民族作为一个自觉的民族实体，是近百年来中国和西方列强对抗中出现的，但作为一个自在的民族实体则是几千年的历史过程中形成的” [3]。林耀华进而认为“多元一体，或说多元中的统一，统一中的多元，这一对矛盾确实主导着中华民族的现实格局和历史进程。中华民族历经几千年连绵不断的发展，终于形成今日这样的统一国家。”[3]

需要特别强调的是，近年来西方的“民族——国家”概念被一些人误用或故意曲解，认为世界发展的趋势就是建立民族国家，但却忽略了这种理论是建立在以西欧为主要历史、现实依据基础之上，既不是普世的价值趋势，也不适合中国的国情和中国共产党的民族政策、理论与实践。

我们认为，中国的民族理论应该随着综合国力的强大，社会经济的迅猛发展，文化水平的快速提高而有所发展与创新，民族政策应该从“多元一体”向着“一体多元”的方向发展。

所谓一体即一个统一的、强大的中国，一个具有内在凝聚力的中华民族。多元则指统一的中国是由各个不同自然地理条件和人文环境的区域组成的，中华民族是由多个民族组成的。在这个意义上講，“一体多元”与“多元一体”是相同的。但不的是，“多元一体”理论，强调的先多元，后一体，先局部，后整体。因此，多元发展的结果则是离心力的增强，而向心力的减弱，小民族的利益大于中华民族的利益，区域的利益大于国家的利益。而“一体多元”理论则强调先一体，后多元；先国家，后区域；先中华民族，后小的民族。

“多元一体”理论易于为狭隘的民族主义者所利用，将政治与文化混淆，认为主张多元就是要在政治上和文化上都实行多元化。与之相反，“一体多元”理论则主张在中华民族内部民族关系上要从政治、文化两方面加以切割，政治上一体化，而文化上则可多元化。也就是在政治层面，中华民族内部的各民族不能强调多元，只能主张一体化，即只能有一个中国，国家利益和中华民族的整体利益高于地区和单个民族的利益，各民族统一于具有中国特色的社会主义政治体系下，在中国共产党的正确领导下，在中华人民共和国宪法下，实现平等的民族关系，既无超国民待遇，也不能有民族歧视，从而在中华文明复兴的过程中构建统一的中华民族。而在文化层面，则主张多元化和多样化，在保持统一的国家政治体制的前提下，鼓励各民族保存独特的文化，要尽可能地保持各民族的语言、服饰、风俗、习惯等，实现差别化发展，突显各个民族的文化特色，形成多民族文化共存、共生、共荣，百花齐放的新态势，在弘扬各个民族文化的过程，在中国疆域范围内形成各民族文化共同繁荣的盛世景象，从而增加各民族对国家的认同感和强化统一的中华民族意识。另外，在经济方面，则强调在国家统筹下，推进区域协调发展，实现各民族共同富裕，以经济为纽带来促进民族融合、民族和谐。

二、历史上新疆建省对国家统一、民族团结起了十分重要的作用

新疆地区在西汉时期即是中国的重要组成部分。元朝依靠强大的军事实力，首次在新疆设行省，将其纳入中央一级直接管理，并通过广修道路、设置驿站而加强了对新疆的统治。随着依靠武力建立起来的元朝迅速走向败亡，行省制度名存实亡，继起的明王朝无暇西顾，中央势力最多只及东疆哈密。

有清一代，清廷加强对新疆的统辖，特别是乾隆皇帝平定准噶尔和大小和卓叛乱以后，将时称西域之地再次纳入中国政府有效的统一管辖之中，并正式命名为新疆。乾隆帝沿袭了历代的治边方略，在新疆实行军政一体的制度——军府制，设伊犁等处将军，总理新疆军政事务。将军以下，各地分设参赞、办事大臣、领队大臣，兼辖乌鲁木齐都统，实行军府统治。除乌鲁木齐等北疆地区实行郡县制外，对不同民族地区，则采取“因俗施治”的扎萨克制和伯克制。在维吾尔族生活的南疆地区，沿袭了以世袭领主制为基础的伯克制，但伯克的任免、补缺、选调、升迁、罢黜，均由清军驻扎军事大臣掌管，伯克之首阿奇木还要报请北京任命。这样，原为维吾尔族世袭封建主的伯克变为朝廷任用的流官，其本质是“因俗而制”原则下的有限度的“改土归流”。

上述的统治策略在施行初期有利于新疆的稳定。但扎萨克制和伯克制所存在的弊端在嘉庆朝以后则愈加明显，引起了陕甘总督杨应琚、叶尔羌办事大臣新柱、扬威将军长龄、林则徐及龚自珍等人的重视。因而他们纷纷建议改革新疆的地方行政建置。龚自珍在《西域置行省议》、《御试安边绥远流》等文章中大声疾呼：“建省”，“夺伯克之权”，“推行郡县制”。

1864年，新疆民乱，库车、和阗、喀什、吐鲁番等地先后建立了地方割据政权，与清兵互相攻伐，局势混乱。随后，阿古柏入侵，给新疆带来巨大的灾难。因而清政府在收复新疆前后，朝野上下均反思如何加强对新疆的治理，并形成共识：即废除伯克，改郡县，置行省，重构在新疆的行政控制体系。

1877年，左宗棠在《统筹新疆全局疏》中，正式向清廷提出了新疆建省之议。新疆设置行省，一方面可以更有效地抗击沙俄和英国的侵略，捍卫国家领土，另一方面可削弱地方封建割据势力，重新确立中央的统治权威。

1884年，新疆正式建省，标志着新疆行政体制的重大变革，是中国边疆政区史和新疆近代史上一件意义深远的重大事件。美国著名学者费正清评论：“这一制度的革新成了中国边疆史上的里程碑”。

新疆设置行省，建立起与内地相同的郡县制度，大大地削弱了地方王公伯克等封建割据势力，有效加强了对基层政权的控制，为新疆的安定与发展奠定了基础。新疆建省后，伯克不再是官员，仅为地方上的乡绅，其影响力大大削弱，南疆维吾尔民族地区摆脱了落后伯克制对生产力的束缚后，社会经济发生了巨大的变化；蒙古族地区的扎萨克制也大大削弱，使蒙古族逐步改变和放弃原有的经济模式，社会经济发生了巨大的变化，从而以事实证明了行省之设的重要意义。

民国时期，经杨增新、金树仁、盛世才以及民国政府统治者的规划，新疆仍然保持行省制度，沿用省、道、县的三级行政区划建制，省为第一级，第二级将道改为行政区，第三级仍为县，县以下设区、乡（镇）、保、甲等基层组织，组成一套完备的地方行政体系。这套行政区划体制，为国家的统一、民族的团结，以及此后新疆的经济交流、城市体系的发展都具有重大的意义。

民国时期泛东突厥主义分子多次企图将新疆分裂出去，但未能得逞，遭到新疆各族人民的抵制，其中一个重要原因就在于新疆行省建置的设立强化了新疆各族人民的认同感。在当今泛伊斯兰主义、泛突厥主义、东土耳其斯坦等分裂思潮再次泛滥，境内外民族分裂势力不断制造事端的背景下，有必要对地方行政建置进行制度创新，以推动新疆的跨越式发展和加强边疆的长治久安。

三、新疆人口和民族构成的变化也需要进行制度创新

1949年的中国政治协商会议，各民族代表共商建国大计，把“民族区域自治”作为我们国家的一项重要政治制度确定了下来。该政策几十年来既有效维护国家的统一和领土的完整，又有力保障了少数民族和民族地区的自治权利，加强了民族间的合作，促进了全国各民族的共同发展、繁荣。

新中国建立之初，根据当时新疆的实际情况，设立了新疆维吾尔自治区。经过半个世纪的历程，新疆自治区在党中央的领导下，获得了长足的发展，政治、经济、文化、社会、民族关系等各个方面都得到了质的飞跃。但新疆自治区自建立以来，人口結构发生了很大的变化，人口增长迅速，分布出现很大改变，民族结构也发生了巨大的变化。

首先，建国以来新疆人口大量增殖，包括自然增长和外来人口迁移两个部分。1949年新疆人口规模仅为433-34万人。新中国成立后，随着社会生产力的迅速发展，医疗卫生条件的逐步改善，人口死亡率快速下降，人口自然增长率快速提高。[4]截止2010年第六次全国人口普查，全区常住人口为 21813334人，同2000年第五次全国人口普查的 18459511人相比，增加了3353823人，增长18-17 %，年平均增长率为1-68 %。[4]

其次，人口的分布也有了巨大转变，由南多北少转为南北基本均衡分布的格局。1949年，南疆地区人口有303-94万人，占全区总人口的70-14 %。北疆地区人口为129-40万人，占全区总人口的29-86%。经过了50多年的发展，新疆人口的分布出现了新特点。2004年，北疆地区人口已发展到1002-41万人，占全区总人口的52-06%；南疆地区人口为923-17万人，占47-94%。北疆地区人口比重超过南疆地区4-12个百分点，与1949年相比，南疆人口的比例下降了22-2个百分点，人口分布的南多北少的格局发生了根本转变，出现了基本均衡的态势。[4]

第三，民族的构成也有了相当大改变，已不再是由较为单一的民族构成，并基本形成了“大杂居，小聚居”的模式。

从整体上看，新疆是少数民族聚居区，但民族构成十分复杂。新中国成立初期，新疆只有13个民族，少数民族人口为404-24万人，占新疆总人口433-34人的93-27%，其中以维吾尔族为主。目前，新疆的民族数量已达到55个。新疆自古是多民族聚居的地区，在古代历史上，曾有许多部落、民族在新疆聚居。今天居住在新疆的有维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、回、柯尔克孜、满、锡伯、塔吉克、达斡尔、乌孜别克、塔塔尔、俄罗斯等13个主要民族，以维吾尔人和汉人人数最多，形成了新的多民族聚居的分布格局。新疆的13个世居主要民族，人口数量相对集中于维吾尔、汉、哈萨克、回、柯尔克孜、蒙古等6个民族，其中维吾尔族、汉族人口均在500万以上，哈萨克族人口在100万以上，回族在80万以上，柯尔克孜族、蒙古族均在15万以上。

鉴于目前新疆的民族结构和人口结构的变迁，新疆维吾尔族自治区这一称谓就存在着较大局限性，不能体现新疆各民族现状，因而有必要进行地方行政建置的制度创新，以进一步体现中国特色的民族区域自治政策。

四、以制度创新推进新疆城市化和工业化进程，实现跨越式发展与长治久安

“1949年新中国成立前，新疆经济是以农牧业为主体的自然经济，生产力水平低下，生产方式落后，发展处于停滞状态。新中国建立后，特别是改革开放以来，新疆进入了经济社会快速发展时期，综合实力明显增强。中国政府从国家发展战略和各族人民根本利益出发，高度重视新疆的发展和建设，始终把帮助边疆地区发展经济、实现共同富裕作为一项基本政策，适时作出一系列推动和促进新疆发展的重大战略决策。”[5]尤其是西部大开发以来，国家投入巨额资金进行新疆经济建设。2010年，中央召开新疆工作会议后，确定了19省市对口支援的思路，进一步加大对新疆的投资。我们认为除了经济措施外，还需要进一步加强行政制度创新，通过制度创新来推动工业化、城市化的发展。

以史为鉴，现今情况下，正当吸取左宗棠当年西征的经验教训，一方面毫不手软地从军事上荡平境内的疆独势力，另一方面则需反思与检讨历朝历代治疆策略的得失，从长治久安的战略高度，加大对新疆的治理与开发，加强中央对边疆地方的控制力，增强捍卫国家领土主权的能力。

参考文献：

[1]（苏）斯大林，唯真译-马克思主义与民族问题[M]-北京：外国文书籍出版局印行，1950- [2]Gong Yonghui 玊he New System of Marxist Ethno-Theory with Chinese Characterization玔J]-Ethno-National Studies，2007，（2）.

龚永辉-马克思主义民族理论中国化的新体系[J]-民族研究，2007，（2）.

[3]Sun Qiu yun-玂n Fei Xiaotongs Theory of Unity of Pluralistic Society of Chinese Nation玔J]-Journal of South-Central University for Nationalities（Humanities and Social Sciences）， 2006，（2）.孙秋云-费孝通“中华民族多元一体格局”理论之我见[J]-中南民族大学学报（人文社会科学版），2006，（2）

[4]XIE Qiyuan，SU Cheng-玈tatus Report of Xinjiangs Population玔J]-Social Sciences in Xinjiang， 2008（1）

谢其元，苏成-新疆人口形势报告[J]-新疆社会科学，2008，（1）

[5]中华人民共和国国务院新闻办公室-新疆的发展与进步[N]-人民日报，2009-09-22.