基于来源视角的城乡居民收入差距与财税制度选择

陈颂东

一、城乡居民收入差距及财税政策效应

（一）城乡居民的收入差距

我国城镇居民人均总收入按来源可分为工资性收入、经营性收入、转移性收入和财产性收入，人均总收入的计算未扣除所得税。①由于《中国统计年鉴》未把城镇居民人均可支配收入分解为工资性收入、经营性收入、转移性收入和财产性收入，因而，本文不能采用城镇居民人均可支配收入概念，只能采用城镇居民人均总收入概念。农村居民人均纯收入也包括上述四项，但已经扣除了农民的税费负担。从图1可以看出，城乡居民收入尼系数由2001年的0.3672逐年下降到2010年的0.2809，城乡收入差距不断缩小。这是国家面对经济发展进入工业化中期的新阶段，调整国民收入分配格局，实施工业反哺农业、城市支持农村的一系列政策所产生的积极效应。

图1 我国城乡居民收入基尼系数

（二）政府的支农惠农政策

一是取消农业税，增加农民收入。2006年，中国政府决定在全国范围内取消农业税，宣告了近2600年来我国农民缴纳国税皇粮历史的终结。农民负担每年减少约1250亿元，人均减少约140元。

二是对重点粮食品种实行最低收购价和临时收储措施，促进农民增收。2004年，国家在放开粮食市场的同时，为保障粮食市场供应和农民利益，开始对粮食主产区的重点粮食品种小麦和稻谷实行最低收购价。从2008年起，国家连续提高粮食最低收购价，增加了农民的经营性收入。同年，为了应对部分农产品价格下跌给农民造成的损失，国家在玉米、大豆等农产品主产区实施临时收储措施，保证农民经营性收入稳定增长。

三是对农业进行补贴，增加农民的转移性收入。2002年，国家启动了大豆良种补贴政策并逐步扩大到小麦、玉米、水稻、生猪、奶牛等品种。2010年，国家对良种补贴为204亿元。2004年，国家增加了对农机具的补贴，当年补贴为0.7亿元，2010年增加到154.9亿元。2004年，中央从粮食风险基金中拿出116亿元用于对种粮农民补贴（简称粮食直补），2010年增加到151亿元。2006年出台了农业生产资料的补贴，当年支付资金120亿元，2010年增加到835亿元。2005年，国家推出了畜牧良种补贴，2010年中央财政投入9.9亿元专项资金，推进全国畜禽品种改良，提高养殖效益，促进畜牧业增长方式转变。[1]

四是将农村社会事业纳入公共财政范围，减轻农民负担。首先财政支持农村义务教育发展。为促进农村义务教育发展，2007年，国家对农村义务教育全部实行“两免一补”政策，相应地，财政对农村义务教育支出大幅度增加。农村义务教育人均经费支出由2006年的4037.04元增加到2009年的8865.77元，年均增长39.87%，高于全国义务教育经费支出34.42%的年平均增长率。其次支持农村医疗卫生事业发展。为帮助农村居民解决因病致贫和因病返贫问题，国家从2003年起进行了新型农村合作医疗制度试点，并通过推进农村医疗救助制度建设，解决农村贫困农民的大病医疗保障问题。2006年农村人均医疗救助支出为73.3元，到2010年增加到148.16元，年均增长25.53%，而同期城市人均医疗救助支出却由433.98元下降为257.74元。第三，支持农村建立最低生活保障制度。近年来，我国积极探索建立农村最低生活保障制度，2007年这项制度已在全国普遍实行。2006年农村人均最低生活保障支出70.9元，到2010年增加至117元，年均增长16.26%，高于城市人均12.03%的增长率。[2]

五是财政支持农村扶贫开发和农业综合开发。2001～2010年，国家财政扶贫开发投入从127.5亿元增加到349.3亿元，年均增长11.9%，10年间累计投入2043.8亿元，有力地支持了农村贫困地区和贫困人口自我发展。[3]同期，财政安排农业综合开发资金1906.6亿元，改造中低产田2.66亿亩，增强了粮食生产能力，对促进农民增收也起到了重要作用。

二、城乡居民收入差距的来源分解

（一）城乡居民之间分项收入分配的公平性

收入集中率是考察某项收入在不同群体或地区间分配公平性的指标，该数值越大，该项收入的分配越不公平。从图2可以看出，2001～2010年，在城乡居民收入来源中，转移性收入的集中率最高，其次是工资性收入，再次是财产性收入，最后是经营性收入。

转移性收入是政府部门给予城乡居民的补贴、社会保障金、离退休金等。2001～2010年，转移性收入是城乡居民的一项重要收入来源，大约占城乡居民总收入的19%，转移性收入的集中率由0.5722逐渐下降到0.4188，意味着其在城乡居民之间分配的公平性增加，但仍然是分配不公平的。2000年以来，随着以新型农村合作医疗为主的农村社会保障体系建立和农业补贴等制度的完善，各级政府加大了对农村的转移支付力度，转移性收入的集中率出现下降的趋势。2001年城市居民人均转移性收入是农村居民转移性收入的18.55倍，到2010年缩小为11.24倍，转移支付的政策效应显现。

工资性收入是城乡居民提供劳务取得的收入。它是城市居民的第一大收入来源和农民的第二大收入来源，但它在城乡居民间的分配也是不公平的。2001～2010年，工资性收入的集中率为由0.4856缩小为0.3499，表明工资性收入在城乡居民之间分配的公平性逐渐增强。近年来，国家加大了对农民工外出就业的扶持政策，如免费培训、对接受农民工企业的税收优惠等，农村居民的工资性收入不断增加。2001年城市居民人均工资性收入是农民的6.26倍，2010年缩小为5.64倍，城乡居民工资性收入差距在缩小。

财产性收入是城乡居民出让财产使用权获得的利息、租金和财产增值收益等非生产性收入。2001～2010年，财产性收入的集中率起伏波动，但总体上却呈现下降的态势，收入分配的公平性在增加。近10年来，股票等资本市场的持续低迷，城市居民来自股票市场的收入大幅减少。2006年取消农业税后，农民收入的相对增加和外出务工收入的增加，均导致农民储蓄存款利息收入增加。城乡居民财产性收入差距因多种因素的作用而不断缩小。2001年城市居民人均财产性收入为农民的2.87倍，到2010年下降为2.57倍。

图2 我国城乡居民分项收入集中率

经营性收入构成了农民的第一大收入来源，2010年它占农民总收入的47.86%。2001～2010年，经营性收入集中率为负值并不断增大，意味着其抑制城乡居民收入差距扩大的作用增强。2004年以来，随着最低粮食收购价、临时收储措施的实行，有效地调整了农民种粮的积极性，农民的经营性收入大幅度增加，成为缩小城乡居民收入差距的主要因素。农民人均经营性收入由2001年的1459.63元增加到2010年的2832.8元，年均增长10.2%。

一是有序向东盟国家开放医疗、养老与保险等产业。推动广西企业与马来西亚双威集团、太子阁等著名医院在北海、防城港、钦州等试点成立中马合资医院甚至外资独资医院，大力发展面向国内市场的医疗旅游产业。与此同时，探索试验合资医院接受卫生局和国际医院评鉴的双重监督和管制；探索试验与外资医院相配套的医疗保险制度。

（二）分项来源收入对城乡居民收入差距的影响

分项收入集中率反映的是分项收入在城镇居民与农村居民之间分配的公平性，不能说明其对城乡居民收入差距的贡献。衡量城乡居民收入差距的基尼系数除受制于分项收入集中率外，还受该分项收入占城乡居民总收入比重的影响。如果一项收入集中率非常高，但它占城乡居民收入比重很小，其对城乡居民收入基尼系数的影响就很有限。因此，度量一项收入对城乡居民收入基尼系数影响，就需要考察该项收入的贡献率（见图3）。

图3 我国城乡居民分项收入贡献率

城乡居民工资性收入集中率居四种收入的第二位，但由于其在城乡居民总收入中的比重是最高的，因而其贡献率最高。2001～2010年，工资性收入的集中率在下降，贡献率也由2001年的0.8022下降到2010年的0.7459。2003年和2004年期间，工资性收入贡献率略有上升。这是因为，2003～2004年城镇居民工资性收入增长率为11.68%和11.58%，高于同期农村居民的9.3%和8.72%，导致城乡居民工资性收入差距对城乡居民收入基尼系数的贡献增加。

转移性收入集中率居四种收入中的第一位，由于其在城乡居民总收入中比重为第三位，其贡献率居第二位。2001～2010年，转移性收入的贡献率由0.29上升到0.3067，表明转移性收入扩大了城乡居民收入的基尼系数。

经营性收入的贡献率为负数，意味着其缩小了城乡基尼系数。2001～2010年，经营性收入的贡献率由-0.1117提高到-0.0736，表明经营性收入缩小城乡基尼系数的作用不断减弱。

财产性收入在城乡居民收入中所占比重最小，其对城乡居民收入差距的影响也最小。2001～2009年，财产性收入的贡献率都在0.02以下，2010年也仅为0.0211。

三、制约城乡居民收入基尼系数下降的财税制度

随着国家各项支农惠农政策的实施，城乡居民收入基尼系数由2001年的0.3672逐渐下降为2010年的0.2809，但现行财税制度仍存在制约城乡居民收入差距缩小的因素。

《中华人民共和国个人所得税法》规定，企业和个人按照国家和地方政府规定的比例提取的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金，不计入个人当期工资、薪金收入，免征个人所得税。城镇企事业单位及其职工个人按照《失业保险条例》规定的比例缴纳的失业保险金，也不计入职工个人当期工资、薪金收入，免征个人所得税。在这里，城镇企业职工是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业职工，不包括城镇企事业单位招收的农民合同制工人。因此，城镇企事业职工工薪的应纳税所得额是先在工薪收入中扣除住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金，然后再扣除国家税法规定的费用计算的。而建筑业中的一般农民工在计算个人所得税时并未享受以上四项扣除，因为我国目前的住房、医疗、养老和失业制度的设计还未包含农民工。这样，相同的工资收入城镇职工缴纳的税款比农民工少，工薪所得税拉大了城乡居民收入差距。

增值税将农产品排除在征税范围之外，致使农民购买的农用生产资料所包含的进项增值税额不能抵扣，增加了农民的税收负担，减少了农民的经营性收入。[4]流转税是我国主体税种，由于我国工业品的流向是从城市到农村，势必把其包含的已经上缴城市政府的流转税转嫁给农民负担，降低了农民的经营性收入。

2001年城乡居民人均转移性收入之比为18.53∶1，2010年为11.24∶1，均大于同期城乡居民人均收入之比2.9∶1和3.55∶1。城乡居民转移性收入差距存在的根源在于城市偏向或城乡分割的政府收入再分配政策。长期以来，国民收入分配严重向城市倾斜，城镇居民享受的养老保险、医疗保险、失业保险以及住房补贴、物价补贴等，农村居民基本上无权享受。尽管近年来农村也建立了新型合作医疗、社会救济等社会保障制度，但其覆盖面比城镇窄，补助标准也比城镇居民低，城乡居民享受的转移支付政策仍有区别。2006年的全国财政支出中，国家用于抚恤、社会福利救济支出占2.25%，其中用于农村抚恤、社会福利救济支出仅占0.45%。

目前，我国房产出租行为主要集中在城市，农村房产出租很少，特别是对偏远山区的农村而言更是如此。按税制规定，对于城镇房产出租行为应征收营业税、城市维护建设税、教育费附加和房产税，但大多数城市只征收12%的房产税，营业税等税收无法对房产出租行为进行调节，导致城乡居民财产性收入差距拉大。而对于主要由城市居民参与交易的股票等资本增值收入来说，规范资本市场的资本利得税的缺失也使城乡居民财产性收入扩大。现行税制缺乏鼓励、规范土地使用权流转的税收优惠措施，减少了农民通过土地流转增加财产性收入的机会。[5]

四、缩小城乡居民收入差距的财税制度

为了缩小城乡居民收入差距，必须调整我国的税制结构，提高所得税的比重，降低流转税的比重，建立以所得税为主体税种的税制模式，增强税制的收入再分配功能。除此之外，还要扩大政府对农民的转移支付和对农业的投资。

（一）构建促进公平的税制结构

我国现行的税制结构受制于经济发展水平等因素的影响仍然是以流转税为主体，所得税处于辅助地位。①我国的流转税包括增值税、营业税、消费税、关税、城市维护建设税和资源税。2010年我国的流转税占全部税收的70.62%，所得税为6.52%。这样的税制结构严重弱化了所得税调节城乡居民收入分配的功能，也使更多的流转税负通过城市工业品的销售转嫁给农民负担，加剧了城乡居民收入差距。因此，通过开征资本利得税、完善个人所得税，增加所得税比重，真正建立以所得税为主体税种的税制结构能增强我国税制的公平功能，实现对城乡居民收入分配的有效调节。

（二）扩大增值税征收范围

增值税的征收范围必须扩大到农产品领域，允许农民用销售农产品的销项税额抵扣其购进农用生产资料的进项税额。这样不仅减轻了农民的增值税负担，又因农民可开具增值税专用发票而使农产品加工企业更乐意购买农产品，农产品销售收入因而大增，还可促进农业生产资料投入的增加和由此而来的农民收入的增长，达到缩小城乡居民收入差距的目的。

（三）完善个人所得税

为了缩小城乡居民收入差距，地方税务部门在对农民工征收所得税时，应当允许其参加当地企事业职工住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金的缴纳，从农民工工资中扣除相应的份额后就余额征收所得税。从长远考虑，为了增强个人所得税的分配功能，必须实现个人所得税由分类型向分类综合型的转变，对于工资所得、利息所得等连续性收入实行综合征税并采用累进税率形式，对于偶然所得等非连续性收入实行分类征税。

（四）开征资本利得税

对资本利得征税，一般能起到“多获利者多交税”的效果，对资本市场的贫富分化起到自发抑制作用。同时，资本利得税体系及其内在的自发调节市场涨跌的机制有利于市场的稳健发展。另外，资本利得税“多获利者多交税”的效果比之印花税更好地体现了税收征管的量能负担原则。目前，中国对转让股票所得征税的情况是，在股票交易环节不论盈亏都要对交易的卖方征收1‰的印花税，企业转让股票取得的所得按照普通所得缴纳企业所得税，个人转让股票取得的所得暂免缴纳个人所得税。从国外的情况看，一些国家把个人从事股票交易取得的所得纳入了个人所得税的征税范围，如土耳其、巴西和阿根廷等，而另一些国家对个人股票交易所得单独开征了资本利得税，如日本和意大利等。虽然我国目前由于资本市场的基础设施建设滞后和税收征管水平的限制等原因开征资本利得税的条件还不成熟，但根据国际经验，随着资本市场的日益完善，开征资本利得税是必然趋势。就近期而言，可以考虑把个人的股票交易所得纳入个人所得税的征收范围，以个人所得税规范个人股票交易行为。由于当前从事股票交易的主要是城市居民，对股票交易所得征收个人所得税可起到调节城乡居民收入分配的作用。

（五）健全针对房产出租行为的税收体系

针对我国城镇房产出租收入占居民收入比重提高的情况，基于缩小城乡居民收入差距的考虑并加强对房产出租行为的调节，有必要健全涉及房产出租行为的税收制度。工商行政管理局可为房产所有人颁发房产出租许可证，税务部门对房产出租人进行税务登记，建立税务档案。税务部门严格执行我国现行的涉及房产出租的税收法规，按房产出租收入的5%征收营业税和相应的城市维护建设税、教育费附加，按财产租赁所得征收20%的个人所得税，按房产出租收入的12%征收房产税，按房产出租合同金额的1‰征收印花税，依法管理房产出租行为。这样既可有效地调节城乡居民房产出租收入，缩小城乡居民由此而产生的收入差距，又可扩大地方政府的财产税来源。

（六）增加对农民的转移性支出

转移性收入不创造新的财富，但可以增加社会的效用水平。政府通过征税将高收入者一部分收入转移给低收入者，给高收入者带来的效用减少小于低收入者的效用增加，社会效用增加了。[6]2001～2010年我国农民人均转移性收入从87.9元增加到452.92元，占城镇居民转移性收入的5.39%和8.9%，城乡差距明显。为了缩小城乡居民的转移性收入差距，必须增加对种粮农民的直接补贴。加大良种补贴力度，提高补贴标准，实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围。大规模增加农机具购买补贴，将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录，补贴范围覆盖全国所有农牧业县（场），带动农机普及应用和农机工业发展。加大农资综合补贴力度，完善补贴动态调整机制，加强农业生产成本收益监测，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴，确保农民实际转移性收入的稳定增长。另外，还要建立城乡统一的社会保障制度来实现城乡居民社会保障水平的统一，逐步消除城乡二元社会保障结构。

（七）加大财政对农业的支持力度

大幅度调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。国家每年财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，把提高耕地占用税税率后增加的税收主要用于“三农”。制定将土地出让金一部分收入用于农业土地开发的管理和监督办法，依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容，建设标准农田。通过建立财政支农资金不断增加的机制，逐步改善农业生产条件，为提高农民经营性收入奠定扎实的基础。

[1]程国强.中国农业补贴政策设计与政策选择[M].北京：中国发展出版社，2011.

[2]刘蓉，等.民生框架下得财税制度选择[J].税务研究，2012，（8）.

[3]贺斌.我国财政10年累计投入扶贫资金2043.8亿元[N].中国财经报，2011-11-21.

[4]杨斌.将农民负担的5000亿间接税“还给农民”.[EB/O L].[2012-10-05].http：//www.ctaxnews.com.cn/news/xwgkypl/t20040823_557695.htm.

[5]国家税务总局税收科学研究所课题组.新农村建设有关问题与税收政策研究[J].税务研究，2008，（8）.

[6]余辅功.重视增加城乡居民的转移性收入[N].南方日报，2008-07-02.