资源社会性理念下建筑废弃物管理的立法完善

徐本鑫

目前，随着经济的迅速发展，建筑废弃物的大量产生和低效利用，不仅浪费了宝贵的自然资源，还造成了环境污染，带来了严重的环境资源问题。法律作为最基本、最有力的社会管理手段，是规制各社会主体行为的有力武器。完善建筑废弃物管理立法对促进建筑废弃物的减量化排放和资源化利用具有重要意义。

一、建筑废弃物管理法律规制是资源社会性的客观要求

在我国，建筑废弃物通常被称为建筑垃圾。2005年建设部出台的《城市建筑垃圾管理规定》将建筑垃圾定义为：“建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。”完善建筑废弃物管理的法律规制是资源社会性在立法上的必然要求。

（一）资源社会性理念的内涵解读

从人类社会的整体生存环境来看，人类共有一个地球，地球上的资源具有社会性。资源的社会性，是指资源为全社会共同享有，对资源的开发利用应当旨在增进全体社会成员的福利，任何人只有合理和节约利用资源的义务，而没有滥用和浪费资源的权利。

资源的社会性是从资源的价值来考察和认识的。私有制、国家和法律的产生客观上使各种资源沦为不同国家、不同阶级、不同主体的财产。然而，资源仍不可避免地要在不同社会成员之间（不仅仅是当代人之间，还在当代人和后代人之间）流动，资源在价值上是为增加全体社会成员的福利而存在的。现实生活中的资源，无论是私人占有，还是公共占有，都是所有权主体对该资源的暂时占有。从资源的存在价值来看，资源归全体社会成员共同所有。

资源的社会性因资源的有限性和稀缺性而凸显。资源的逐渐稀缺使得资源的社会价值得以凸显。在市场配置资源的条件下，资源囤积、资源垄断、资源浪费等不合理现象也会随之出现。为了使资源保护和利用的社会目标得以实现，必须反对个别经济主体任何形式的资源闲置、滥用和浪费行为，反对为了少数人的福利而牺牲社会整体福利的行为。

（二）资源社会性对建筑废弃物管理的立法要求

资源的社会性体现在立法上的要求就是：人人都有合理利用资源的自然权利，没有浪费资源的法律权利。任何资源浪费行为都应该受到法律的严格约束。针对建筑废弃物资源的管理，我国没有专门的立法，仅有的一些规定和指导意见也因为没有具体的实施细则和缺乏部门联动机制而流于形式。

据有关数据显示，我国每年产生的建筑废弃物约为15.5亿吨，并且呈现逐年增长的趋势。到2020年，我国年建筑废弃物将达50亿吨左右。目前，我国建筑废弃物资源化再生利用尚处在探索阶段，建筑废弃物资源化率仅为5%。[1]建筑废弃物中含有多种可以回收再利用的物料，如金属、木料、玻璃等。建筑废弃物来源于建筑材料，而生产建筑材料消耗的是矿产、森林等自然资源。此外，建筑废弃物的堆放还占用大量的土地资源。

一方面是建筑废弃物的随意堆放、胡乱填埋，堆积如山的建筑废弃物在浪费资源的同时也污染了环境；另一方面是有建筑废弃物处理能力的企业因缺乏建筑废弃物原料而面临着严重亏损。例如，北京元泰达环保建材科技有限公司建筑垃圾生产线每年消纳建筑垃圾的能力为100万吨～150万吨，但实际上该公司每年只有几万吨的建筑垃圾来源。全国几十家建筑垃圾处理企业普遍存在生存困难问题。[1]

可见，建筑废弃物的无序管理和随意处置，不仅破坏了人类赖以生存的自然环境，而且浪费了社会共有的宝贵资源。按照资源社会性的理念，尽快完善建筑废弃物管理政策法规体系，依法促进建筑废弃物减量化排放和资源化利用是建筑废弃物管理的发展方向。

二、国外建筑废弃物管理立法经验借鉴

早在几十年前，发达国家就开始用法律手段管理建筑废弃物。美、日、德等工业发达国家已基本实现了建筑废弃物的资源化，其先进的法律理念和成熟的法律制度值得我们思考和借鉴。

（一）国外建筑废弃物管理的立法简介

美国的建筑废弃物管理立法起步较早。1965年，美国通过了《固体废弃物处理法》，该立法要求联邦政府通过提供科研和财政支持鼓励各州改进其废弃物处理计划。[2]随后，美国还通过了一系列的法案或修正案，完善了包括信息公开、资源再生、科技发展、循环标准、经济刺激、职业保护、公民诉讼等固体废弃物循环利用的法律制度，[3]其中1980年制定的《综合环境反应、赔偿和责任法》中的基金制度、严格责任制度和溯及既往的问责机制对美国环境管理影响巨大。美国通过一些专门的法律规范和制度在源头上限制建筑废弃物的产生，并有效地促进了各企业自觉地寻求建筑废弃物资源化利用的途径。

日本于1960年代末开始着手管理建筑废弃物，并出台了许多关于填埋或者重新利用建筑废弃物的法律规范，主要有《有关废弃物处理和清扫的法律》（1970年）、《再生骨料和再生混凝土使用规范》（1977年）、《资源重新利用促进法》（1991年）、《建设工程用材再资源化法》（2000年）、《废弃物处理法》（2001年）、《建筑再利用法》（2002年）等。[4]值得一提的是，日本在国家法律的层面对建筑废弃物资源化管理予以规制，如《资源重新利用促进法》中规定建筑施工过程中产生的渣土、混凝土块、木材、金属等建筑废弃物，必须送往“再资源化设施”进行处理。1994年日本国建设省制定了“建设资源再利用推进计划”和“建设工程材料再生资源化法案”，提出了建筑废弃物再生利用率的具体目标，要求将来建设工程实现废弃物零排放。[3]

德国也是世界上较早进行废弃物管理立法的国家之一。1972年，德国制定了《废物处理法》，关闭无人管理的垃圾场，代之以集中的由地方政府严密监管的垃圾场。[5]1994年，制定了在世界上有广泛影响的《资源闭合循环和废物管理法》（1998年进行了修订），把一系列经济、行政、信息等手段以法律的形式确定下来，对全国各地各个层面的废物和垃圾进行最大限度的回收和再利用。德国政府在垃圾法增补草案中，将各种建筑垃圾组分的利用率比例作了规定，即废砖瓦为60%，道路开掘废料为90%，并对未处理利用的建筑垃圾征收每吨500欧元的处理费用。[3]有统计结果表明，2004～2006年，德国约87%的建筑垃圾被重新利用，[6]这与其制定详细的法规政策和明确的使用标准是分不开的。1970年代至今，德国已经制定了与垃圾处理有关的法规180多个，德国有关学会还根据德国法规要求制定了一系列关于建筑垃圾处理和回收利用的指导、规定和标准。[7]

（二）国外建筑废弃物管理立法的经验总结

通过研究国外建筑废弃物管理立法，可以总结出他们的成功经验大致有以下几点：一是重视建筑废弃物的特殊性并制定专门的法律规范。建筑废弃物管理先进国家一般对建筑废弃物有专门的立法，且内容全面，涉及产生、收集、再生、应用的全部活动过程。例如，日本的《资源重新利用促进法》、美国的《固体废弃物处理法》等。二是将建筑废弃物立法纳入整个循环经济立法体系之内。例如，德国的《资源闭合循环和废物管理法》，在循环经济立法框架内对建筑废弃物的循环利用进行了规制。在日本，建筑废弃物立法也是作为循环经济立法框架的一部分。这些与发达国家重视资源节约的立法理念是一致的。三是将建筑废弃物的减量化与资源化作为立法的重点。纵观这些国家的相关立法，规定建筑废弃物的减量排放、分类回收、循环利用、再生利用等措施的条文占据了法律的大量篇幅。立法者通过具体细致的可操作性规定进行建筑废弃物的减量化和资源化管理。四是综合运用多重手段提高建筑废弃物管理制度的效率。在发达国家的建筑废弃物管理法制手段中，既运用行政监管手段又注重运用税收等经济手段和信息手段。例如：美国通过废弃物限量排放设计、补偿费用、税收优惠等措施促进相关企业不断采用新技术，降低排放量，保证生产和环境的协调发展。五是立法明确建筑废弃物生产者和政府的法律责任。德国的《资源闭合循环和废物管理法》通过延伸生产者责任，明确了废物的生产者、持有者和废物管理各方应遵循的基本原则和应履行的基本义务。美国还通过立法确立了严格责任制度和溯及既往的问责机制。

三、我国建筑废弃物管理的立法现状与存在的问题

（一）我国建筑废弃物管理立法现状概观

总体上看，目前我国的建筑废弃物管理立法比较零散，主要由两部分构成：

一是全国性的立法。《固体废物污染环境防治法》（2004年修订）第41条规定，“施工单位应当及时清运、处置建筑施工过程中产生的垃圾，并采取措施，防止污染环境”，这是从防止建筑废弃物污染环境的角度出发的。《清洁生产促进法》（2002年）第24条规定，“建筑工程应当采用节能、节水等有利于环境与资源保护的建筑设计方案、建筑和装修材料、建筑构配件及设备。建筑和装修材料必须符合国家标准。禁止生产、销售和使用有毒、有害物质超过国家标准的建筑和装修材料”，主要对建筑废弃物实行源头控制以防止污染和损害。《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年）第16条规定，“城市的工程施工现场的材料、机具应当堆放整齐，渣土应当及时清运；临街工地应当设置护栏或者围布遮挡；停工场地应当及时整理并作必要的覆盖；竣工后，应当及时清理和平整场地”，是从保护市容环境的角度对施工过程中产生的建筑废弃物（主要是渣土）进行的规定。《城市建筑垃圾管理规定》（2005年）是有关建筑废弃物管理的专门性规章，主要从“保障城市市容和环境卫生”的目的出发，为建筑废弃物的管理设置了一系列制度，如建筑垃圾处置收费制度、建筑垃圾处置核准制度、监督检查和违规处罚等。

二是地方性的立法。有代表性的包括：《上海市市容卫生管理条例》、《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》、《天津市建筑垃圾管理办法》、《西安市建筑垃圾管理办法》、《深圳经济特区余泥渣土管理办法》、《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》等。这些地方立法从本地区经济社会的发展水平出发，在不同层面上对建筑废弃物管理进行了立法规制。其中，《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》首次在立法中使用了“建筑废弃物”的概念，体现了较先进的立法理念，具有一定的前瞻性。

（二）我国建筑废弃物管理立法缺陷分析

无论是全国性立法，还是地方性立法，我国目前的建筑废弃物管理立法都无法为深入开展建筑废弃物管理提供有力的法制保障。与发达国家相比，仍存在以下几方面缺陷：

1.立法理念滞后

我国目前的建筑废弃物管理立法仍存在“重污染防治，轻资源利用”的理念滞后问题。对建筑废弃物冠以“垃圾”之名，可以说在一定程度上反映了我国对建筑废弃物的资源价值认识不足。[7]现有相关立法大多是从防止污染环境、保障城市市容和环境卫生的目的出发所进行的原则性规定。与此形成鲜明对比的是，发达国家在立法上更多地将建筑废弃物视为一种资源，相关立法也多是围绕建筑废弃物的减排与利用问题展开的，体现了“节约和合理利用资源”的立法理念。

2.专项立法欠缺

这里的专项立法指的是关于建筑废弃物管理的专门法律法规。在全国性立法方面，《城市建筑垃圾管理规定》是我国仅有的一部关于建筑废弃物管理的专项立法，但该规定仅是一个部门规章，在效力层级上偏低，管理范围上仅局限于城市。其他诸如《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》等，虽然包含建筑废弃物管理的有关规定，但不是专项立法，对建筑废弃物管理的针对性较弱。在地方性立法方面，即便是专项立法，如《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》等，限于行政管理的区域分割，其影响力较有限。

3.监管体制不合理

依据《城市建筑垃圾管理规定》，政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作，但实际上，目前我国涉及建筑废弃物管理的主要部门还有：建设委员会、环境保护局、城市管理综合执法大队等。这些部门在其自身的职能范围内主管建筑废弃物的相关事项。由于牵涉部门多，权责不清，致使“管理上存在盲点，职能上缺乏连贯，多头管理时有发生”。[8]此外，“对建筑废弃物的管理仅是从城市环境卫生的角度进行考虑，对建筑废弃物的产生、运输、处置等过程缺乏全面的控制和管理”，[9]没有明确建筑废弃物循环利用的监管部门及其职责。

4.具体制度不完善

针对建筑废弃物管理问题，目前我国已经建立了建筑废弃物处置申报、现场检查、排污收费等相关制度。这些制度不仅体现了单一行政管理的倾向，而且还存在一些亟待完善的地方。例如，建筑废弃物排污收费制度，有的按照新建面积和拆除面积标准进行一次性收费，如襄樊市建设工程建筑垃圾处理收费标准为5元/平方米，拆迁工程建筑垃圾处理收费标准为6元/平方米；有的按照建筑垃圾重量收费，如宁波市北仑区建筑垃圾处理收取服务费标准为5元/吨（不含运输费）。收费标准过低，不利于促进建筑废弃物的减排与再利用；各地收费标准不一，又影响了制度的权威性。同时，建筑废弃物税收制度、建筑废弃物管理信息公开制度等在我国尚未真正建立起来，经济手段不足和信息手段的缺位使建筑废弃物管理制度失去活力，管理效率低下。

5.违法的成本过低

对于违反建筑废弃物管理法律法规的行为，法律虽然规定了违法责任，但责任的规定过轻，对建筑废弃物的法制化管理没有摆脱“违法成本低，守法成本高”的现状。一般来讲，阻碍建筑垃圾回收的主要问题是政策法规不健全，执行不严格，使得随意堆放弃置的成本较低，因而建设单位缺乏积极性。[10]例如，《城市建筑垃圾管理规定》在责任追究部分对施工单位的最高罚款数额为10万元，对个人擅自设立弃置场受纳建筑垃圾的仅处200元以下罚款。相对于随便处置建筑废弃物可能造成的环境污染、资源浪费和人的生命健康损失，现有的法律责任负担既起不到惩罚违法行为的作用，又达不到补偿损失的效果。

四、完善我国建筑废弃物管理立法的若干建议

根据资源社会性理念的要求，要有效避免因建筑废弃物管理不当而造成的资源浪费，尽快完善建筑废弃物管理立法是当务之急。结合国外建筑废弃物管理立法经验，本文建议从以下方面完善我国建筑废弃物管理立法：

（一）更新立法理念

以资源社会性和循环经济理念指导建筑废弃物管理立法。建筑废弃物既是由自然资源而来，又是可以再利用的资源。人人都有利用资源的自然权利，没有浪费资源的法律权利。任何浪费资源的行为都应该受到法律的严格约束。我国是一个正处于城市化进程中的发展中大国，节约资源和控制污染对我国建筑产业的发展提出了严峻的挑战。解决这一问题必须改变传统的单一行政管理模式，向法律规制、经济政策和行政管理并重的模式转变。在建筑产业中，以“资源、能源—建筑材料—建筑废弃物—再生材料和能量”这一循环模式构建起来的循环型产业机制已经在许多发达国家建立起来。这就启示我们要变革“重污染防治，轻资源利用”的传统理念，以循环经济理念为指导来构建建筑废弃物管理法律制度。

（二）加强专项立法

建筑废弃物作为废弃物中的特定种类，有其特殊性，需要有针对建筑废弃物管理特点的专项立法。建筑废弃物的排放点多、面广、量大，传统的行政管理立法不仅执行成本高，而且执行效率低。建议出台关于建筑废弃物减排与利用促进法的相关法律法规，通过促进型立法这种方式为社会提供一种服务或激励，使广大社会主体因为有了这种服务或激励的存在而自觉行为进而实现建筑废弃物减量化排放与资源化利用的理想秩序。[7]同时，以国家法律的形式对建筑废弃物管理的对象、原则、基本体制与程序、管理手段与法律责任等基本问题予以规范，可以为其他有关建筑废弃物管理的专项规范、标准、指标、计划和地方性立法等提供指导和依据。

（三）调整监管体制

有研究指出，建筑垃圾减量化排放和资源化利用的关键问题是地方政府缺乏高效的综合协调管理机构和操作性强的联动激励制度，建立政府主导的利益驱动机制是改变目前状况的积极对策。[11]因此，就调整建筑废弃物监管体制而言，笔者建议：首先，对政府机构中职能重叠的部门进行优化重组，成立一个具有权威性的建筑废弃物综合管理机构。其主要职责是协调建筑废弃物排放、清运、回收、利用过程中各主管部门之间的关系，负责编制建筑废弃物管理规划、审核和批准企业建筑废弃物管理计划、牵头处理建筑废弃物监管过程中产生的各种问题。其次，建立各部门联合监管制度。建委、环保、环卫、城管执法等部门在各自职能的基础上要相互沟通，健全告知、举报制度，加强联合执法。

（四）健全相关制度

建筑废弃物的管理不是简单的几个技术问题或者宣传教育问题，而是需要在政府的主导下，借助法律制度的强制性、稳定性和权威性，充分发挥法律在调整社会主体行为上的功能优势，走建筑废弃物管理法制化的道路。例如，建筑废弃物税收制度、建筑废弃物信息管理制度等都是国外实践中被证实为行之有效的制度。丹麦采取对填埋和焚烧建筑垃圾的征税，确保了90%的建筑垃圾得到了重新循环利用。[12]我国也应尽快完善建筑废弃物税费制度，向建设单位征收建筑废弃物排放费或资源税；根据废弃物的种类和数量采取不同的收费标准，积极鼓励建筑废弃物的源头分类、收集和再利用；对建筑废弃物排放少、资源利用好的企业，给予税收减免或适当奖励；综合采用税收减免、财政补贴、信贷优惠等经济手段积极扶持建筑废弃物再生产品生产企业。

（五）完善法律责任

责任主体不明确和处罚机制不健全是当前我国建筑废弃物管理法制困顿的重要原因之一。建议从以下两方面完善法律责任：一是明确责任主体。建筑废弃物管理相关利益主体主要包括建设单位、建筑企业、监理单位、设计单位、政府、公众、行业协会和科研机构等。要建立一种多方参与、协调运行的建筑废弃物管理法律机制，需要根据各主体在建筑废弃物管理过程中不同的行为方式和职能作用，明确各种违法行为的责任主体。二是健全责任追究制度。首先，通过提高行政处罚力度改变建筑废弃物管理法律的“软法性”特征，发挥行政处罚应有的威慑力；其次，建立环境公益诉讼制度，使建筑废弃物违法处置行为能够更好地得到司法的纠正或制裁。

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