江苏省体育服务业政策执行状况及效果研究*

东 锋汪君民

(1.南通大学体育科学学院 南通 226019)

江苏省体育服务业政策执行状况及效果研究*

东 锋1汪君民1

(1.南通大学体育科学学院 南通 226019)

体育服务业发展政策的执行或有效实施对引导和促进体育服务业发展具有重要作用，是体育产业健康发展的支持与保障。在对江苏省各地市充分调研的基础上，运用文献资料、政策分析、问卷调查和实地考察等研究方法，结合政策执行过程相关理论，对江苏省体育服务业政策表现形式、政策执行状况进行研究，评价目前江苏省体育服务业政策执行效果，分析江苏省在发展体育服务业的政策执行过程中存在的各种问题并提出建议。

体育服务业；产业政策；政策执行；执行效果；江苏省

体育服务业作为体育产业的一部分不断受到国家的重视，它的发展对带动体育产业中其他领域的发展有直接的拉动作用，并且通过各种政策文件体现出要大力发展我国体育产业，要使体育产业在现有的基础上得到更大的发展，重点应发展体育服务业。2010年3月国务院办公厅出台了《关于加快发展体育产业的指导意见》，明确指出要以体育服务业为重点，建立门类齐全、结构合理的体育产业体系和规范有序、繁荣的体育市场，并且把健身娱乐业、体育竞赛业和体育中介业作为重点发展任务。国家政策往往比较宏观，难以直接干预体育产业的发展，而地方性体育产业政策特别是省级政策对体育产业的发展具有较直接的影响作用。因此研究地方性特别是省级体育产业政策，对促进地方体育服务业的发展和优化地方体育产业政策的制定和执行过程具有重要意义。

江苏省一贯重视体育政策的制定和实施，在群众体育、竞技体育和体育产业等政策的制定和实施方面均取得较好的效果，各项体育事业成果都名列前茅。体育服务业作为江苏省的重要发展产业，出台的相关产业政策法规是不是对其发挥了重要作用，政策的内容是否科学合理，政策的执行是否充分需要作为一项课题来研究，这对促进江苏省体育服务业的发展、对优化江苏省体育产业政策内容、调整江苏省体育产业政策执行过程等具有重要意义。

1 体育产业政策执行与效果评价的依据

政策执行是指政策方案经过合法化后，拟订执行细则，确定专职机构，配置必要资源，以适当的管理方法，采取必要的对应行动，使政策方案付诸实施，以达成预定目标的所有相关活动的动态过程[1]。台湾政策学专家施能杰认为政策执行效果反映在政策执行过程中，在一定的政策环境下，各相关执行机关间相互协调按照政策规定的内容，共同对服务对象干预，产生影响作用，行政机关之间存在一定的协调和合作关系[2]。政策执行效果是检验政策本身和政策执行是否科学的重要依据。政策的执行效果主要包括政策政策影响程度、政策执行成本、目标实现的程度等，政策的执行效果往往要通过政策评估或者政策评价来判断的，政策的评价分为正式评价和非正式评价[3]。

2 江苏省体育服务业政策内容及表现形式

2.1 体育服务业政策内容

江苏省发展体育服务业的政策内容主要由三部分构成，一部分是在体育产业或者体育市场的政策文件中体现出来的，如《省政府关于加快发展体育产业的实施意见》（苏政发〔2010〕110号，2010.10）、江苏省体育经营活动监督管理规定（江苏省人民政府令第16号，2003.6），这些政策的主要围绕如何发展体育产业和体育服务业而制定的各种行为规范或者要求。第二部分是体现在体育政策中对体育服务产业的涉及，如早在1997年的《江苏省体育设施管理办法》中就涉及到了体育服务业发展内容，其中规定需要消耗水、电、气或者器材有损耗的体育设施，可以适当收费；再如2007年的《省体育局关于命名江苏省首批体育强县（市）的决定》将发展体育服务业作为体育强县（市）的重要指标，《江苏省人民政府办公厅转发省体育局关于深入推进体育强省建设意见的通知》提出在“十一五”期间体育服务业增加值占全省第三产业增加值 1.5%以上。第三部分是江苏省服务业政策中所涉及的内容，如中共江苏省委、江苏省人民政府《关于加快发展现代服务业的若干政策》（苏发[2005]17号），江苏省对现代服务业发展非常重视，对体育服务业的涉及也比较多。

2.2 体育服务业政策表现形式

从江苏省体育服务业政策表现形式看，体育服务业政策与其他体育和服务业政策具有较强的相容性。如省政府2010年110号文件就提出以满足广大人民群众日益增长的多元化、多层次体育需求为目标，建立健全有利于体育产业健康发展的体制机制和市场环境。从相关体育服务业政策看，体育服务产业是作为发展群众体育的重要途径，最终目的也是为了促进群众体育的参与程度。从其他体育政策内容看，在很大程度可以培育大量的体育消费群体，随着这些消费群体消费能力的提高，将成为拉动体育服务产业发展的内在动力，如“社区体育健身俱乐部政策”、“推进体育强省政策”、“农村文体工程”、“万村体育健身工程”和“新、旧四个一工程”都是培育大量的体育消费人群的重要政策方案。从江苏省服务业政策看，在发展服务业方面具有较强的力度，而体育服务产业恰恰是服务业的种类而享受到各种优惠政策，如110号文件直接规定体育产业是现代服务业的重要组成部分，享受国家和省有关扶持服务业发展各项政策，此处的体育产业主要指体育服务产业。江苏省体育产业政策内容与服务业政策的融合性较强。江苏省关于发展服务业的政策中几乎都涉及到体育服务，并明确提出给予税收、水、电、气等各种优惠政策。在2011年江苏省服务业政策明确把体验性的体育特色旅游项目、体育竞赛表演、大众体育健身设施建设及服务列为现代服务业的范畴并享受现代服务业政策的优惠政策。

3 江苏省体育服务业发展政策执行状况

3.1 体育服务业政策本身的执行力

政策本身的表现形或者其颁布的政府机关决定了政策本身固有的执行力，政策颁布机构的级别越高，政策的执行力越强；参与颁布政策的部门越多，政策执行力越强。从江苏省体育服务产业专门政策和相关政策文件看，政策的发布机关多位省政府文件，是政策权威性和可执行性的有力保证。江苏省体育产业引导资金就是依据两件政府直接出台的两项政策《江苏省省级财政专项资金管理办法》（江苏省人民政府令第63号）和《江苏省人民政府关于加快发展体育产业的实施意见》（苏政发[2010]110号）而得以设立的。再如《江苏省体育经营活动监督管理规定》也是由江苏省政府颁布，这对有效规范江苏省体育经营活动和充分利用体育设施具有重要意义。而《关于印发＜江苏省运动员聘用暂行办法＞的通知》采取了江苏省体育局、江苏省机构编制委员会办公室、江苏省教育厅、江苏省公安厅、江苏省财政厅、江苏省人事厅、江苏省劳动和社会保障厅联合发布的方式，也是有效实施政策的重要保证。

3.2体育服务业政策执行方案

政策执行方案也常常被称为执行细则，政策执行方案是否具有操作性，方案是否将政策执行任务归责到具体的部门，所需的资金是否能到位，是决定政策方案是否可行的关键因素，这也是政策执行需要成本的原因所在。江苏省在实施加快江苏省体育产业政策中，采取了引导资金的方案，首先设立引导资金使用管理协调小组，由省政府分管领导任组长，省财政厅会同省体育局负责引导资金使用、管理工作，并赋予各项职责。其次设定了体育产业经营主体的申报程序、资助方式和资助范围，以及如何审核和批准。再次，设定了资金来源由体育彩票公益金和财政厅拨款共同组成引导资金。整个执行方案确保了体育产业引导资金的有序到位，在首批体育产业引导资金的实施中，有89个项目获得资助，总额为六千万，其中包括了较多体育服务产业项目。江苏省体育服务产业引导资金的执行方案是对江苏省体育服务产业的发展起到了较好的促进作用，但是并不是每一项体育服务业政策都有相对应的政策正式执行方案，目前体育服务产业的一些税收政策、融资政策有的已经体现在服务业政策中。也有一些政策执行方案并没有形成文字，但是依然可以得到政策支持。

3.3 体育服务业政策执行机关

在政策的执行过程中，各种执行行为都源自于政策执行机关，能否设计出可行的执行方案往往取决于政策执行机关的态度。江苏省体育服务业政策执行较好的主要原因之一是江苏省相关政策执行机关的重视和执行机关的执行能力。首先江苏省各级政府有较好的政策法规执行传统，长期以来，江苏在劳动、医疗和体育等领域的政策执行力表现出较好的水平。其次，发展体育服务产业是目前拉动江苏第三产业和调整江苏省产业结构的有效途径，也是江苏省政府的重要职责，因此政府对体育服务业政策的执行态度很积极。再次，江苏省体育服务业政策的执行机关并不限于体育行政机关，体育服务产业也没有被限制在体育行政机关的职责内，其他财政、税收、物价等行政机关都视体育服务业政策的执行为自己的职责。这实际上也是江苏省政策执行机关较高政策执行水平的体现。

4 江苏省体育服务业政策执行效果

体育服务业政策的执行效果指体育服务业政策体系对体育服务业的促进作用，如使体育服务业的发展更有秩序、规模更大、水平更好、增加更多的就业岗位。目前江苏省体育服务业政策的执行效果总体上并不乐观。调查结果显示，体育服务业政策法规体系对体育健身娱乐业和体育彩票的的促进作用比较大，分别有76.7%和56.7%的专家认为对这两种产业发挥了比较大的促进作用。而对江苏省体育场馆经营、体育中介和体育赛事的促进作用比较小，分别有63.3%、86.7%、76.7%的专家认为对这些产业仅发挥了较小作用。由此也可以看出江苏省体育服务产业内部结构不平衡，由于体育场馆经营、体育中介和体育赛事三者是相互关联性比较强的产业类型，因此，江苏省将来的政策法规的制定和实施应该侧重这些领域，特别要关注和落实相关政策的执行力。

经营者对《省体育局关于创建省级社区体育健身俱乐部的通知》的熟悉程度较大，80%的人对其内容都比较熟悉，而且不存在不知道这项政策的经营者。这是一项给予社区体育健身俱乐部一定的资金资助的政策，而且在服务业政策中还给予政策减免的政策，可能是引起经营者关注的主要原因。每个省级俱乐部可以获得每年6万元扶持资金，连续扶持三年，这是一部对江苏省体育服务产业推动力较大的政策。经营者对《江苏省政府关于加快发展体育产业的实施意见》的关注程度也比较大，在这项政策出台不到一年的时间里，对其内容熟悉的经营者就达到了70%，且20%人虽然不熟悉内容，也知道有这项政策。

5 江苏省发展体育服务业政策存在的主要问题

5.1 体育服务业政策内容缺少协调性

江苏省体育服务业政策内容主要体现在体育产业政策、体育政策和服务业政策中，体育服务业政策的交叉性和融合性一方面可以提高政策的执行效果，但是这些不同政策之间还缺少协调性，往往是体育政策的限制性较强，服务业政策的鼓励性强，体育产业政策内容比较粗略，执行难度大。在体育产业政策的执行过程中，对体育用品业的关注程度大于体育服务业程度。

5.2 政策执行力度不平衡

通过对江苏省体育服务业政策执行效果看，苏南地区执行效果较好，苏北地区执行效果较差，苏中地区执行效果一般。苏南地区体育服务业政策执行资源丰富，体育服务业政策执行力较好，而苏北地区政策执行资源投入力度很小。在江苏省体育服务业政策的执行对象上，侧重于规模大的体育服务企业，而忽视中小体育服务企业。系统内外体育服务产业存在差异，依然存在倾向于系统内政策的倾向。

5.3 体育服务产业经营者政策意识差

江苏省体育服务产业经营者的体育服务业政策意识差，特别是对江苏省服务业政策的了解较少。他们不能积极主动通过各种渠道了解体育服务业政策信息，另一方面也体现出江苏省体育服务业政策的宣传力度不够。从实地调研情况看，到目前为止，大多数经营者只知道从市级执行机关取得市级政策信息，却不主动通过各种途径了解省级和国家级体育服务产业发展政策，很多经营者对体育服务业政策了解甚少。这可能和我国较低的法规政策意识以及以往体育服务业政策的低执行力有关。

6 完善体育服务业发展政策的建议

6.1 完善政策内容

以已有的体育服务产业新政策为基础，结合目前体育服务业政策执行效果的实际状况，在下一步的相关政策的制定中，适当调正和优化体育服务业政策内容，特别是与服务业政策有效协调。体育服务业培育、扶持政策的手段由直接干预向间接引导偏斜，既要引导投资者资金投向，考虑生产者的收益，也要考虑由此造成的消费基金剩余的损失，应在国家财力允许的范围内根据两者的最佳结合点选取最佳的手段。

6.2优化政策执行过程

各个地区根据本地区体育服务业政策执行资源状况和本地区体育服务产业实际发展状况，适当增加体育服务业政策执行投入，尤其是苏北经济欠发达地市的政策执行投入，引导地方体育产业管理部门加快出台相关优惠政策法规，杜绝在重要政策颁布上的迟滞现象。组织对其他地市的信息共享与经验交流，以提高体育服务业政策在本地区的执行效果。

6.3 加强政策宣传

努力做好政策的宣传工作，只有被知道和理解的体育服务业政策才能发挥政策效果。体育服务产业经营主体也应该通过各种途径积极了解相关体育服务业政策内容。省级政府应该在国家政策基础上制定适合本地区体育服务业发展需要的具体政策或者实施细则，完善体育服务业的人才激励与培育政策，一方面提高国家政策在本地区的执行效果，另一方面确保地方体育服务业政策得到更有效的实施。

1 [美]查尔斯.E.林布隆著.朱国斌译.政策制定过程[M].华夏出版社,1987:81-89

2 黄立贤.政策执行成效与影响因素之研究[D].台湾国立高雄师范大学教育研究所,2005

3 贺恒信.政策科学原理(第二版)[M].苏州:苏州大学出版社,2010:194-195

4 周淑莲,裴淑平,陈树勋.中国产业政策研究[M].北京:经济管理出版社,2006:35-45

5 王亚丽.浅谈体育产业政策的制定及实施[J].首都体育学院学报,2004(3):35-37

6 宋永平.我国体育服务业的现状与发展政策[J].体育与科学,2004(6):50-52

7 王子朴.我国体育产业政策发展历程及其特点[J].上海体育学院学报,2008(2):17-18

8 体育产业税费优惠政策将完善[N].江苏经济报,2010-03-30

9 詹新寰.中国体育产业政策的历史与走向[J].环球体育市场,2010(06):32-33

The status of implementation and effect of Jiangsu Province Sports service policy

DONG Feng, etal.
(School Of Physical Education of Nantong University,Nantong,Jiangsu, 226019,China）

Execution or effective implementation of the sports service industry development policy to guide and promote the sports service industry has an important role in the healthy development of the sports industry support and protection.In each city of Jiangsu Province Based on sufficient investigation, the use of literature, policy analysis, questionnaire survey and field investigation and other methods, combined with the policy implementation process related theory, to Jiangsu provincial sports service industry policy form, policy implementation research, evaluation of current Jiangsu province sports service industry policy effects, analysis of the Jiangsu in the development of sports service industry in the policy implementation process problems and suggestions.

sports service industry；industrial policy；policy implementation；implementation effect；Jiangsu

江苏省2011年社科联应用研究项目“江苏省体育服务产业政策研究”阶段性成果，项目编号：11SC—135。

东锋（1979-），男，江苏徐州人，硕士，讲师，研究方向：体育人文社会学。