财政分权、政府行为与地区经济增长

孙起生

(北京交通大学中国产业安全研究中心，北京市100044)

一、引言

分税制之后，经济增长的主要政治推动力从中央政府转到地方政府，此时作为行政主体和具有独立利益实体的地方政府最大的变化就是有了参与地方经济发展的热情和动力。但是，经济分权并不足以构成地方政府发展当地经济的全部激励，[1]党中央拥有绝对权威并继续任命地方官员，因而有能力奖惩地方官员的行为，即政治集权下的晋升激励使得地方官员具有非常强的政治动力促进地方经济快速发展。[2]另外，在财政激励和晋升激励之外，还有一种超越二者的力量存在，这就是官员腐败。李猛和沈坤荣认为，直接经济利益即官员腐败对官员具有导向作用，对地方政府行为具有决定性作用。[3]地方政府对银行信贷决策存在强烈的导向性以及直接或间接的干预行为。但是，以往的研究大多从财政分权和晋升激励方面进行探究，鲜有文献从地市级层面上来探究地方政府行为对银行信贷与地区经济之间关系的影响，且现有关于地方干预的研究多从财政激励和晋升激励的角度进行考虑，忽略了一个可能更为重要的贪污腐败激励动机。基于此，本文探究不同地方政府行为对银行信贷与经济增长二者关系的影响。

本文下面的结构安排如下:第二部分对国内外相关文献进行系统性回顾与阐述；第三部分对本研究所需模型的设计与相关变量的选取进行介绍；第四部分对样本数据的统计和计量结果进行详细分析；最后得出结论。

二、文献综述

1.地方官员与地方经济发展的关系

现有从地方政府(官员)行为角度探究其与地方经济增长、区域制度变迁、经济波动等之间关系的文献，主要包括财政激励、政治激励、腐败三个方面。

首先，从财政激励角度出发探索地方官员对地区经济发展的影响，即强调政府间财政分权对推动地方经济增长的重要性。钱、温加斯特、罗伦认为，财政分权为地方官员发展当地经济提供了适当的激励。[4]、[5]但是，李猛和沈坤荣的研究发现，财政激励对地方政府短期化行为的影响并不显著。财政激励忽视了对地方官员在特定政治经济环境下具体行为方式的考察，即财政激励的对象是集体而不是官员个人，官员仅仅获得间接经济利益。其次，从政治激励角度探索地方官员对地区经济发展的影响。不同地区的地方官员不仅在经济上为GDP而竞争，同时也在官场上为晋升而竞争，这成为地方官员合作困难的根源，进而解释了中国长期存在的地方保护主义与重复建设问题的根源。在这种机制下，周黎安等的结论支持了运用人事权激励地方政府官员促进当地经济发展的观点。[6]

在财政激励与晋升激励之外，还存在一种超越二者的力量存在——官员腐败。对于腐败和经济增长的关系，目前还没有达成一致的见解。一方面，腐败有利于经济增长，可放松政府所施加的无效率和僵硬的规制；[7]但另一方面，如果有才能的人都从事寻租活动，腐败就会抑制经济增长。[8]在分析中国的腐败现象时，杨灿明和赵福军指出，行政腐败降低了中国经济增长率；[9]考虑到我国一定程度的腐败现象与社会经济快速发展共存的现状，周黎安和陶婧对此进行了分析；李猛和沈坤荣发现，官员贪污腐败程度越高，地方政府行为对宏观经济稳定的冲击程度就越高。

2.地方政府与商业银行

一方面，分税制改革导致了地方政府财权与事权的不对等，同时在经济绩效考核的压力下，地方政府不得不对金融资源展开争夺，导致金融资源被异化为“第二财政”；[10]另一方面，从中国银行业制度的变迁可以发现，银行对政府形成的依赖性会使其从地方政府方面寻求政治上的庇护和特权收益，从而为政府干预银行行为提供了契机。这造成了地方政府争夺金融资源进而争夺金融机构，并最终争夺金融机构贷款、干预银行信贷行为的现象。但是，其更为主要的原因在于，在地方政府和政府官员有权任免国有企业高管的前提下，地方政府可以通过保护辖区内的国有企业，获得更多的好处和政治上更多的支持。[11]因此，政府干预导致中国金融市场地方分割现象严重，导致国有企业银行信贷资金配置效率低下。

以往有关地方政府(官员)与地区经济发展关系的文献仅仅从财政激励、政治激励、腐败的角度进行分析，探讨其对经济增长、宏观经济波动、投资冲动和金融机构的影响。在国内，鲜有文献对其影响的整个传导过程进行有效的分析，这就为本文的研究提供了契机。

三、研究设计

作为显性考核体系，中国地方党政领导班子的综合目标责任制考核到20世纪90年代中后期才开始推广。[12]因此，我们手工采集了2001～2009年中国大陆35个市315个年度宏观数据进行分析，其中包括4个直辖市、26个省会城市和5个计划单列市。①数据主要来源于各城市统计年鉴、所属省份统计年鉴、中国城市统计年鉴以及中国资讯行数据库。

在经济增长指标的选择上，我们选取地方人均实际GDP(Y)进行衡量，并利用以2001年为基期的居民消费价格指数对名义GDP进行整理。实际人均GDP用y表示。对于地方政府的行为，我们选取财政激励(FD)、晋升激励(Pro)、腐败(Cor)三个指标进行衡量。其中，财政激励用财政分权衡量，财政分权=地方财政支出/地方财政收入；在晋升激励方面，我们设置了市长和市委书记是否晋升的虚拟变量，②为方便起见，下文统称为市长；用每年地方检察院工作报告和地方年鉴披露的每百万人中腐败案件的数量来衡量官员的腐败程度。③我们用张军和金煜的方法④估算国有企业的信贷额度，推算金融深化指标(Fin)。另外，我们控制了影响经济发展的其他重要因素，如城镇化(URB)、制度变迁(SOR)、贸易依存度(DT)、实际利用外资额(FDI)、人力资本(HR)、固定资产投资(FAI)等，并以非农业人口占总人口的比重、国企职工占职工总数的比重、进出口总额与实际利用外资额占地区GDP的比重、每万人中高校在校学生等指标进行替代。

根据上述思路，我们首先采用张军和金煜的方法对国有企业贷款进行估算:

其中，Loan代表金融机构贷款总额，SOV代表国有企业总产值，TVI代表工业总产值，α1代表国有企业贷款占金融机构贷款总额的比重。

然后，在模型(1)的基础上，测算地方政府行为对金融深化促进经济发展作用的影响，依据已有研究，我们建立如下模型:

其中，Growth为经济增长指标，以人均实际GDP的自然对数进行代替，并加入经济增长的滞后期指标 Growthi，t-1；以 FD、Pro、Cor衡量的 Government指标和金融深化指标的交叉项分析地方政府行为对金融深化促进经济发展作用的影响，Ctrl为控制变量。

四、统计与计量分析

1.样本描述性统计

(1)金融深化指标。为剔除异常值的影响，我们对模型(1)中的变量在1%的水平下进行相应的处理，表1给出了我们对国有企业贷款额度的估算。尽管SOV/TVI并不显著，但其系数较大，为0.1604，且模型整体显著。在上述结果基础上，我们计算了金融深化指标。在未剔除国有企业贷款之前，金融深化指标Loan/GDP的总体样本均值为1.575，且0.502的标准差意味着不同地区的政府对金融市场和金融体系的干预程度存在较大差距；在剔除国有企业贷款之后的金融深化指标中，西部地区的FD指标仍然最高，为1.552，中东部地区的FD指标差异程度较小，均值分别为1.216和1.257。对不同类型的城市而言，地级市Loan/GDP指标值最高，为1.763，且不同城市之间差距较大(标准差为0.551)；其次是直辖市和副省级城市最低，为1.364；同样，在剔除国企贷款之后，地级市的金融深化指标仍然最高，且城市之间的差距最大(标准差为0.463)，相比之下，副省级城市的金融深化指标最小，且城市之间的差距也最小。⑤

(2)地方政府行为。表2描述了地方政府的财政激励、晋升激励和官员腐败。在财政激励方面，财政压力最高的城市西宁为2.525，最低的城市宁波为0.734，且在财政激励最高的前10个城市中，有5个西部城市、3个中部城市、2个东部城市；在官员腐败方面，贵阳官员腐败程度最高，且均值为0.712，相比之下深圳腐败程度最低，均值为0.171，在腐败程度最高的前10个城市中，包括4个西部城市、4个东部城市和2个中部城市，且腐败程度均在0.4以上；在晋升激励方面，大连市晋升人数最多，且有6位市长晋升，8个城市中有4位市长晋升，其中东部城市占44.44%，地级市和副省级市分别占66.66%和44.44%，有一位和两位市长晋升的城市分别为5个和6个，地级市占54.55%，东西部城市均占36.36%。

2.实证分析

在表3的方程(1)中，金融深化指标Fin的系数显著为负，表明金融深化并没有促进经济增长，相反却抑制了经济增长。在方程(2)、(3)和(4)中，我们分别引入了财政激励、晋升激励、官员腐败与金融深化的交叉项。在方程(2)中，Fin和FD的系数均为负值，而FD×Fin的系数为正值，即在财政激励下，地方政府会对银行信贷进行积极干预，从而扩大税基，增加税源，最终提高银行信贷效率，进而促进经济增长。在方程(3)中，晋升激励Pro能够促进经济增长，但交叉项Pro×Fin的系数却为负值，表明地方官员会采取刺激经济增长、提高当地GDP的方式来获得自身在政治上的升迁，地方政府投资资金来源的不足促使地方政府争夺金融资源，进而干预银行信贷，但对银行信贷的干预容易促使其更多地投向短期内容易出政绩的领域，不利于经济的长期增长，会降低银行信贷效率。在方程(4)中，Cor的正值系数表明，腐败行为对经济增长具有促进作用。但是，Cor×Fin的系数显著为负，即作为更加直接的经济利益，权衡利益后，政府官员会过度追求在职消费和特权享受，从而干预银行信贷投向符合寻租方利益的产业或行业，不利于经济增长。方程(2)～(5)表明，较之于间接的财税利益，政府官员更加注重自身晋升与经济利益的得失。

表1 国企贷款的估算

表2 地方政府行为统计

在表4中，方程(7)中Fin的系数显著小于方程(5)、(6)、(8)的系数。这表明，相对于地区经济的快速增长而言，中部地区金融发展对经济的瓶颈作用显著强于东部和西部城市。在方程(6)中，Fin的系数显著大于其他方程的系数，即在东部地区金融发展水平相对完善的条件下，其对经济发展具有显著的促进作用。在政府激励方面，FD仅正向影响东部地区经济的发展；晋升激励对东中西部地区的经济发展均有促进作用，且对中西部地区的促进作用大于东部地区，这也与已有的研究结论相一致；腐败行为对东部地区经济的促进作用更加显著。在交叉项中，与财政收入渠道更多的东部地区相比，方程(7)和(8)中的 FD×Fin系数为正，即在财政压力下，政府的银行信贷干预促进了地方经济的发展，以扩大税基，增加税源，缓解财政压力；Pro×Fin对东中西部地区的经济发展均会产生抑制作用，即晋升激励下的政府干预恶化了金融发展与经济增长之间的关系；与中部地区相反，Cor×Fin阻碍了东西部地区城市的经济增长。

在表 4 中，方程(9)、(10)、(11)中 Fin 的系数均为负，表明不同类型城市的金融发展水平都没有达到地区经济增长所需的水平。与前文不同的是，FD的系数均为正，即财政激励促进了经济增长，但并没有提高政府干预的信贷效率，FD×Fin仅对地级市的经济发展具有一定的推动作用。晋升激励有效刺激了地级市和副省级城市经济的发展，却抑制了直辖市经济的发展，对任期内经济绩效的过分追求降低了信贷效率，从而抑制了地级市和副省级城市经济的发展(方程(9)和(10)中Pro×Fin的系数为负)。在腐败方面，Cor负向影响副省级城市和直辖市的经济发展，正向影响地级市的经济发展；Cor×Fin的系数却与Cor的系数恰好相反，即腐败对信贷的干预促进了副省级城市和直辖市的经济发展。

就各方程中的控制变量而言，⑥FDI和SOR与经济发展显著负相关；贸易依存度、URB、HR和FAI能够正向影响城市经济发展水平，其中后者的影响是显著的。

五、结论

在间接经济利益、政治利益和直接经济利益的驱动下，受财权事权不匹配以及资金来源渠道的限制，地方政府竞争呈现出“地方政绩竞争—投资竞争—金融资源竞争—金融机构竞争—银行信贷干预”的模式，从而加强了对当地金融机构特别是城商行的控制，进而强化了金融业的财政作用，使金融业沦为“第二财政”。基于此，我们发现，当前银行信贷与经济增长并不匹配，对地市经济发展产生了瓶颈作用；地方政府在多重利益驱动下产生的银行信贷干预行为，对不同地区和不同类型的地市经济会产生不同的影响。与作为间接经济利益的财政激励相比，更能够影响政府官员切身利益的晋升激励和腐败行为对地方经济发展具有更大的影响。

表3 方程(1)～(5)计量回归结果

表4 方程(6)～(11)计量回归结果

注释:

①由于拉萨部分数据缺失，没有将其考虑到样本中；东中西部地区的划分按照各城市所属省份的地区类型划分。

②对于晋升标准的界定，参考了陶然等(2010)的方法。

③官员腐败的数据主要来源于地方检察院每年提交的工作报告以及地方年鉴，对于腐败案件的计算用报告和年鉴中披露的贪污贿赂案件立案数量衡量，对于没有明确指出贪污贿赂案件数量的地市，采用其中公布的贪污贿赂等职务犯罪案件的数量进行计算。

④张军，金煜．中国的政府支出、银行信贷与经济效率:兼论分税制为什么扩大了地区经济的不平衡[C]．中国经济学年会论文，2005.

⑤受篇幅所限，统计结果未在文中列示，如有需要可向作者索取。

⑥受篇幅所限，控制变量未在表3、表4中列示，如有需要，可向作者索取。

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