乌坎：中国基层治理的一只麻雀

刘建锋

2011年9月爆发的广东省陆丰市东海镇乌坎村村民大规模维权事件，被认为是近年来最有标志性意味的事件。它缘起于村民对土地和自治权的合法诉求，遭到严重违法但实力强大的老村支部书记薛昌和积年沉淀下来的利益格局的强力压制；事件发展过程显示，基层新的具有普遍合法性的政治力量在随时代不断生长，他们通过动员村民提出合法诉求，寻找到了推翻旧力量的支点并付诸行动；进入解决渠道后，广东省采取务实态度，充分尊重了更具合法性的新力量的上台，这是在该省开展社会管理创新、对城乡基层归还治权的大背景下给出的正面回应。

这样的基层大规模维权事件，在当下中国时有发生。这既是由于土地等资源市场化过程中，集体所有制下成员个体的土地权益不清，地权处置通常给村民造成重大损失，导致强烈争议和不满，也是由于基层自治组织在面对公权强势介入地权处置时，普遍遭受到左右，人们强烈的监督参与欲望被压制。

位处京畿的河北香河，亦是典型案例之一：在土地资源日趋紧俏时，香河地方权势阶层与乡村自治组织的代表构建了紧密的利益同盟，形成了相对稳定、日益固化的权力结构，遭遇村民强烈对抗后，当地以部分官员去职为代价维持了旧有利益格局，对抗和上访村民获得赎买，他们作为新生力量，适应并力争进入这一利益格局，以图在下一步城市化进程中同样成为渔利者。这埋下了长期不稳定的祸根。

广东省则试图解剖麻雀，打破乌坎—东海—陆丰的利益格局，并尊重村民意愿，严格落实法律，允许学者和部分NGO成员参与创新乡村治理，形成了获得绝大多数选民支持的新的治理群体。

即便广东省面对新的基层自治势力，采取的是治权归还的姿态，由于缺乏整体的改革设计，缺乏明晰的权利界定和选举制度创新，乌坎村的新领导群体上台后发现，权力组成机构和人员的更迭，并不等同新的治理机制，村民的权利仍然不清，村两委地位强势，治理结构依旧，并不能从机制上防范下一个“薛昌”的产生，也就不能彻底杜绝不稳。

新村委的负责人认为，如果建立新的治理机制，则它应是建立在每个成员都具备明确地权基础上的，确立清晰的地权等农村产权，保障每个成员可以自主参与市场的地位，才能有效减少成员个体被集体组织领导人肆意侵渔的机会。

其所指的权利基础和产权市场，实际已有多地改革试点。

上世纪八十年代开始，便有安徽岳西县委书记大胆致力于还权于民的林权改革，它一度被叫停，直到2008年才回归，时隔二十四年后产权改革回归，似在讲述基层治理的演进，决脱离不开“产权的革命”。

与其他一些地方相比，成都改革的最大差异在于，它的土地确权的方式与内容有异。这里将村民的土地承包权益确定为“长久”，并将土地的集体所有权确认到村小组，与确权配套，建立了农村产权交易市场。在实施土地确权时，政府除提供土地测量服务和政策配套外，涉及村民之间的权属争议纠纷，主要交予村内自主处置，交由村民自主发挥智慧。由此，村民探索建立了新的自治机构——村民议事会，村民议事会以其强大的民意基础，实际发挥了村民代表大会所从未能起到的作用。

乌坎人所指的新治理机制，还包括了权力机构选举方式的设计。村民认为，乌坎选举成功，并不能说明目前通行的选举制度是成功的：“为什么过去薛昌就能操纵选举，这次在外界高度关注下才能真选？恐怕是制度设计本身有缺陷，如果不能探索出很具体的好的制度来实施法律，未来很难保证。”

安徽省社科院的辛秋水，恰针对海选的缺陷，在安徽多地试点组合竞选制，获学者评价为：“在竞选中提高公民的民主意识和公民素质，在农村社区培养民主氛围、民主环境、民主习惯和民主能力，是对历史、社会真正的推动。”

清晰稳定的权利基础、产权市场主体地位、富于民意基础的新治理机构、良好的选举制度设计，仔细考察这几项试点成果，均出自于一种公权退出、还治权于民的改革取向，这在成都和安徽部分地区的改革中表现明显。

而广东省解决乌坎事件的背景，则更是其开展了以社会建设为名、对城乡基层归还治权的改革，这项改革正在进行中，它在广东，具有与经济建设同为“核心”的重大地位。

广东省自从2011年7月以来，正式推出系列改革措施，释放、归还治权，培育社会组织，以期实现协同共治，其改革的深度与广度，在全国为先，但与新生的乌坎显得稚嫩生疏一样，广东省培育社会组织、以期实现协同共治之路，虽方向明确，实际操作中不免艰难，社会中坚力量尚处于未能充分发动的状态。

怎样实现还治于民？广东省社工委专职副主任刘润华，就此专项阐述了改革理念和操作思路，展示了广东省的中枢系统改革信念之坚定和操作手段的灵活。

而河北香河等地在政府主导下大规模土地流转，“消灭”村庄、使得村民自治消亡的改革，则提供了公权扩张的另一个方向的改革思路，其缺陷是，数年内造成大量的暴力事件和村民上访。

乌坎密码

广东省陆丰市东海镇的万人大村乌坎村，在2011年9月21日和11月21日两次爆发数千人参与的上访游行，要求惩处以村支书薛昌为首的村党支部委员会和村民委员会班子成员，控告其私卖土地、操弄选举和贪占村财，要求整理村务、得回选举权、收回土地。

12月11日，两天前被陆丰市警方抓走调查的村民薛锦波死于看守所，事态激化，局面一度成尖锐对峙。

2011年12月20日后，在中共广东省委的支持下，村民诉求获得认可，乌坎村旧的权力架构被彻底推翻，新的治理秩序获得确立。

2012年1月到4月，笔者四赴乌坎，数次专访了现任乌坎村村委会主任（兼任乌坎村党总支书记）林祖銮，村委会副主任、曾担任村民理事会会长的杨色茂，多次采访了庄烈宏、洪锐潮、张建城、孙文良、张建兴、蔡义峰等多位上访组织者和新的两委班子成员，还采访了部分原村两委班子的成员，包括曾与薛昌一起被带走调查的原村委会出纳，见证了乌坎村新治理机制形成的部分关键时刻。

在2011年12月广东省委明确表态支持乌坎村民维护正当权益之后，外界多认为，乌坎事件获得正确处理，主要是因为11月21日上访游行后获得了世界舆论的关注。但多位乌坎游行事件组织者对笔者表示，他们感谢媒体的关注，认为媒体关注只是多项助因之一，即使媒体传播范围小一些、慢一些，省委高层领导对事情真相了解得稍慢一些，哪怕付出再沉重的代价，乌坎最终也必须要达到这个结果的。

这个说法，展示了乌坎人的自信和坚定，也符合笔者二十余天对乌坎人习俗文化的观察，更接近笔者对乌坎事件多位组织者多次采访后掌握的事实。

薛昌王朝

2012年1月，林祖銮、杨色茂等乌坎维权运动的组织者，在与笔者深谈时，都多次用到“薛昌王朝”一词。薛昌在村民总数近一万二千人的乌坎执政四十一年，为人寡言但强干，村两委班子多年追随其人，一切村务均仰其鼻息。

“多年前，一位曾经在东海镇当过书记的陆丰市政府干部就对我讲过，”林祖銮说，“乌坎就像是一个独立王国，外人都喊薛昌‘乌坎皇帝’，局长级别的见了都赶着要跟他握手的。”

乌坎有海港，又有大片土地，薛昌既有钱，又有光环，是全国劳模，又是陆丰、汕尾、广东三级人大代表，全国先进党支部书记，多年来倚靠威权治村，林说，9月21日上访游行事件发生前，没有任何人敢公开对他讲一个“不”字。

笔者在乌坎多次随机采访村民，受访者给出了这样的看法：他话很少，不理人，别人也不敢跟他多说话。除了过年过节他会到村委班子成员家里走一下，很少在村里走动。有什么事，都是手下的人做。

薛昌在乌坎的治理模式，据原村委班子成员陈昌来和包括林祖銮、杨色茂等人在内的多位村民介绍，框架如下：

村务和镇党委、政府交代的党务、政务事项，依靠两委班子、村民小组长和聘请的人员，两委班子成员为亲宗和追随者，村党支部在薛昌执掌以来，四十余年党员只发展到一百三十人，且质量差，多为薛昌和两位成员的亲属、朋友。村民代表也多为两委指定。

财政，倚靠卖地和办公司，创办了乌坎港实业开发公司，以其为依托，引资招商，出卖土地，划卖宅基地，创办企业收取租金或分红。薛昌和村委会主任陈舜意长期轮流担任乌坎港实业开发公司法人（主要是薛昌），并在以乌坎港实业开发公司名义与港商合办的公司里担任副董事长、总经理、副总经理等职务，两委班子成员低价划地转卖或者盖商铺出租，村两委近二十年来共卖地近万亩（准确数字尚待官方核实公布），村民仅获得两次补偿，数额分别是：每人五百元和五十元。为开发地产，村两委破坏了一千三百一十亩稻田和三千余亩旱地，致村民丧失基本生产资料。

安保，除村里有武警边防派出所外，村委还专设了一个治安队，有近三十人，庄烈宏、张建城、洪锐潮等维权组织者指该治安队实际沦为薛昌恐吓村民的打手队，称他们曾多次将欲状告薛昌的村民堵在家里殴打或威胁，也曾在广东省政府门前守候和恐吓、驱赶上访村民。林祖銮指薛昌的权威，既靠与几级官员利益关系，也还不只源于数十年说一不二的执政风格，还有与村内涉黑势力相表里的因素。

薛昌的权力来源，在乌坎还是管理区时，来自上级党政任命。

在乌坎管理区变革为乌坎村后，村支部，应该由全村党员选举产生，但由于党员多为薛昌和两委成员的亲属、朋友，杨色茂和林祖銮都指薛昌实际是自相授予，他又与上级党委官员利益关系密切，“就像袁世凯称帝，自己给自己戴帽子”。

依照村民委员会组织法，村委会本应由公开选举产生，权力来源本应是村民大会和村民代表大会。

村民指村委会主任长期是由薛昌指定陈舜意担任，实际没有办过公开选举，对此，原村委会委员陈昌来有争议，3月1日，他在家中对笔者说，旧村委会选举是依法进行的。

然而，2012年1月，笔者在乌坎获得大量村民和参与组织选举的小组长出具的打模证词（打模：摁有红指印），证实是由村小组长和会计背着流动票箱串户填票，最少的一个组只走了五户人家，只有十五个选民填票，当时统计的全乌坎7107个选民，只有不到五百人填了票，其余票是小组长们将票箱交回选委会，由选委会处理成6768人投票的结果。

“村委委员的得票率都高达90%到94%。，这种做法比猪还蠢！”杨色茂在3月2日笑着回应，“这居然得到镇上的认可！”

林祖銮分析，这是因为村、镇乃至市部分官员形成了利益同盟，一方面长期享用“薛昌王朝”威权治理下资金账外运行给他们带来的好处，另一方面，只要表面平静，有人上访反映情况，只要能摁得住就行，甚至出事、超出乡镇处理能力了，还能以稳定为由绑架上级政府，通过上级政府对更上级实行瞒报，同时调动力量尽力压制。

由于长期独断专行，村务长期不公开，选举长期暗箱操作，土地长期随意出手，令村民感觉利益严重受损，薛昌率下的乌坎村两委班子被村民骂作群贪，2011年12月，纪检部门将薛昌、陈舜意和出纳邹钗带走审查。

到2012年1月，广东省派驻乌坎工作组发现了严重的财务问题：

会计与出纳长期不对账，公款私存，私设小金库；“内部控制严重失控”，经济业务无法判断真伪；大部分经济业务直接现金支付；花费巨资购买高档轿车、支付巨额工程资金用自制收据入账；多项支出收入不入账，巨额固定资产不入账且不登记明细账，数万平米土地变更不在财务反映，大块土地作价投资不入账，以致权属模糊；以月息1.5—3分的高利息借入一百多万元巨资，支付利息和偿还本金日期都缺乏记录；与合作港商分红时有意虚增巨额收入，提高分配基数，并且给港商分红的比例大大高于港商占股比例；将原本属于村财的账目刻意纳入实业公司核算；巨额应收租金迟迟不收，且并不列入应收账款记账。

根据省工作组财务问题小组出具的《乌坎村财务收支审查报告》（征求意见稿），单项涉及金额都在数十万元乃至百万元以上。

林祖銮说，这每一条都说明薛昌为首的村两委班子，完全是把乌坎当作自己的王国为所欲为，有意模糊账务、肆意贪占巨额资金，并任意与港商和其他商人勾结瓜分集体资产，尤其令林祖銮哭笑不得的是，村财务竟然出现了多付建筑公司工程款的账目。

乌坎自组织

乌坎事件爆发后，由于村民一度封闭村庄，与陆丰市政府形成尖锐对抗，外界多称，乌坎民风剽悍。但笔者在四个月内四次进入乌坎与村民相处，并特别留意其民俗民风，所见所感与外界传闻差异很大。

乌坎村，实则是笔者在中国内地所见的最知情识礼的村庄，民风温驯淳朴。

乌坎村民待人温文宽厚，为人大多克己守礼，乐观知命，轻易不做过分的事。

村民虽然平均学历不高，多数人只是小学、初中毕业，但笔者在乌坎二十余天，所见村民，无论长幼，待人均彬彬有礼，不曾见过一起当街斗殴和叫骂的事。而走街串巷，会见到，一些贴在大门外的字迹工整的繁体字对联，竟然都是只有小学或初中文化的中青年房主自己原创、自己书写。

2012年2月29日，因报名参选新村委，老村委干部陈昌来当众发表参选演说，村民当场没有做出过激的反应，台下对他愤怒不平的村民，硬是忍耐到他发表完演说，直到他离开扩音器之后，才有一位八十余岁老者走上台，当众发表对陈昌来演说不满的意见。

村里营业的饭馆，或者只做午餐的生意，或者只做晚餐的营生。除大马路外，村街里未见一家从早餐到晚餐与人竞争整日的餐馆。

这里办丧仪，会穿戴规制严格的麻衣孝服，一望孝衣可知其与死者关系的亲疏。会请道士作法数天，貌似迷信，实则是在以繁复的仪式来表达后人对长者养育教化恩情的点滴思念。披麻戴孝的年轻的子孙，跪在灵堂，虔诚地履行各项跪拜式，在坚硬的水泥地上，双膝着地跪灵几个小时。在出殡前夜，亲朋们依照亲疏远近，依着所穿孝服的不同，依序逐批入灵堂拜别。

这种仪式，是自上世纪八十年代以来，笔者在内地民间所见的最完善、成熟的家庭自组织行为。

村里神庙众多，由神明理事会管理，这家机构可算是自我治理比较完善的民间组织，它会在每家神庙定期公布受捐情况和资金使用状况。每个神庙的主神，每年都会过一次神诞日，某庙主神过神诞的这一天，其他神庙主神的“神主”（神像）会移到这家的庙堂，一起享受神明理事会理事为其操办的社戏，这社戏，颇得村中老人小孩的喜欢。

村民对神庙这种公共文化事务的态度热心。据仙翁戏台对面华光庙的理事说，资金主要靠村民主动捐出，在神庙对面修大戏台也是一样，这样的戏台，往往成为村民重大事件的议事场所。

传统文化中，尊重组织、讲秩序、重公共事务和温良恭俭让等优秀的部分，乌坎传承的似乎好于内地乡村。这使得他们起而对抗“薛昌王朝”的乡村暴政时，具有更好的自我组织能力和自我控制能力，也更不容易被分别收买。

保有传统文化秉性的乌坎人，具备温文坚定的气质，许多人有做事决绝、敢于担当的一面。

林祖銮曾从军，转业后本也是党政干部，但不愿接受官场贪占的潜规则，彻底地辞职经商，也决然不肯接受官场朋友的任何一丝好处。杨色茂辞去商职回乡参与组织集体上访，9月22日，多位年轻的组织者为避追捕离开时，杨色茂挺身担纲组织并与其他人一起邀请林祖銮等老一辈出山，控制局面参与和平谈判。

庄烈宏、孙文良和洪锐潮几次对本记者说，乌坎人要么不做，要么做到底，不做时，风平浪静，一做事，就风起云涌了。

新“政治动物”崛起

乌坎事件早期的组织者，为一批不到三十岁的青年。笔者在乌坎村，逐一与庄烈宏、洪锐潮、张建城等几位早期最重要的首领做了访谈，并就乌坎事件的发生发展过程，采访了2011年9月21日之后的多位重要组织者和参与者。

早期的这三位主要组织者，均为普通农民家庭出身，小学到初中文化，在外打工多年，2009年最早组织上访前，三人在二十三到二十七岁的适婚年龄，2011年9月大规模游行上访前均有爱人，但庄烈宏、洪锐潮均未婚娶——没有可做新房的宅基地，没有希望再分到，也看不到何时可以买到手的前景：由于薛昌巨量卖地，村中宅基地转让已经炒高到二十二万元一间。

庄烈宏，1983年出生。初中毕业后在外打工，后在佛山租小店卖服装，常遭遇因做火生意后被店主挤走的事，故不愿再过无根的飘萍生活。他自述十余年赚了一些小钱，但父母在乌坎并无住房，二十余年靠租房生活，又因薛昌搞地产开发破坏数千亩耕地，而缺乏生活来源，只得靠庄烈宏每月至少寄二千多元才保证基本生活，为此常自感，长此以往，永远都会不如外来打工仔。

张建城，2009年二十三岁，虽新婚，但不得不在外租房，为支付租房和生活费用，婚后便不得不出外打工。

张建城的弟弟张建兴，2009年9月参与组织上访时才十八岁，许久以来便无住处，不得不在少年朋友处东宿一宿、西睡一天。他在高一时，终于弃学去佛山顺德打工，因管理能力出众，2011年时已升任中域电讯手机店的总店长，管理三个分店。2011年9月21日乌坎村集体上访游行事发后，不顾庄烈宏等人阻劝，弃职回村参与。

洪锐潮，2009年二十四岁，家里居住条件同样紧张，一样在外打工。他与张建城是同学、密友，也是集体上访的中坚人物。他与庄、张等，依靠网络互通声气，组织到省、地、市三级状告薛昌的行动。洪锐潮的姐姐洪瑞卿与洪锐潮的女同学陈素转，在2011年9月集体上访事件后都成为乌坎村妇女的主要领导者。

几位青年称，十岁左右开始，便耳闻薛昌一班人是贪官，曾经有位负责财务的村委委员，名伍谭安（2011年9月后，出山与林祖銮合作掌控局势，后因家属有公务工作而避嫌），看不惯村干部分钱太多，表态要求分给村民，遭到群殴报复，因恐惧搬离乌坎。十余年前，庄烈宏的父亲与伍谭安组织上访，在协商阶段被薛昌知晓后动用村内社会势力吓阻。

到2009年2月，有人通过网络社交平台建立的“乌坎热血青年团”（后改名“乌坎爱国青年团”），已经发展到数百人，该群的建构者网名代号“爱国者一号”，一说其为庄烈宏，但庄烈宏并不承认，庄对笔者称，自己的代号是“爱国者五号”。

此前，网络暗战便已开始。群管理者发现有成员在不断试探其他成员的真实身份，一些身份暴露者，在家中收到薛昌治下治安队的威胁。

2009年2月，村民与薛昌的对抗，从网络第一次公开地进入现实。一天，以“爱国者一号”名义发布《给乌坎乡亲们的一封信——我们不做亡村奴》，传单出现在乌坎村的各个街巷和广场，称，村民已成村奴，薛昌班子将土地全部卖光，将来村民没有立身之地。

主要的组织者们在网上约定，在2009年6月21日去省政府上访。

但该信息泄露，2009年6月，薛昌派副书记薛玉宝开车去佛山顺德找到庄烈宏，要求其答应不上访。

对于薛昌的势力，庄烈宏表示：“我也很害怕的，但是没有办法，没得生存啊，不告，没有出路，告，也许有生机。”

6月21日上午，因原已说定一百余人在省政府门前上访，庄烈宏等人预备了一百多份盒饭，“到得省政府的村民一看，薛玉宝带着几十个打手在那里等着，就散了。一百多个盒饭，只好扔掉。”

庄烈宏、张建城、洪锐潮等七位骨干在广州逗留到次日，终于有五人乘隙进了信访室，递交了上访材料。

自此直到2011年9月21日之前，庄、张、洪等五人在省、地、市、镇四级上访十二次，均无任何实效。

而两年内，“乌坎爱国青年团”的成员，数量已经扩大到上千。一些在校中小学生也暗地加入。关心乌坎村务，成了流行元素。

2011年6月，四十三岁、在深圳等地做工厂干部的杨色茂图谋回乡发展，“痛感村治黑暗，想用民主选举来改变现实”。他用手机编发了一条信息，提出自己的竞选大纲。

这条短信是群发，接收对象之一孙汉场是中学老师，孙汉场与庄烈宏一样，对村治极为不满，也联合了十余青年。

短信在乌坎传递，“乌坎爱国青年团”的骨干们找到杨色茂。杨色茂查看了青年们两年来的上访历程，感觉青年精神可嘉，但是利益集团势力强大，继续上访也不会得到处理：“大闹大处理，小闹小处理，不闹不处理，乌坎村的上访形势，只能得出这样的结论。”

2011年7月25日，陆丰市在乌坎等地张贴了关于“滨海开发新区”征地的通告，通告占地四千多亩（官方有人说仅四百余亩，村民传言实际占地近万亩），指明在陆丰市碧桂园项目领导小组办理手续。

碧桂园将在乌坎开发大片土地的消息，在青年中遍传，被杨色茂称作乌坎事件的“导火索”。

7月底，青年们组织了一次在南海庄园的聚会，与会者人数，商谈的具体内容，至今仍未公开。

青年发起的对抗“薛昌王朝”的行动，在持续发展，已经吸引了杨色茂、薛锦波等中年参加。中年人的策略和经验，与青年的激情结合后，促成两个月后的第一次集体上访游行。

9月20日，庄烈宏、张建城等人率青少年在乌坎村多处张贴公告，公告称，为更好建设家乡，请乡亲们次日上午九点集体商议家乡发展。公告被村委会发现后，治安队长带人清除，受到村民围骂抵制。

20日，确定了次日出面发言人物为孙汉场、杨色茂。后被指控为毒贩的村民曾昭亮为当日上访出资五千元，对此，杨色茂解释：“这钱是帮上访村民买水喝的，发动村民捐款后，把这钱退还给了他。”

21日，村民聚集的数量，由组织者期望的三四百人，快速增加到数千。一些初中生和小学生，不肯听从父母的阻拦：“地都被他卖光了，你们不让去，那我长大了连立身之地都没有，娶媳妇都娶不了。”

孙汉场、杨色茂发表倡议后，村民整队出发游行到市政府门前，提出归还土地、落实选举权和村务财务公开等诉求。

群体定型

9月21日，因对政府官员的答复不满，归途中，部分参与上访的少年，砸了部分占地企业，并冲进村委会。

当日夜间，曾昭亮在村外被抓。警方称在其车上搜到毒品，村民对笔者承认曾昭亮确有吸毒史。庄烈宏等青年组织者多离村外出，孙汉场也不再抛头露面。

22日上午，数十人的防暴特警整队从村口向村委会行进时，遭到村民土石砖块的攻击，警队后退到村口派出所附近，事态演变成对峙、冲突，部分村民被打伤，但村内有人发布谣言，说有小孩被打死，导致局势迅速激化，警队被涌来的村民压迫至派出所内，多辆警车被身着校服的少年掀翻、砸坏。

下午三时，村民推举代表与政府官员开始对话谈判。

至此，薛昌率下的村两委依靠警方恢复秩序、重建治理的企图完全破灭，村两委虽然仍被政府承认，但在乌坎村内，“薛昌王朝”已在村民心中彻底垮塌。

这天，杨色茂等中年开始成为谈判的主角之一。他挺身出来主持召集村民开大会商议形势。

23日，林祖銮、伍谭安等曾有过官场经历且为人正直的老人，在目睹维权行为有滑向骚乱的危险后，站出来控制局面，呼吁坚持维权但同时严格自律、制止暴力行为，并发起募捐以备后续之需。

29日，村民依每姓氏一至五人的原则，从全村三十八个姓氏宗族里，推选出一百一十七名姓氏代表，再由其中选出十三位组成村民临时理事会，由于杨色茂在关键时刻敢于担当，林祖銮、伍谭安等老人共同推举其担任临时理事会会长职务。

乌坎的领导者结构进入形成期。

相对成熟坚定的中年——杨色茂、薛锦波等人，自此走上台面，担负起与政府官员对话、谈判和配合官方处理维权事务的责任。

林祖銮、伍谭安等老人，因在关键时刻发挥其政治的敏感和官场经验，控制住了危险局面，而成为核心人物，在伍谭安因家属为公务员退出后，林祖銮成为乌坎村的实际最高领袖。

在林祖銮指挥下，处事相对稳重的中年群体，以杨色茂、薛锦波为首，运作村民临时理事会，作为组织明线，面对陆丰和东海镇出台的各项措施，及时应对或虚与委蛇。

庄烈宏、洪锐潮、张建城等代表的青年，则成为组织暗线。他们搜集整理薛昌班子的各项违法证据、实施林祖銮安排的各项具体事务，组织护村队，保护林祖銮等领导者的安全。9月21日以来，村民自发在网络以化名传播信息，张建兴辞职回乡后，在林祖銮身边，承担起对外宣传、发布信息的角色。

从9月到12月初，对乌坎事件的处理，政府方面以陆丰市为主实施具体应对措施。9月，陆丰市派出工作组，从选举、财务和土地等几方面介入村民诉求，开展入户调查。

11月1日，陆丰市决定免去薛昌村支部书记职务，免去陈舜意副书记职务，同意陈舜意辞去村委主任职务，由东海镇副镇长朱茂强兼任乌坎村支书。

但这与乌坎村民的诉求相去甚远。

乌坎村民反对的不只是薛昌与陈舜意个人，而是整套旧班子；也不仅仅限于乌坎村，而是整个“乌坎利益格局”，包括事发后一直袒护薛昌的东海镇党委书记黄雄以及其他利用乌坎土地获取利益的官员，亦指向利用薛昌的独裁在村中圈占土地非法获利的商人。

“对腐化到这个地步的书记，仅免职、劝退，不是好的工作作风，”林祖銮指责东海和陆丰处理此事过于轻飘，“也是利益作祟”。

“9月28日，正是乌坎村里最敏感的时候，东海镇与陆丰市人大代表选举，经过协商，我们为代表选举让路，推迟村民临时理事会到29日再选，但27日，镇上来人布置，薛昌靠流动票箱提前划票收票，28日，真正的选举会场成了摆设，只有极少数的人在现场投票。通过制造虚假民意，薛昌居然当选市人大代表，这个结果还被政府抢着在媒体上公布。”

“这与陆丰在21日当天向外公布说上访人数只有二百余人，是连环配套的陷阱，是为了蒙骗上级政府和外界群众，让人误以为，乌坎村绝大多数人是支持薛昌的。误以为反对者只是一小撮。”

林祖銮以其敏感，一一鉴识、挫败了陆丰市和东海镇对薛昌体系的保护性举措：一方面，以临时理事会积极配合当地官员提出的措施；另一方面，通过青年随时跟进、搜集和整理新形成的违法证据，向省人大、省政府以及中纪委递交上访材料。

在东海镇配合薛昌假选举被揭露后，镇党委书记黄雄对村民提出，薛昌已经七十二岁，年纪大了，希望给薛一个面子，并动员陈舜意顶缸为此事担责，遭到陈舜意拒绝。

11月13日，有官员口头宣布该选举无效。杨色茂称，11月18日陆丰市长邱俊雄要求东海镇书记黄雄出具该次选举无效文件，但直到春节都未正式下发。

11月15日，不满陆丰市的拖沓延宕，杨色茂主持召开临时代表会议，会议决定20日开村民会议，会上，林祖銮对村民出示证据，表态与村民共同坚持原定诉求，打破官官相护、官商勾结的利益联盟。决定次日再赴市府上访。

林祖銮拟定了次日上访的口号和标语。杨色茂在其中加入了“打倒独裁”、“还我人权”这两条：“我们反对的是‘乌坎皇帝’薛昌的独裁统治，他的框架还在那里，至今打而不倒，随时有可能死灰复燃。我们要的是法定权利，要求归还村务管理权、选举权。”

杨色茂、薛锦波等协调配合，庄烈宏、张建城等抽调一百五十名青年组成上访秩序维护队，防止9月21日的打砸现象再次出现。

11月21日，四千余人再次上访，引起高度关注，数十家媒体涌入，并自此长驻村内，动态报道乌坎事件。

但对这次上访，陆丰市委宣传部发网文报道为四百人，称其为少数村民的不满，这令村民意识到，陆丰仍在决心保护薛昌营造的旧“利益格局”。

“不敢面对现实，逃避实质问题，这迫使我们不得不继续争取。”林祖銮说。

明线，林指派杨色茂给陆丰市长打电话，指责官方背信，为保护利益关系人，不惜扼杀村民的民主、土地和村务等合法诉求，并由杨色茂率村民理事会代表向政府提出建议，在道义上占据高地。

暗线，则安排青年加强护村措施，防范突击进村抓人，整理各项证据，向中纪委、广东省委递交材料，述说村民的合法诉求。宣传组则在紧邻林家的新闻中心张贴告示，强调村民的诉求是在法律框架之内，是为了基本权利，是有限诉求，而非政治要求，并且一再声明，乌坎村全体村民“拥护共产党，拥护党中央，”反对的只是少数违法乱纪、独裁专断的贪官污吏。

但12月9日，陆丰市公安局仍发布通告，捉拿林祖銮、杨色茂、薛锦波、庄烈宏、张建城、洪锐潮等组织者。

此前，12月1日，庄烈宏在顺德被控制，2日，消息传回乌坎。3日，汕尾、陆丰部分政法官员在南海庄园与杨色茂对谈，要求杨色茂和其他领袖集体自首，以获轻判，否则，最低也将判刑十年以上。4日，警力在村外集结。9日，薛锦波、张建城、洪锐潮在陆丰市公安局通告发布的当天被抓捕。

林祖銮指导召开村民紧急会议，通报上访领袖被抓。抽调青壮年分批轮流全天候把守所有入村通道。

为保证领导系统安全，仍由杨色茂作为与政府公开联系的谈判对象，林则被动态隐匿在其他村民家中：“那段时间局势是比较紧张，没有时间想那么多，也没什么可怕的，唯有将事情做到底！”

10日凌晨，七辆警车在村口鸣笛被村民驱走，鉴于此，上午，村民砍倒大树，堵塞、封锁入村通路。

警方撤到两公里外，设置关卡盘查，海上有公安巡逻，防止火药流向乌坎。

11日夜7时，薛锦波猝死于汕尾市看守所。谣言四起，有谣称抓到林、杨立马枪毙。

实际上，自12月9日开始，一条直接沟通乌坎村与高层的联络线，开始发挥作用。林祖銮会见了一位神秘嘉宾。他承诺将乌坎事实，直接报予广东省委甚至更高层，此后又有数次秘密会见。

不过，12月11日薛锦波猝死于羁押，已令汕尾市陷入全面被动。乌坎村中遍地悲声，村民在村中集会，祭奠死者亡灵。万余人大村，全村罢工、罢市、罢课，静坐，多数村民决意维权到底。部分村民家中缺少资粮，部分生活物资依靠村外捐资救助。虽并未真正发生断电、断水、封村的状况，但断电、断水、封村的谣言却已散播于全球。

18日，汕尾市委书记郑雁雄安排曾任干部职务的张水金（张建城的伯父）为中间人，约见林祖銮与杨色茂，被拒绝。

当地遂安排了一些乌坎在外上中学的学生代表和外出乡贤，在陆丰市政府与郑雁雄对话。郑雁雄发表讲话，承认村民诉求的合理性，也对事态的发展，做了一些澄清，他的讲话被制作成光碟，于19日送入乌坎。但迅疾被人断章取义，被截图和截取部分视频发上网络，引致新的不满。

在此关键时段，中国社科院于建嵘、中山大学朱健刚等学者，组织了有关乌坎形势的分析研讨活动，包括原南方报业评论员笑蜀等在内的学者、资深媒体人，建议广东省委省政府直接介入处理。

广东省社工委专职副主任刘润华约见学者，学者提出了希望撤离警察、释放被捕村民代表、成立省委工作组和组织村民重新民主选举的系列建议。刘润华将学者建议与自己的研究报告组成内参，直接提交给受广东省委书记汪洋委托而专门处理此事的省委副书记朱明国。南方日报评论员周虎城也向省委提交了反映学者建议的内参。

19日，汕尾市委书记郑雁雄表示，将事件的解决办法从陆丰提升到由汕尾市委市政府落实，并派遣汕尾官员入村与林祖銮、杨色茂等人见面，承认村民临时理事会合法。

20日，省委副书记朱明国在陆丰市干部群众大会上宣布，省委、省政府高度重视和关心乌坎村群众的利益诉求，决定成立省工作组，省委副书记朱明国为组长、副省长林木声为副组长，工作组由九名厅级干部和一批业务骨干组成，将以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众的合理诉求，尽快恢复乌坎村正常的生产生活和社会秩序。

21日，在张水金陪同下，林祖銮赴陆丰市政府，与省工作组见面协商。朱明国承诺陆续释放被捕青年村民，对被捕期间猝死的村民薛锦波再次确认死因并尽快交还遗体，承认临时理事会合法，并表示省政府工作组将查明真相，“涉及哪一级就查办哪一级”。

22日，朱明国走访乌坎村，访问多位村民，并与林祖銮等村民座谈，受到村民的热烈拥护。

30日，省工作组宣布，初步查实，村民诉求合理合法，薛昌班子成员此前已被汕尾市确定双规审查。

至此，以林祖銮、杨色茂等人为代表的乌坎新领导群体，无论在民众之间还是政府系统，均建立了稳定的地位。

机制深忧

1月15日，广东省委组织部干部与陆丰市、东海镇干部出席乌坎村党员大会，组建乌坎村党总支部，并成立了乌坎村委会重新选举筹备小组。林祖銮获得任命，成为乌坎村党总支书记和选举筹备小组组长。

此前，网友来乌坎者甚众，有网友断章取义发微博，激起村民反感，被驱离。而12月22日从北京来的村委会选举研究者者熊伟来到乌坎住下，并成为林祖銮家的常客，直至3月乌坎村村民委员会选举结束方才离开。

1月14日凌晨，林祖銮对笔者表示，省委工作组对于熊伟在乌坎为村民提供有关村委会选举法律的咨询和提供一些选举建议，表达了宽容的态度：“他们认为学者可以留下来。”

中山大学学者朱健刚解析，在乌坎这个相对敏感的乡村，省工作组明知有民间NGO的成员在乌坎做研究和为村民自治提建议，没有表达警惕，而是许可，这是积极的态度：“熊伟能留在乌坎，本身就是十分有意义的事。”

有要求匿名的媒体人也分析了这个信号，认为其中暗含希望，希望有更多学者参与并为乌坎治理提供些可资创新的智力资源。

但据笔者观察，直至2012年3月4日乌坎村选举结束，即便熊伟活跃在微博上，一直发布有关乌坎的信息，但并没有学者或者其他民间研究机构的成员，和熊伟一样留在乌坎，参与其基层治理制度的设计与创新。

乌坎村新领导群体，整体学历较低，对法律的熟谙程度有限。选举日，陆丰市民政局和市委组织部的干部也对笔者说，这里还从未有过所有选民在一个会场集中投票，实际操作经验有欠。而熊伟根据往昔观察乡村选举积累的经验，帮村民完善了选举环节的疏漏，改进了选举现场的布置，推动举行参选者公开演说等细节的设置。

熊伟还曾推动村民表决“村民会议召集人制度”，如在必须召集村民会议时，村委会成员出于自身利益拒不召集，可以由召集人负责召集村民会议，但未能成功。

3月5日，林祖銮对笔者评价，熊伟的存在，为村民理解并落实法律规定起了重要作用，可以说是功不可没。

但也有人认为，熊伟在乌坎期间，客观上未能与省、市、镇政府建立联系，形成良好的相互配合关系，又缺乏与其他学者合作形成完整配套的制度设计，因此未能有效地推动制度创新。3月，广东省委书记汪洋也在评价乌坎村选举时说，只是落实法律，并没有创新。

虽然村民充分发挥民主精神，选举乌坎新领导群体成为村委会成员，但因治理制度上未有突破，林祖銮表示，对未来心怀忧虑。

林担忧“薛昌现象”在自己退出后万一重演：“同样的法律，同样的规定，为什么在极少数地方才能这样选出真正受拥护的村委会，而在大多数地方都做不到规范？为什么过去薛昌就能操纵选举，这次在外界高度关注下才能真选？恐怕是制度设计本身有缺陷，如果不能探索出很具体的好的制度来实施法律，未来很难保证。”

既无创新，唯有试图缩小机构规模——林祖銮曾试图在法律允许范围内，成立三人村委会，即村委会只设村委会主任、副主任和委员三个职务。一些服务更多使用聘用制度，也就是通过付款来委托给社会成员来提供服务。

“万一哪位聘用的人员不能胜任或者发生变质，可以随时解聘，要是村委会成员发生问题，就需要开村民大会才能罢免。”张建兴透露。但这一期望，因第一次投票的结果是只有林、杨得票超过投票者半数，洪锐潮参选副主任接近半数，委员中无人过半数，三人村委会无法成立，不得不举行二轮选举，成立了七人村委会。

村委会重新选举之前，乌坎的领导群体，实已发生裂隙，林祖銮始终得到全村绝大多数人的支持，但其率下的明线和暗线，选举时已然处于实力均等的对争状态：部分青年，因持续数年组织上访对抗薛昌专制，在林指挥下运作一些具体事务，在村民中尤其年轻一代村民中呼声高，而杨色茂等中年，则因在最紧要的时刻挺身担责、帮助林祖銮等控制局面，出面与官方谈判，获得高度认可，也更多获得外界和官方的认可。

选举前后，针对杨色茂等，已有谣言传其被收买，将来处理土地问题时将出卖村民利益。2月29日，在发表竞选演说时，杨色茂采取直面传言的策略，将自己“被收买”的谣言以笑话化解，并表示将不具体插手土地事务；庄烈宏等青年则试图继续以土地诉求来扩大支持率。

乌坎选举，隐约已有两派争阁的意味，一些人士的参选安排，使局势屡变，熊伟插手劝洪锐潮参选副主任和青年们劝薛锦波的女儿薛健婉出面参选副主任，导致林、杨协商预谋的三人村委会布局落空。

虽隐有两派相争的意味，但毕竟缺乏与之因应的具体选举制度设计，因而不能形成新机制。

2012年4月7日，林祖銮邀请笔者现场观摩了新任村两委的工作会议。主持会议的林祖銮，村中大小事务，均交付村两委成员共同商议，并由集体表决确定。

“林老先生一直在教我们学习民主议事，”村委孙文良在会后说，“凡事他都不自己拍板，一定要大家商量，虽然他有这么高的民意支持——投票选民91%的支持率。”

未能在机制和机构上有创新，“暂时，我只能有一个办法，通过考察、培养一个好的接班人，来防止再发生薛昌这样的事！”林祖銮认为这次乌坎选举成功，并不能说明基层选举制度是成功的，目前乌坎还没有找到好的治理机制，因此不能说存在“乌坎模式”，“很希望能有更多的学者来帮助我们，要什么样的好机制，才能真正长久地防范？”

林祖銮认为，薛昌当初之所以能任意剥夺村民耕地，是因为村民的土地等权益不清，村民没有真正属于个人的权利：“归集体，其实就是归领导安排了。”

“用什么办法，既能让村民实实在在地拥有权益，又能建立一个好的机制，可以随时应付掌权者的各种变化、防范专权的风险？希望你能为我们呼吁一下，希望会有懂经济、懂法律、懂社会、懂政治的专家，帮我们做一些探索。”林祖銮几次对笔者说。

破除陈旧利益格局

缺乏良好的制度设计，不能阻挡地方利益格局的形成，基层自治的法律精神也就不能落实，这被看成是“薛昌王朝”形成的根本原因。

广东省社工委专职副主任刘润华2012年4月在接受笔者采访时评价乌坎事件：“很多的法规政策要求，该做的没做到位。”

而利益格局的形成，也部分是由现有治理框架决定：“我以前在两个镇当过镇委书记，组织把谁调去当镇委书记，马上会关注这个镇的领袖是谁，是哪几个有影响的村支部书记，这是社会治理的基本的力量，会很刻意地主动跟他们改善关系。”

“如果有人反映他的情况，即便跟这个村支部书记没什么感情，仅仅从稳定的角度、从利己的角度来看，也不可能马上立案去查他。而可能会找他来，‘兄弟啊，有人反映是这种情况，怎么样啊？’他可能说没有，‘那好，要注意，有什么事要处理好’。过一阵子又多几个人反映同样的情况，肯定会说，‘我们都了解过了，你不信，那派几个干部去看看’。看完了之后，回来说查过没什么事。要捂住就捂住了，捂不住才越闹越大，一形成对立，才忽然明白，原来跟这个支部书记是拴在一起了，在一个战车上，成了共同体。”

“尤其是闹大了又发现理亏的时候，才知，还是要尊重群众的意愿，要由为民做主到由民做主。这是经历一个极大事件的考验之后，总结出来的经验。”刘润华说，广东省委省政府最后总结，“不要把人民群众对基层干部的不满认作为反党、反社会主义、反对我们的政权。”

“省委副书记朱明国去了之后，马上就有发现，省委对形势做出了准确的判断：老百姓有理你还不听，等于是在给那个支部书记背书啊，赶紧切割，他有问题啊，该抓的抓起来，该重选的重选……”

广东省委书记汪洋，曾两次对媒体谈到乌坎事件，“在处理乌坎事件上，我们一个重要的立足点就是判断乌坎群众所反映的诉求是不是合理合法的，我们经过初步了解以后，认为乌坎群众在土地等问题上的诉求既是合理的又是合法的，因此我们就是要代表人民群众的利益，而不是那个村子里面村支书所实际代表的小圈子的利益，这是我们妥善解决乌坎问题的一个立足的基本判断或者是基本点。”

汪洋称派省委副书记担任省工作组组长，是为了“要解剖麻雀，而且要取得经验，推动村级组织的建设……可能会在今年下半年适当的时候召开全省性的会议，把从乌坎这个点上取得的经验、教训用来指导全省加强村级组织建设工作。”

他在另一处谈到利益格局影响改革：要进一步深化改革，解决利益格局对改革的影响，党委和政府要首先从自身的改革做起，并处理好不同利益群体对执政党和政府的影响。