我国旅游运行宏观管理的六大要领

王 健

(南开大学旅游与服务学院，天津 300074)

1 导言:从主题词界定开始

本文之所以从主题词界定开始，是由于在旅游领域，包括旅游学术研究这样十分严谨的领域，对同一名词、术语经常有着非常不同的理解和解释。提及“旅游”，可以指旅游活动、旅游运行现象、旅游业等，但在不同场合、不同语境之下是有区别的;然而经常会有人意识不到或者忽略这种区别，例如将旅游和旅游业混为一谈，一些政府旅游主管机构的官员在谈论旅游时，事实上是在谈旅游业。然而旅游业和旅游活动、旅游现象并不全是一回事。在学术著述中对主题词加以界定的作用，可以使作者和读者在相同语境下进行沟通、交流，从而避免歧义，消除误解。本文有两个核心主题词，一是旅游运行，二是宏观管理。

1.1 旅游运行

本文所称旅游运行，是指旅游作为一种社会现象的运动形态、运动结构、运动轨迹和运动规律。这一运行以旅游者作为主导因素，即因旅游者的旅游行为而产生并因其行为的变化而变化。使旅游运行得以实现的，除了旅游者这一主导因素之外，还包括激发旅游者旅游动机的吸引物，为旅游者提供直接服务的旅游业和间接服务的其他相关产业或行业，以及政府的旅游主管部门和其他相关主管部门等。此外，还有一个不容忽视的方面，即旅游接待地社区。上述因素既有作为客人的旅游者方面的，也有接待地主人方面的，受一种内在规律性的支配，共同发挥作用，使旅游运行得以实现。

1.2 宏观管理

本文所称的宏观管理，是指国家和地方政府权力当局以及经其授权的社会组织对旅游运行所实施的总体上的规划、协调与控制。上述权力当局的管辖范围，在我国通常以行政区为单位，可以小到一个区、县，大到整个国家。上述权力当局实施宏观管理的手段，包括经济手段，例如通过制定经济政策或利用财政、税收等杠杆调节旅游运行;也包括行政手段，例如通过行政许可、审批登记等措施调整旅游业务;还包括法律手段，例如制定调整旅游关系的法律或行政法规，规定有关主体在旅游方面的权利、义务和责任，以形成旅游公共秩序。

1.3 旅游运行宏观管理的理论和现实必要性

根据本文主题词界定中做出的解释，对旅游运行进行宏观管理，是指国家和地方政府权力当局对由于旅游者的旅行游览活动而引起的一系列相关主体的各自行为和互动行为以及这些行为中形成的各种社会关系进行规制、规范、协调的系统性治理行为。在这一概念中有几个要点:

其一，实施宏观管理的主体是国家和地方政府权力当局以及经其授权的社会组织;

其二，宏观管理的对象是一种全社会范围内的活动和由此引起的社会关系，除了长期以来被人们集中关注，甚至过分关注的旅游业之外，还包括旅游者和其他相关主体;

其三，宏观管理的手段是综合性的，主要有法律、行政、经济、文化等方面，而且几种手段之间的组合方式、主次关系等都是动态的，根据不同时期、不同地区旅游运行之需要经常会发生变化，始终遵循形式为内容服务这一法则。

对旅游运行实施宏观管理，无论从理论上抑或现实上看都是十分必要的。

从哲学理论上看，特别是根据历史唯物主义关于经济基础和上层建筑相互关系和作用原理，当社会经济基础发展到一定程度，必然会对上层建筑提出要求;而上层建筑的内容，既包括源于社会经济基础的各种科学和文化形式，更包括国家、政权、政治、法律对社会经济基础所进行的宏观管理、协调和控制。进入市场经济以后，当旅游运行作为一种普遍的社会现象在全球各地出现和发展并且不断对社会生活其他领域发生日益深刻的影响时，有关国家和地区的政府当局，就必然会对这一现象进行宏观管理和控制。

从宏观经济学理论上看，市场机制并不能解决经济发展中的所有问题，交易活动中每一个理性的个体，都以自身利益最大化为行动目标和行动原则，由此会产生“搭便车”、“外部不经济性”等各种问题，这时，就需要政府那只“看得见的手”进行控制和协调，解决市场那只“看不见的手”所难以解决的问题。在旅游运行中存在大量经济现象和经济行为，因此同样会面临这一问题，特别在那些旅游发展不甚成熟的地方，例如经济欠发达国家，此类问题可能更为突出，这时政府的宏观管理和调控作用就变得越发明显。我国和一些发展中国家实行的“政府主导型旅游发展战略”，就是出于这种考虑。

从法学理论上看，作为法律关系主体的自然人和法人，根据宪法和其他相关法律法规的规定，享有一系列权利，但根据权利义务相一致原则，必须承担相应的义务。旅游是市场经济发展的产物，而市场经济是法制经济，因此，国家和地方政府权力当局，需要制定相关的法律、法规，明确规定旅游运行各方当事人的权利、义务和责任。旅游法律关系的各类主体在享受法律规定的权利时，不得影响和侵犯其他主体同类权利的享受。国家权力当局通过法律手段对旅游运行进行宏观管理，旨在建立一种法律秩序，以保证旅游事业的健康发展，维护旅游运行各有关主体、旅游法律关系各方当事人的正当权益。

从各国旅游事业发展的现实看，都需要政府权力当局通过经济、行政、法律和文化手段对旅游事业的发展实施宏观管理和控制，以保证其有序进行，只不过在市场经济和旅游事业发展程度不同的国家，宏观管理各种方法的组合模式或管理力度可能有所不同。国内外经验均表明，缺乏这种宏观管理，旅游运行就将出现问题，遭受挫折，甚至会因此带来社会经济其他方面的连锁反应以及秩序的混乱。

1.4 旅游运行宏观管理的六大要领

对旅游运行实行宏观管理是一项系统工程。笔者以为，该项系统工程的顺利实施取决于有效把握六大要领，它们在旅游运行宏观管理中起到纲举目张的作用。这六大要领为:市场经济价值观是旅游运行宏观管理的根本性指导思想;主客关系是旅游运行宏观管理的核心性社会关系;旅行社是旅游运行宏观管理中的主轴性行业;旅游资源是旅游运行宏观管理的决定性物质基础;多元系统网络结构是旅游运行宏观管理的突出特点;法制建设是旅游运行宏观管理的重要保障。

2 市场经济价值观是旅游运行宏观管理的根本性指导思想

2.1 市场经济价值观的精髓

市场经济价值观是指在市场经济社会条件下逐渐形成的、属于上层建筑领域的一套观念、理念和意识形态体系。这套体系深深植根于市场经济基础，为市场经济服务并推动市场经济的进步和发展。市场经济价值观的精髓集中体现在以下四方面:

第一是对人的尊重，即尊重人的人格、尊严、基本权利和利益。欧洲社会经过文艺复兴和启蒙运动，冲破了基督教神权统治，使人居于主导地位。欧洲各国纷纷通过立法形式明确规定保护人的人格、尊严、各种基本权利和利益，并以国家强制力保证实施，这是我们经常提及的“以人为本”的核心。

第二是自由与平等。在市场经济条件下，每一个参与交易活动的个体都具有平等的地位。在遵守公共秩序的前提下，自由地从事符合自身愿望和利益的行为，相互之间以平等、公平、等价交换为原则。市场经济不承认特权和强权。

第三是法制。市场经济是法制经济，对人的人格、尊严、权利、利益，对自由和平等的保障在客观上需要一种公共秩序。所以，市场经济相对发达的国家都毫无例外地建立法制社会，通过法律、法令和行政法规对各方主体的权利、义务和责任做出明确的规定。市场经济的每一个参与者根据法的规定平等地享受权利，在享受权利的同时也承担相应的义务，以保证他人权利的实现，保证全社会的公共秩序。

第四是专业分工与协作。在现代市场经济条件下，商品交换活动的每一个参与者都不可能具备生产所需的全部资源、全部条件和全部技能，因此，客观上需要与其他参与者之间形成分工和协作关系，相互依存、扬长避短、互通有无、各取所需。由此不仅满足共同的生产需要，还形成了一种全国一盘棋、全球一盘棋的统一的大市场局面。

2.2 市场经济价值观指导旅游运行宏观管理的作用机制

以市场经济价值观作为旅游运行宏观管理根本性指导思想的逻辑基础在于，旅游是市场经济的产物，在经济基础方面也和市场经济社会其他领域一样，遵循着共同的客观规律;在上层建筑方面，包括国家和地方政府权力当局对旅游运行实施宏观管理，也必须以市场经济价值观作为根本性指导思想。

旅游运行中对人的人格、尊严、基本权利的尊重，首先体现为对旅游者的尊重，因为他们是旅游运行的核心主体，宰客、欺诈、加害等行为都是对旅游者人格、尊严、正当权利的侵犯。除此之外，也体现为对旅游接待地社区居民的尊重，他们的呼声、诉求、正当权利也必须予以充分的保障。国内一些地区为了发展旅游业而建立景区、景点，出现强行征用土地、驱赶当地居民以及雇佣中的盘剥行为等都是对旅游接待地社区居民尊严以及正当权利的侵犯。此外，在我国出境旅游中，部分游客表现出来的不文明陋习，既是对旅游接待地居民尊严的一种侵犯，同时这些游客事实上也失去了自尊。上述行为与市场经济以人为本的价值观是背道而驰的，挫伤了人的情感，破坏了旅游运行的公共秩序。政府在对旅游运行实施宏观管理的过程中，需要以强有力的手段加以纠正;还需要通过切实可行的教育和宣传途径，使以人为本的理念深深扎根于公众之中。

在旅游运行中，每一名旅游者都具有法律所赋予的平等的权利，首先是作为人权之重要组成部分的自由旅行的权利，这些权利不容剥夺。在旅游运行中，旅游者和旅游经营者之间应当是一种自由和平等的双向选择。旅游经营者之间的竞争也应当以自由和平等为准则。政府在对旅游运行实施宏观管理的过程中，需要从法律规定和事实效果两个方面切实保证人们的旅游权，对我国境内的外国旅游者应切实实行国民待遇。政府在对旅游运行实施宏观管理的过程中，对旅游经营者在市场准入、税收、外汇管制等各方面须依法做到一视同仁，不应以莫须有的名义对其中一部分经营者尤其是非公有制经营者加以歧视。

旅游既然是市场经济的产物，就必须纳入法制轨道;政府在对旅游运行实施宏观管理的过程中，需要用法的手段建立公共秩序。旅游事业在我国经济和社会生活中的意义正在日趋重要，因此，政府调整和规制旅游运行的法律、法规应作为国家整个法律体系中的一个重要的组成部分，这套法律应能有效促进我国旅游事业健康可持续发展。

政府在对旅游运行实施宏观管理过程中，需要通过制度措施和宣传教育手段，引导旅游经营者尽快摆脱大而全、小而全、恶性竞争的观念和行为怪圈，逐步树立大旅游、大产业、大市场的理念，树立全国一盘棋、全球一盘棋的思想，积极寻求业务合作与协作，借此实现各自的和共同的发展。

3 主客关系是旅游运行宏观管理的核心性社会关系

3.1 旅游运行中的社会关系解析

由于旅游现象是一种涉及面非常广泛的社会现象，因此在其运行过程中会形成各种各样错综复杂的社会关系。为了研究和讨论的方便，在此通过不同标准，对旅游运行中出现的社会关系做如下一些分类。

按照社会关系的内容性质，可分为经济关系、政治关系、法律关系和文化关系，例如旅游者交付房费入住酒店或者旅游经营者为满足旅游者需求、向其他企业购买产品或服务属经济关系，国家和地方的政府主管当局对旅游运行中各主体实施宏观管理属政治关系，旅游者签订旅游合同与旅行社之间存在法律关系，旅游者造访旅游接待地欣赏其自然和人文景观尤其是和当地居民进行交往、交流属文化关系等。

按照旅游运行相关主体的地域或国别来源，可分为国内旅游关系和国际旅游关系，例如旅游接待地接待外国旅游者、旅游接待地的企业与外国相关企业的合作、接受外国管理集团的管理、两国政府签订旅游合作协定等均属国际旅游关系。

按照旅游运行主体的身份角色，可分为主客关系，其中又可以做进一步细分，例如在客人方面可以按照其来源分为国内游客和入境游客;入境游客又可以分为亚洲地区游客、欧美地区游客、非洲地区游客等;国内游客又可以分为沿海地区游客、内陆地区游客;或者按照客人的文化状况，分为知识阶层的游客和非知识阶层的游客。在主人方面主要是按照与游客接触程度，分为旅游业从业人员和旅游接待地的普通居民等。

在上述分类中具有最重要意义的是按照旅游运行主体的身份角色所划分的主客关系。其理由在于，主客关系体现旅游运行的本质特征，主客关系是旅游运行中所形成的社会关系网络的基础，因此是政府实行旅游运行宏观管理的核心性社会关系。

3.2 主客关系体现旅游运行的本质特征

根据AIEST定义(申葆嘉，1999)，旅游是非定居者的旅行和暂时逗留而引起的各种现象和关系的总和。本文所称的各种关系，事实上是以旅游者为一方，以其接待者为另一方。

鉴于作为客人的旅游者出自各种不同动机产生旅游需求，作为主人的旅游接待地各相关方面为满足旅游者的需求而提供旅游服务，主客关系从经济学角度看是一种供需关系，此种供需关系会贯穿旅游运行的全过程。

鉴于旅游的本质属性是文化，作为客人的旅游者和作为主人的旅游接待地往往处于不同的文化或亚文化背景，文化的差异性是旅游接待地吸引力的内在动因。在主客不同文化之间会产生接触、交往、碰撞、冲突、涵化、融合，而这一切共同构成旅游活动的实质性内容。

此外，线点结构和封闭式环形是旅游运行不同于其他社会经济活动运行的独有特点，即旅游者离开其常住地，经过一段或一段以上的旅行到达一个或一个以上的旅游接待地，完成旅游活动后又回到其原住地。主客关系贯穿于各个线和点(申葆嘉，2010)。

3.3 主客关系是整个旅游社会关系的基础

如前所述，旅游运行中会形成错综复杂的社会关系，会涉及各个不同的主体，它包括但不限于旅游者、旅游企业、政府旅游主管机构和其他相关的行政主管机构、物资和服务供应商、旅游接待地社区居民、相关社会组织和社会团体，这些关系以主客关系为基础，以作为客人的旅游者为核心，各相关主体的运作都是为了一个中心目标，即满足旅游者的需求。

有鉴于此，政府在对旅游运行实施宏观管理时需要牢牢抓住主客关系这一核心，以此为基础配置社会资源，调动各方面力量，协调其他各方面关系，从而保证旅游运行的顺畅。

4 旅行社是旅游运行宏观管理中的主轴性行业

一提到旅游业，不少人会习惯性地首先想到酒店，这不足为怪，因为酒店的确有许多引人注目的亮点:富丽堂皇或独具特色的建筑物、典雅温馨的客房、风格各异的餐厅、高额利税的创造者等。酒店业在政府旅游主管机构心目中的重要地位也是难以动摇的。然而，旅游发生和发展的客观规律以及旅游学基础理论却告诉我们，旅游运行宏观管理中的主轴性行业是旅行社而非酒店，这是因为，在旅游过程中为旅游者需求提供服务的包括从政府、企业到旅游接待地社区居民等各个方面，能够将各种供给经过整合提供给旅游者的只有旅行社。因此，旅行社是集中体现旅游运行本质特征和运行规律的行业，旅行社是旅游产品的设计组装者，旅行社是实现旅游供需桥梁(王健，2012)。

4.1 旅行社是集中体现旅游运行本质特征的行业

如前所述，旅游运行的本质特征是线点结构和封闭式环形，即旅游者离开其常住地，经过一段或一段以上的旅行到达一个或一个以上的旅游接待地，完成旅游活动后又回到其原住地。惟有旅行社的业务才能完整地体现这一本质特征，这是因为，旅行社是在整个过程为旅游者提供服务，在整个过程体现旅游中主客之间的互动，而航空公司和酒店为旅游者所提供的服务和所体现的主客间互动仅限于旅游运行中的某一部分。尽管旅馆的历史可以追溯到久远的上古时期，但直到1845年托马斯·库克建立旅行社，才真正标志着旅游业的出现。

4.2 旅行社是旅游产品的设计组装者

旅行社也是旅游产品的设计组装者。典型的旅游产品是一条完整的旅游线路，作为其原料的主要包括交通、住宿、餐饮、娱乐、景区景点、购物等。旅行社要根据游客的需要和线路的具体情况选择交通工具、交通方式及其组合，要根据游客的需要安排恰当的宾馆、饭店和餐饮娱乐场所及设施，还要根据游客的需要组织游客参观游览各类自然或人文的景区、景点，所有这些行为都可以归结为旅行社的设计组装，只有旅行社才有足够的专业性能力进行这种设计和组装。

4.3 旅行社是实现旅游供需的桥梁

旅行社还是实现旅游供需的桥梁，它根据市场调研，为不同类型和不同需求的旅游者向各相关旅游供应商订货，以便使后者有的放矢地提供商品和服务。对典型的旅游方式即包价旅游方式，几乎只有通过旅行社才能使旅游者的各种需求得以有效实现。

诚然，随着时代的发展，旅游者的需求在不断变化。科学技术，尤其是信息技术在不断进步，旅游出现了许多新的形式和趋势，例如散客游、自助游、自驾游等使传统的包价旅游面临挑战，旅游网站的出现也使传统的旅行社感到危机，甚至有人提出，旅行社迟早会被取代并完成历史使命退出市场。但是笔者以为似乎没有那么简单和绝对。旅行社的组织形式和经营模式可以而且应当与时俱进，但旅行社在旅游运行中的基本功能和地位并不会因此被颠覆。例如，当今的旅行社早已不是托马斯·库克时代的经营模式了，取而代之的是大型的综合性旅游公司，按照批发商、经营商、代理商的纵向分工系统运作，可它们仍然是旅游产品的设计组装者，仍然是实现旅游供需的桥梁。又如，散客旅游者尽管从形式上看似乎是借助旅游网站等信息媒体独立完成旅游，似乎不需要旅行社，但是旅行社设计组装的旅游产品仍然是这些散客和自助游客人旅游决策的重要参考甚至是决定性依据。此外，从某种意义上看，旅游网站甚至可以被理解为旅行社基于其基本功能的一种新的业务模式。

我国政府要对旅游运行实行宏观管理，保证旅游业务的正常运作，就必须紧紧抓住旅行社这个主轴性行业，具体地说，就是要以旅行社作为旅游行业改革的突破口，彻底改变目前这种小、散、弱、差的局面，充分按照市场机制，在全国建立几个大型的综合性旅游公司，打破行政区域和所有制的限制，以旅游区而不是行政区作为建立这类公司的基础，这类大型公司的主要业务是投资控股、重点旅游资源开发、重点旅游线路设计。这些综合性大型公司通过控股或参股方式在其下位建立一些旅游经营公司，从事旅游批发和零售业务。这些经营公司根据旅游者的需求，对旅游各要素的经营者进行整合从而形成旅游产品。旅游经营公司根据业务的需要，可以通过旅游代理商或者设立门市部或代销店之类的机构销售产品。政府只要有效地抓住这类大型旅游公司，就会使其他问题较为容易地得到解决(王健，2012)。

5 旅游资源是旅游运行宏观管理的决定性物质基础

旅游资源在旅游发展中所发挥的决定性作用已广为各国政府、旅游实业界、旅游理论界所公认。按照发展了的概念，“旅游资源，是指自然界和人类社会中一切能够吸引旅游者进行旅游活动并为世界各国旅游业所利用而产生经济、社会、生态环境效益的各种事物、现象和活动”(罗明义，2002)。

5.1 旅游资源的分类

为了研究方便，我们也可以根据不同标准，对旅游资源做一分类。

第一，按照旅游资源的本质属性，可以分为自然旅游资源和人文旅游资源，或分为自然旅游资源和人工创造的旅游资源，这也是旅游学界对旅游资源最初的传统分类方法。

第二，按照旅游资源被开发利用的状况，可以分为现实旅游资源和潜在的旅游资源。

第三，按照旅游资源的所有权，可以分为国有的旅游资源和非国有的旅游资源。

第四，按照旅游资源在旅游发展中的地位和作用，可以分为重要的旅游资源和一般性旅游资源。

上述分类的作用在于，政府在对旅游运行实施宏观管理时，对不同类型的旅游资源以及在此基础上形成的不同类型的旅游产品应采取不同的行动。

5.2 旅游资源与旅游产品

旅游资源与旅游产品的关系总体上是原料与成品的关系，但从品质和销售前途上看，却未必是正相关关系。原料固然是十分重要的内在基础，但成品质量不仅仅取决于原料，产品设计、装潢、促销等环节同样发挥重要作用。这样的事例是常见的:有些旅游目的地的资源条件按照传统的标准尚属一般，但经过精心设计、策划、宣传促销，同样形成对游客强有力的吸引力;相反，也有一些地方，资源条件当属一流，但遗憾的是未能发挥应有的作用。

在旅游资源规划开发和在此基础上进行的旅游产品的设计、制作、促销过程中，政府的宏观管理同样发挥不容忽视的重要作用，这是毋庸置疑的，关键问题在于政府应发挥何种作用和如何发挥作用。

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5.3 旅游资源与旅游宏观管理

在旅游资源问题上政府实施宏观管理的基本原则是:抓总纲，抓大事，有所为，有所不为。所谓“政府主导型旅游发展战略”决不意味着一切都由政府来做。根据我们的理解，在宏观管理中，政府所要做的主要是以下几个方面:

第一是制定和实施在旅游资源开发、利用和保护以及旅游产品经营管理方面的相关法律和法规。立法是政府至关重要的权力，通过立法，使旅游资源的开发、利用、保护以及旅游产品的经营管理行为有章可循，有法可依，将该类行为纳入市场经济的法制轨道。

第二是抓住国有旅游资源的所有权并妥善处理所有权和经营权之间的关系。目前，我国重要的自然和人文旅游资源绝大部分都是国有的，而政府就是所有者代表。但笔者以为，只有中央政府才真正有资格代表全民。近些年来有些地方出现的地方政府擅自将国家所有的旅游资源授权或转让给国内甚至国外的私人企业长期承包经营，这种现象是十分不正常的，此属地方政府的越权行为，必须认真加以纠正。但从另一方面看，国家所有并不一定等于国家直接经营，所有权和经营权可以适当分离。这里关键问题在于，必须通过法律做出明确规定，这种分离必须有法律上的依据。此外，国有旅游资源开发经营必须有所有者的代表，必须有所有者的授权。一种比较可行的办法是，对国有旅游资源的开发经营可以采用政府和民间共同参与的形式:一方面，国家掌握支配性股权，从而使国家不仅具有所有者的象征性意义，而且可以在该类旅游资源开发经营上具有决定性权利;另一方面，允许民间资本介入，从而使投资者具有一定程度的参与决策和经营管理的权利，而且可以凭借该投资获得经济收益。

第三是在对外合作开发旅游资源事务中，政府必须发挥决定性作用，一则因为政府是国家主权的象征，而国家主权是国际法关系中至高无上的权力;二则因为在对外合作开发旅游资源的签约、实施和争议解决等方面都属于资源国政府无可争议的权力。

最后是重点抓住若干全国性的大型企业，通过这些企业伸向全国的触角控制全局，使全国的旅游资源开发和旅游产品的经营管理朝着符合国家旅游发展的总体方向运作。这种抓重点以带全局的战略，可以综合运用法律、行政和经济手段加以实现。

对于那些非属国有的旅游资源的开发利用以及与此相关的旅游产品经营管理，应当全部交由民间去做。政府只需要通过相关的法律和行政法规规定所有者、投资者和经营管理者的权利义务责任，促使其依法运作即可，不必插手具体业务。这种宽松的环境，能够有效地调动民间投资者开发旅游资源和经营旅游产品的积极主动性，充分发挥他们的聪明才智，从而不仅有利于我国各类旅游资源的开发利用，而且使民间公众通过投资经营行为获得可观的经济效益。

6 多元系统网络结构是旅游运行宏观管理的突出特点

6.1 旅游运行结构是多元系统网络结构

旅游运行呈一种多元系统网络结构，该结构是旅游运行的本质性突出特点。所谓多元，是指旅游运行中会涉及各个不同的主体，它们包括但不限于旅游者、旅游企业、政府旅游主管机构和其他相关的行政主管机构、物资和服务供应商、旅游接待地社区居民、相关社会组织和社会团体。所谓系统网络结构，是指上述各主体之间会形成各种业务性或非业务性的联系而形成的一张社会关系网，而这张社会关系网本身即是一个系统，网上各相关主体又可能构成规模不等的子系统。旅游运行系统的各个构成部分之间具有内在的逻辑联系，为着特定的目的并遵循其固有的规律运作。整个系统以主客关系为基础，以作为客人的旅游者为核心;各个其他相关主体、各子系统以及整个系统的运作都是为了一个中心目标，即满足旅游者的需求。

6.2 多元系统网络结构决定旅游社会关系的特点

旅游运行的这种多元系统网络结构决定了旅游社会关系不同于其他类型社会关系的一些特点:

首先，多元系统网络结构使旅游社会关系的核心性是十分明显的，即:以旅游者为核心。从根本上说，没有旅游者就不会有旅游运行，在旅游运行中，其他主体都围绕着旅游者，都是为了满足旅游者的需求开展各自的业务，甚至有些主体就是因了旅游者而存在。

其次，多元系统网络结构使旅游社会关系涉及面非常广泛，几乎是整个社会。如果说旅游接待地是调动全社会力量为旅游者服务的，这丝毫没有夸张之嫌，很难说哪一个行业、哪一类部门与旅游没有直接或间接的关系。

再次，多元系统网络结构使旅游社会关系的内容错综复杂，涉及文化、经济、政治、外交等各个方面。在旅游发展中形成的各种名词、术语和说法，例如旅游文化、旅游经济、旅游是民间外交等，都反映了旅游社会关系内容的复杂性。

最后，多元系统网络结构使旅游社会关系中各主体、各子系统、各结点之间具有内在的逻辑关系，按照一盘棋的思维模式有序运作。

6.3 多元系统网络结构决定旅游宏观管理的模式

由于多元系统网络结构是旅游运行的一种内在的规律性，所以，政府在对旅游运行实施宏观管理时必然会受到这种规律性的制约，即必须遵守这种客观规律。所以我们说，旅游运行的多元系统网络结构决定着旅游宏观管理的模式。按照我们的理解，政府在对旅游运行实施宏观管理时需要考虑抓住以下几件大事:

第一是抓旅游法制建设。法制建设最重要的作用，在于科学地编织一张法网，为旅游的这一多元系统网络结构的有效运行建立一种公共秩序，为这一网络关系中的各个相关主体规定权利义务和责任，一方面保证这一网络的核心主体旅游者的权利得以充分，另一方面也保证其他相关主体的权利得以实现。

第二是抓核心主体旅游者。从法律规定到企业服务再到政府管理各个环节都力求保证旅游者各项正当权利的有效实现。

第三是抓重点旅游资源的规划开发，力求使其切实发挥有效作用，一方面服务旅游者，另一方面使国家的旅游运行、旅游事业实现健康可持续发展。

第四是抓旅游目的地整体营销。政府在旅游目的地整体营销事务中发挥关键性作用。在这方面政府的宏观管理行动集中体现为将本国或本地区作为旅游目的地整体推销给国内外旅游者，吸引他们前来本国本地，并且在营销受众心目中建立其良好的形象;体现为利用行政权力有效地组织辖区内各相关主体步调一致地进行旅游目的地的整体营销。需要注意的是，政府在这一过程中要合理兼顾各主体的利益，反映其呼声和诉求，从而有效地调动各方面的积极性，顺利完成旅游目的地的整体营销计划。

第五是抓重点旅游企业，即上文提到的在全国按照旅游区设立的若干大型综合性旅游公司。抓住这些龙头企业，就可以将全国的旅游业置于国家的掌控之中，使其按照国家的旅游发展目标开展业务，使其按照各自的企业内部管辖系统实现自身发展目标，从而形成国家和企业双赢互利的局面。

最后是抓对外旅游合作关系，此包括中央政府、地方政府、旅游企业、民间社会团体几个方面和层面的合作，从而使我国旅游发展严格遵循国际旅游发展的总体客观规律，与国际通行做法保持一致，与国外的旅游企业以及相关组织交流合作，取长补短，实现共同发展，促进我国和其他国家之间的旅游和文化交流。

7 法制建设是旅游运行宏观管理的重要保障

7.1 法制建设与旅游运行宏观管理的逻辑关系

法制建设与旅游运行宏观管理之间的根本性逻辑关系在于，旅游是市场经济发展的产物，而市场经济是法制经济。市场各主体之间共同遵守的独立平等、契约自由、等价交换等原则，在法制层面，就是当事人意思自治以及权利义务的平等与对等。国家和政府对旅游运行进行宏观管理，说到底，就是通过法律手段遵循市场经济的基本规律和法则，为旅游运行构建一套公共秩序，保障旅游运行各主体的正当权利和利益，保障整个旅游运行的健康可持续发展。

7.2 法制建设对旅游运行宏观管理的保障机制

法制建设对旅游运行宏观管理的保障机制实现途径如下:

第一是立法行动，即建立和健全调整旅游运行社会关系，规定各主体行为规范的一整套法律法规制度。这套法律法规制度要遵循旅游运行的客观规律;这套法律制度的性质应当是社会立法而不是行业立法，它要全面调整因旅游运行而产生的各种各类社会关系，即本文所述的多元网络系统结构上的各种社会关系，而不局限于政府对旅游企业或旅游行业的规制(王健，2008);这套法律制度为国家实施对旅游运行的宏观管理提供法律依据，从而实现法制社会的基本要求;这套法律制度还需要明确规定旅游运行各主体的权利义务和责任，使各主体的行为有法律意义上的规范化，使政府的宏观管理政策、措施和行动有法可依;这套法律制度体现国家意志，并且以国家强制力保障实施。

第二是执法行动，即通过相关机构落实法律的规定，这些机构大体上可以分为两类，一是法院系统;二是政府的各级行政执法机构，包括但不限于旅游行政主管机构、工商行政主管机构、海关、税务、公安、卫生等一系列与旅游运行相关的政府主管机构。这些机构的共同作用在于落实法律法规的规定，保障旅游运行的公共秩序，在有关主体不能有效地履行法律规定的义务、特别是在侵犯他方主体正当权利的时候，通过强制性手段纠正违法行为，维护法的尊严。

［1］罗明义.国际旅游发展导论［M］.天津:南开大学出版社，2002:50-51.

［2］申葆嘉.旅游学原理［M］.上海:学林出版社，1999:1-24.

［3］申葆嘉.旅游学原理［M］.北京:中国旅游出版社，2010:59-67.

［4］王健.旅游立法是社会立法而不是行业立法［J］.旅游学刊，2008(10):5-11.

［5］王健.旅游产学研三位一体运行机制的深度思考［J］.旅游科学，2012(1):1-6.