公共行政理性范式之嬗变与取向——一种三维理性范式倡导

朱国伟

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

公共行政的发展总是冠之以“新”的名号来表称，从传统的官僚制行政到新公共行政再到新公共管理、新公共服务乃至所谓“新的治理”皆是如此。然而，公共行政的理论与实践都必须以理性的方式来规约自身的伦理结构，以保证自身的公共性品格①。进而，这种“新”不仅是概念指称，隐含在其中的是理性范式的变迁[1]。只有通过这种潜在的理性范式的考察，我们才能真正发现各个阶段之间的传承关系，以及他们之“新”与不足。行政理性是指公共行政人员在伦理旨归、事实认知、工具选择等方面取舍、权衡的思考与行为模式。公共行政理性范式即是指作为公共行政理论分析与实践标准的理性标准的方法、框架。它是公共行政存在意义、运营哲学和活动准则的整体概括，它反映了公共行政组织及人员基本的价值观念和行为模式[2]。它所要解决的是公共行政为什么做、需要做什么、如何做的问题。在公共行政发展历程中，价值理性、事实理性、工具理性的扬与抑表达着不同发展阶段的核心理性范式。价值理性是一种选择、评判好与坏的反思性标准，也是一种“应该是什么”的行为方向诉求，它是公共行政行为的基本动因与合法性基石；事实理性是对公共行政生态微观、中观、宏观各个层次的一种总体性的客观观察和考虑，是对行政生态、行政事务去粗取精，去伪存真的过程；工具理性是为实现目的而对手段或技术进行的权衡、选择。公共行政范式的变迁所隐含的是以螺旋式上升的理性范式的转换。本文的主旨即在于对公共行政理性范式加以考察，发现公共行政发展的内在逻辑，并在此基础上指出公共行政三维理性范式选择的逻辑取向。

一、“价值—工具”理性范式：价值悬置下的效率迷思

从霍布斯、汉弥尔顿等人那里开始就把公共行政作为防止“一切人反对一切人”的工具。而自威尔逊撰文论证行政应独立于政治后，古德诺、怀特等将这一思想以“政治—行政二分法”加以发展。威洛比、古立克等还制定了一系列原则来引导公共行政，以使公共行政成为在任何背景下都起作用的工具[3]。韦伯则把纯粹的官僚形式作为实现这一最高效率的、最理性的组织形式[4]。他们把价值理性的追求看作是立法部门的事，行政部门只管执行，其使命是实现经济性和效率性[5]。公共行政变成一个纯事务性的技术问题。公共行政人员成为模式化执行自上而下的指令，机械化反映上级价值要求的“单向度的人”，按照“效率”中心的原则行事。公共行政行为以源于对上级政策的机械执行的“机械效率”作为衡量行政价值的标准。此时，公共行政的目的、手段及其附属物都在韦伯所说的工具理性原则下从工具意义被理性地加以考虑和权衡[6]。“民主等价值原则被视为选举有能力的政治领袖和有效率管理的工具，而不把它看作纯粹的价值。”[7]公共行政人员缺乏责任感，对价值理性的追求是消极的、被动的。社会处于“行政国家”控制的“铁的牢笼”中，“官僚机构把自己的‘形式的’目的变成了自己的内容，所以它就处处同‘实在的’目的相冲突。”[8]此时公共利益仅能期望以副产品的形式出现。

“近代科学的数值化、定量化、规范化、精确化不仅是作为一种方法论原则被广泛接受的，而且作为一种理性精神而贯穿于社会生活的一切方面”[9]。此时的行政学研究也凸显出一种科学主义的定位与价值倾向，主要关注行政的功能合理性。从泰勒的科学管理、法约尔的一般管理原则、古立克的行政管理，一直到韦伯的官僚制组织，其研究都是以封闭的组织体系为中心的。此范式下公共行政的“思考和行动的价值要求都被假定为是给定的。它并不解释手段是如何被发现或构想出来的。”[10]依靠既定的“价值体系给行政机构确定目标和为达到目标而使用的方法。”[11]公共行政因而被称为“价值中立”的科学。这种自我封闭、自上而下的理性范式，强调工具理性在实现层级节制的价值理性时的效率意义。然而，这种价值理性不是来自于事实理性基础上的公共需求与理想追求。而是犯了形而上学的错误，将社会宏观发展的机械化、标准化视为社会现实生活的全部模式。它不从具体事实出发，不以解决现实问题为达成价值理性的基础，而是以技术化的思路，根据工具理性或技术能力以效率最大化标准进行选择。此时，价值约束往往被悬置于它处，“无法律即无行政”成为一种僵化而又无力的价值律条。其封闭性也使公共行政系统成为惰性、腐败的代名词。随着社会的发展，面对复杂、多变的环境逐渐失去了其“适应性效率”。公共行政的价值悬置使其自身成为无目的之物。价值在管理主义的规则导向下，成为次要的规范性存在。而公共行政学在一定程度上也成为盲动的理论。以价值祛魅和效率崇拜的“价值—工具”理性范式为基础的传统公共行政由此受到质疑。

二、“事实—价值”理性范式：朝向现实的价值返魅

社会危机促使公共行政理论家与实践者反思以经济、效率为中心原则的“价值—工具”理性范式指导下的公共行政。他们发现，“在公共行政中，管理，即我们如何做事，是重要的，但更重要的是我们要做什么和为什么要这样做”[12]。事实与价值是不可分的，而且，“只考虑手段—目的关系，组织和个人都不能完全地整合自身的行为。”[13]在公共行政学学科创设之前，在柏拉图“哲学王”治理的理想国中，在亚里士多德以正义为基本原则的“善”的城邦治理中，杰弗逊的民主自治、人民参政等思想中，以及洛克、孟德斯鸠和卢梭等对公共行政的权力制衡的强调，就已存在着对公共行政价值理性的预设以及要求，当代学者也进行这方面的探索研究[14]。价值理性的追求不仅是因为政治与行政不能截然分开的逻辑必然所致，也因为如阿普尔比所描述的：“行政人员在不断地为未来制定规则，不断地确定法律的确切内容和法律与行动的关系”，“很多事情必须留给行政人员酌情处理，因为要求这些官员的，不是做具体的事情，而是运用判断力。”[15]行政固有的裁量权的存在需要价值引导。如新公共行政学者沃尔多、费斯勒等强调的，公共行政是“一种政治过程”，是政治的一种表现形式。达尔也指出传统的公共行政学，只单纯地追求行政的高效率而把规范性价值因素排除在学科的研究范围之外，这是做不到的。公共行政人员不是“中性”的，他们需要一种“精神”，应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理[16]。他们回应了达尔对平等政治的价值主张，以罗尔斯“作为公平的正义”以及哈贝马斯、阿伦特等人的“话语”思想为理论基础，主张公共行政要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持的劣势群体。以是否符合公众的利益而不是效率标准来衡量公共行政人员的行为是否是负责任的[17]。“黑堡学派”和新公共服务倡导者同样认为公共行政不是简单的工具，也不是价值中立的手段，公共行政者应该寻求“有批判意识”的角色，追求崇高的目标与道德承诺，考虑长远全民的利益，以改善人民的生活，追求公平、效率与民主为职责[18]，战略的思考，民主的行动[19]。由此，开始了对效率中心的工具理性范式的公共行政的质疑和对公共利益为核心的价值理性的追求。

此时，罗森茨韦克、高斯、里格斯等也开始主张采用系统分析方法，强调公共行政适应环境的权变与生态观念。行为主义者福莱特强调权威实施中的事实导向，达尔、巴纳德等对环境因素对行政原则及组织行为的影响进行了研究。西蒙也强调了事实与价值问题的差异性，不过西蒙与韦伯是在不同意义上运用这一区分的。他对谚语式的行政原则给予了批评，倡导行政学的实证主义研究途径，强调行政决策中的事实因素，并与价值因素相联系来运行。公共行政以对“中间价值”的实现来完成对终极价值的追求。虽然他们仍然没有摆脱公共行政的效率价值核心，也未提出公共行政的民主价值目标，但已开始注重环境因素对公共行政的影响。以价值的“返魅”来为公共行政的理论与实践注入伦理关怀。将公共行政人员作为能动的伦理主体来对待，强调人与环境的“互构”。推动了公共行政理论与实践在价值理性指导下的事实理性的生长。然而，“不考虑手段就表示是不严肃地对待目的。”[20]公共行政对价值理性的追求只有在事实理性的基础上通过工具理性原则来实现，手段与目标之间的脱节，必然使价值理性的实现成为空中楼阁。新公共行政、黑堡学派和新公共服务理论选择了尊重市场、利用市场的态度，却没有发展出一套属于自己的工具体系，缺少方法论的创新，反映了它们在理论上的不彻底性。以至于此种理性范式形成了“有公共而无行政”的局面，对公共行政人员知能的研究与实践指导助益不大。要构筑一个新的范式，它自身的理论必须能够转化成实践者的实际应用。虽然，其价值定位和问题认知可能回应了公共利益和公众的要求。但是，仅仅有“精神”是不够的，事实与价值的融合却缺乏对工具发掘的持续性关注。现实回应的工具性匮乏，不能为公共福祉和公民自身带来现实效益，同样可能导致其合法性认同的流失。

三、“工具—事实”理性范式：工具修正下的现实回应

在对传统行政模式反思的理论与实践进路中，新公共管理是另一个方向，却成为潮流性主导。但与新公共行政为中心的自我理论反思不同，新公共管理是公共行政在社会现实与自身治理能力方面的实用主义回应。这也就注定了它所倡导的理性结构先天具有工具理性的要求。现实地看，工具理性即使在沃尔多、弗雷德里克森的新公共行政时期以及万斯莱等《黑堡宣言》以后都没有受到致命地挑战。但是他们强调政府在价值理性实现中的作用的主张还是影响了新公共管理的治理工具选择。而这种修正之所以主要是在工具层面，既有其现实因素也有理论因素的影响。“行政国家”的不当干预，使二战后主要欧美政府财政危机加重，社会福利政策难以为继，官僚机构日趋庞大臃肿，面对复杂的社会问题，行政管理效率低下，显示出其失灵的困境，公众对政府能力不断丧失信心。现实的压力使公共行政实践者不断谋求降低行政成本，提高行政效率的机制与手段。加之哈耶克等新右派的推动，使“与市场协调”的新公共管理兴起了。它是基于管理主义（以公共选择理论、新泰勒主义、经济人假设为基点）的制度创新，其改革的着力点在于通过市场手段来提高管理的有效性。以可校验的3E：经济、效率、效能为标准再造政府，非政治化和企业化的观点是其根本。也就是说，新公共管理内涵的基本理论基础仍是政治与行政二分法，是威尔逊所倡导的“企业式”政府的意志回归。因而，20世纪70年代后的新公共管理运动又称为“企业家政府”。出于对现实问题的回应，工具—事实理性范式的新公共管理较为注重技术层面的开发。它推崇对企业管理经验的借鉴追求“超越党派的工具主义”。可以说，新公共管理是一个“竭力应付”的实践与理论阶段，其所代表的“工具—事实”理性范式中，工具理性仍是重心所在。

新公共管理对“小而有效”的公共行政的追求，在某种程度上糅合了新公共行政部分的价值理性的诉求。它甚至将“多中心”理论、“治理”与“善治”理论囊括其中，政府担当“元治理”、“掌舵者”的角色。它较为注重社会治理的多元主体性，具有杰弗逊等主张的传统民主治理思想的影子。但是，其“顾客导向”的事实理性是个人主义的，它可能意味着较高的“回应性”和较高的效率。而“顾客导向”或“公民导向”，甚至作为扩大了的公民导向的“社群”导向等，均不等于公共利益需求，而且在大部分情况下是相冲突的。这种个人主义或非整体主义导向的事实理性往往容易造成对整体事实认知的代替与忽视。新自由主义的竞争理念，同样会加剧追求短期、部门或个人利益的工具理性行为。地方保护主义就是这种理性放大的一种表现。当前如协作治理、协同治理、整体型治理等等作为公共行政整体主义的复兴，就是对新公共管理的分部化所导致的碎片化现状的一种自我反思。同时，在现代社会复杂多变的环境中，工具理性确实可以带来高效率的公共行政。但是，它也带来了一种可能性，即政府在执行错误的政策方面也变得效率越来越高[21]。“它常常会造成结构性的畸变，造成不利的社会—政治突变和过多的行政监督，于是加剧了社会上的不平等现象。进一步加大早就存在于社会和行政管理之间的缝隙”[22]，导致价值理性与工具理性之间更大的分离。新公共服务和“黑堡学派”等试图对新公共管理这一缺陷给予弥补和矫正，强调公共利益的优先性，但是，这种弥补仍是不足的，矫正也是无力的。价值原则作为效率衡量与批判标准，其重要性在公共行政学创立之初就得以肯定。对于何种工具能够更适合需要，其选择亦需要一种价值指导，否则公共行政将丧失自己的伦理品格。

四、“价值—事实—工具”相融合的三维理性范式取向

理性的变奏表征着公共行政范式的革命，它同样也成为某一治理模式不可持续的代名词。在公共行政的历史进程中，从被悬置的价值理性下的工具理性追求，到事实理性指导下的价值理性重塑，再到被狭隘化的价值理性约束下的工具理性重拾，公共行政所内含的理性范式在理性的张扬与挫败之中不断地循环着。且公共行政理论与实践发展的每一个阶段在理性范式选择上都存在着厚此薄彼、偏向于某一端的极化现象。“价值—工具”理性结合的公共行政是功利主义的，有着一种为达目的不择手段的马基雅维利精神，但缺乏对自身存在的社会基础的顾虑；“价值—事实”理性结合的公共行政是理想主义或者是空想主义的，它有着柏拉图式至善的追求，但没有找到实现理想之路；“事实—工具”理性结合的公共行政是实用主义的，它不愿为未来的某种东西所拖累，却迷失了自己努力的方向。这种偏失使公共行政的公共性与公共精神实现受到了限制。然而，公共行政理论与实践之理性范式的这种两极模式，也是催生其自我反思的原因之一。公共行政理性不在于强调事实、价值与工具的区分，而在于在价值中心下寻求事实、价值、与工具的关联性整合。公共行政既是理论科学又是实践科学，存在着应然、实然、已然的选择与区分。通过诸种理性的关系讨论，发现适当的理论规范与实践规范，并根据这些规范建立思想与行动系统，促进行政再造与发展。然而，当我们寻求一种可持续的治理模式的时候，公共利益就成为公共行政研究道德的主体和公共利益的实践者。那么其应该具有怎样的理性内在？

公共行政有着自身价值理性的要求。“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案。”[23]历史活动“全是具有意识的、经过思维或凭借激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉意图的，没有预期的目的的。”[24]公共行政人员与组织不仅是权力载体、行为主体，更是道德的主体和公共利益的实践者。价值理性是公共行政行为的基本动因。价值理性作为一种终极选择对事实理性和工具理性进行协调。没有价值所引导，公共行政人员就蜕化为韦伯官僚制之中的“机器人”，其所追求的技术理性的形式效率，是一种机械的效率。尤其在传统的官僚制时期，由于受到层级节制的组织控制，公共行政官僚用个人的价值理性去认识公共的价值理性，这不仅是一种主体替代，更是工具理性对价值理性的替代。这种替代带来了往往是错位的价值理性引导下的无价值的行为。然而，“如果民主过程被看作只是取得胜利、支配他人的斗争工具，民主社会就不可能实现长期的活力。”[25]对事实问题的回应性效率只在与公共行政人员终极使命相符时才有意义。缺乏价值引导与协调的工具理性行为的“集体行动的逻辑”，必然会导致“公共地悲剧”或者“有目的行为的不期望之结果”。公共行政需要一种价值引导下的对行政事务以及外部环境的选择性认知与回应。对价值理性的忽视是实用主义者的表现，它因为迷失了努力的方向而变得盲动，并最终将在同复杂环境的“战斗”中筋疲力尽而亡。

公共行政从其产生就已被价值所要求，但是，“每一事实都含有价值，而我们的每一价值又都含有某些事实。”[26]公共行政作为社会结构化的产物，处于现实的社会系统之中。其之所以需要一种事实理性，是因为公共行政自身理性与能力是有限的，公共行政不能机械化地作外在事务的反应者，全知全能的“行政国家”是一种“致命的自负”。我们肯定目的或价值自觉的重要性，然而，这种主观目的性“丝毫不能改变这样一个事实：历史进程是受内在一般规律支配的。”我们注重事实是为了使我们的价值理性和工具理性更具“理性”。同时，只有建立在事实理性之上的工具选择才具有可行性，才能实现其预期价值。忽视事实理性的行为是急功近利的，它因为缺少对公民、社会事实需求的照顾而使自己缺乏社会基础，其存续必将难以持久。但不同的人在不同的时间会以不同的方式解释社会事件。为了避免因为时间和空间的变化而导致的对于社会事件的解释方式以及结果的变化，就需要有一致的评价标准——价值原则（价值理性）。

在公共行政这一实践科学中，它的主要任务是运用某种治理工具回应社会需求。它有着自身的行为方式和手段，有着自身的工具理性。对事实的去粗取精、去伪存真的过程不是简单的意识活动，需要工具、技术的支撑。从“实然”通向“应然”亦需要借助于工具理性原则下的手段与技术。尤其在复杂、多变的现代社会环境下，不借助于技术手段公共行政人员就会陷入信息的垃圾桶而无所适从。工具理性作为一种辅助性机制可以提高事实理性的效能，有助于公共行政人员准确了解外部行政生态环境，针对不同的环境权变行为方式、方法与行为选择，及时解决公共问题或进行自身不断更新，增强公共行政对外部环境的适应性能力。而这种能力的增强是实现价值理性要求的内在条件。没有工具理性的支撑，公共行政的价值要求将永远是无法实现的“空中楼阁”。

可见，公共行政要跳出这一无止境的循环逻辑，三种理性内容相融合的一种倡导性范式就成为必需与必然。“价值—事实—工具”三维理性范式是关于公共行政应该做什么、需要做什么、能够怎么做的多重选择关系的理性集合。价值理性的追求是为了保证行政行为的公平、公正，能够以积极的民主观，对弱势群体给予罗尔斯式的正义关怀；工具理性的追求是为了实现行政行为的高效、低耗，公正的效率原则是主要衡量标准；事实理性的追求是为了更高的回应度，能够对不同的个体或群体实现动态的、差别化的回应，满足公民更加个性化的公共服务要求。公共行政是需要一些精神的，这种精神是政治家的远见、工程师的技术、企业家的灵活创新的集合。它需要“价值—事实—工具”三种理性的结合来实现，任何的偏颇都会导致公共行政这个由三种理性支撑的金字塔倾斜（如图1所示）。同时，也只有将三种理性融合于一身的公共行政人员，才是完整的人，才是公共行政实践者对完美自我追求的方向。三维理性内涵表现了公共行政价值定位的公共性、公共问题解决的及时性、治理工具选择的合理性。事实理性、工具理性要成为价值理性这一“隐默共知”的外显与运用。而价值理性不断（通过事实理性）外显化，并（通过工具理性）加以实践的过程就是公共行政发展和公共利益实现的过程。而这些就是公共行政精神的体现和公共行政合法性的基源。否则，公共行政的合法性都会遭遇或早或晚的质疑，不可持续地治理也就成为必然了。

图1 公共行政（学）三维理性范式模型

公共行政三维理性使传统官僚制下丧失自由和创造力的“单向度的人”从“牢笼”中解放出来，赋予其价值理性。使公共行政的行为由“独白”转变为对话与协商，真正地把公民作为主权者的“人”来对待，强调公民作为治理的主体性地位；把公共行政关注的焦点由“由内而外”转变为“由外而内”，使公共行政行为更具有现实价值；它将使公共行政方式从单一转变为多元，使公共行政行为更具效能。从而实现了思想上的理想性与行动上的现实性、目的达成的可行性的结合。而对于公共行政研究者而言，价值理性是一种目的理性的哲学研究方法的理路，事实理性是一种经验导向的实证主义研究方法的归属，工具理性是一种技术理性的规范主义研究方法的主张。“政治—行政”二分法不再作为公共行政研究的理论起点，而“价值—事实”相分离的研究态度也将被学者们所摒弃，价值主导下的工具研究将会成为研究者自觉的立场。只有这样才能像麦考斯怀特所期望的，把“情感、价值、客观性和事实与经得起考验的实验行为合为一体，”[27]此时，公共利益才是自主、自觉地追求，公共行政研究与实践才具有真正的公共性。

注：

①公共行政是一个学科意义上的概念应用，因而它包含了官僚制为中心的传统行政模式。而不限于从公共行政的公共性意义上来运用它。准确地讲，公共行政的公共性成长以及公共性成为公共行政的伦理内在是有其自身历史的。

[1]张平.科学发展理性：中国转型社会的公共理性[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2012，（4）.

[2]朱国伟.论公共行政战略的理性精神——一种三维理性观[J].华中科技大学学报（社会科学版），2010，（5）.

[3][美]罗伯特·丹哈特.公共组织理论[M].项龙等译.北京：华夏出版集团，2002.65-68，51.

[4][德]马克斯·韦伯.经济与社会（上）[M].林荣远译.北京：商务印书馆，1998.248.

[5][美]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].张昕等译.北京：中国人民大学出版社，2002.48-52.

[6][德]马克斯·韦伯.社会科学方法论[M].杨富斌译.北京：华夏出版社，1999.61.

[7]苏国勋.理性化及其限制[M].上海：上海人民出版社，1988.39.

[8]马克思恩格斯全集：第1卷[C].北京：人民出版社，1956.301-302.

[9]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.99.

[10][美]怀特，亚当斯.公共行政研究：对理论与实践的反思[M].刘亚平等译.北京：清华大学出版社，2005.3.

[11][法]德巴什.行政科学[M].葛智强等译.上海：译文出版社，2000.1.

[12][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2003.13.

[13][美]赫伯特 A.西蒙.管理行为[M].詹正茂译.北京：机械工业出版社，2004.69，77.

[14]孙景峰等.中国共产党现代化建设前沿问题研究 [M].开封：河南大学出版社，2012.

[15][美]F.J.古德诺.政治与行政[M].王元译.北京：华夏出版社，1987.45.

[16][美]乔治·弗雷德里克森.论新公共行政学[A].载彭和平.国外公共行政理论精选[C].北京：中共中央党校出版社，1997.298.

[17][美]特里·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴译.北京：中国人民大学出版社，2001.71.

[18][美]加里·万斯莱等.公共行政与治理过程：转变美国的政治对话[J].段钢译.中国行政管理，2002，（2）.

[19][美]珍妮特·V·登哈特等.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].刘俊生等译.北京：中国人民大学出版社，2004.40-41.

[20][美]约翰·杜威.确定性的寻求：关于知行关系的研究[M].傅统先译.上海：上海人民出版社，2004.282.

[21][美]菲利克斯·尼格罗等.公共行政学简明教程[M].郭晓来等译.北京：中共中央党校出版社，1997.20-21.

[22]联合国教科文组织.公共行政管理：对不同社会文化的适应问题[M].史光远等译.北京：农村读物出版社，1988.3.

[24]马克思恩格斯选集:第4卷[C].北京：人民出版社，1972.243.

[25][美]文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙译.北京：三联书店，1999.169.

[26][美]希拉里·普特南.理性、真理与历史[M].童世骏等译.上海：译文出版社，2005.223.

[27][美]麦克斯怀特，公共行政的合法性：一种话语分析[M].吴琼译.北京：中国人民大学出版社，2002.124.