社区治理视野下的社区民间组织发展——以珠海为例

□ 龚翔荣

（暨南大学，广东 珠海 519070）

社区治理视野下的社区民间组织发展
——以珠海为例

□ 龚翔荣

（暨南大学，广东 珠海 519070）

本调研小组通过实证调查的方式发现并分析了当前珠海市社区民间组织存在的问题，其中包括社区居民对社区民间组织了解程度不高，社区民间组织提供的服务内容不均衡，缺乏政府支持以及社区民间组织的参与率不高等。在此基础上提出应以彻底落实 “社区本位”的社会管理体制改革的思路为基础，以社区居委会为平台，多元化地拓展对社区民间组织的政策和资金扶持的渠道，创新调动社区居民参加社区民间组织潜在动力的实际措施，建立社区民间组织宣传机制，扩大社区民间组织影响力，让社区居民更加了解社区民间组织。

社区民间组织；社区居民；社区治理

自《珠三角规划纲要》出台以来，珠三角面临着又一次发展的机遇，同时也有着诸多“敢为天下先”的尝试机会。珠海市在“一体两翼”的战略指导下，自2010年开始启动社会管理体制改革，并着力从城市社区民主自治建设、农村社区民主自治建设和社会组织建设三大方面进行破题改革。［1］

正是在这一背景下，我们开始关注城市社区自治建设。一方面，城市社区自治建设依赖政府与社区的职能关系重塑等外部改革，让社区逐步远离行政化，回归自治组织功能；另一方面，社区自治建设不能绕开社区内部本身的治理以及社区内的各类组织协调合作问题。因而如何促成社区的和谐依赖于外部政策与内部治理的双动力。基于此原因，我们选取城市社区中的社区民间组织作为研究对象，通过实地调查的方法研究珠海城市社区民间组织的发展状况及其作用，以期对它有一个探索性的认识。

一、相关概念及文献综述

何谓社区民间组织？就目前的文献收集来看，对于社区民间组织的界定比较统一集中。例如何金晖认为，“所谓社区民间组织是指以本社区成员为主体，本社区区域为主要活动场所，以满足居民自身不同需求为主要目的，在国家法律、法规范围内，由社区居民自发成立或自主参加的各类组织”。［2］白友涛等认为，“城市社区民间组织是指立足于社区，由社区居民自愿组成，自我管理、自主活动，有一定的活动目标，以实现社区、居民和谐发展为宗旨的民间组织”。［3］毛军权认为，“社区民间组织，一般是指以社区成员为主体，以社区地域为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区单位或个人自主成立、自愿参与的非营利性的民间组织”。［4］

在此，笔者的定义也倾向于由以本社区居民或单位为主体的，以本社区为主要活动范围，以促进和丰富本社区服务和社区生活，满足社区居民不同需求等非营利目的，采取自发自愿形式，自我管理方式成立的民间组织。在调研中，为使研究对象明晰化，调查小组将此类组织的两类外延组织排除：①社区居委会、业主委员会、社区居民协商议事委员会、社区居民监督委员会等，因为它们更多是社区自组织的第二层结构，“是解决社区内利益冲突和进行重大问题决策的协调机制”，［5］带有自治协商及建立自治规则的功能；②在成员组成和活动范围方面远超出本社区的民间组织和社会团体。

近年来对社区民间组织研究有所增多，主要基于两个路径：①从理论层面，探讨社区民间组织的兴起背景、角色和功能。其兴起背景主要集中在两个方面：一方面是我国的体制转轨、社会转型和政府职能转变的宏观背景；另一方面是单位制的弱化、城市社区人口的变化、城市居民闲暇休闲问题和城市人口老龄化等微观背景。［6］而将社区民间组织定位为社区发展的真正主体，是单位人向社会转变的有效途径，是推动社区公益事业发展的主力军，是社区成员参与基层民主的有效组织形式，是有效整合社区资源的驱动器。［7］社区民间组织呈现出五大功能：满足社区居民邻里交往的需求；为社区居民提供个性化、多元化社区服务；为社区居民表达和维护权益提供组织化渠道；为城市居民社区参与提供平台和载体；为重新整合城市基层社会提供抓手。［8］②从实证层面，根据具体城市的社区民间组织发展状况进行调查来分析存在的问题和提出解决对策。对于实证结果主要归结出来的问题有：一是因社区民间组织自身发展问题，表现为活动经费严重不足、活动场地不足和内部管理问题等。［9］二是因社区民间组织发展的外部环境制约，主要表现在政府对社区民间组织管理理念未转变，管理体制未理顺，相关法律法规滞后，政府扶持力度有限等。［10］根据上述显现出来的问题提出相应对策，如创新管理理念、探索合理的社区民间组织管理体制、健全相关法律法规、大力发展社区工作队伍和强化社区民间组织内部建设等。

综上所述，对社区民间组织的研究在国内已有一定进展，既有对社区民间组织的概念和功能进行初步界定，也有对相关城市的社区民间组织进行的实证研究，然而其研究视角大多集中在：从政府视角来研究社区民间组织如何承接政府职能问题和研究社区民间组织发展的问题。缺乏从社区内部中社区民间组织生成状态来研究，尤其缺乏从社区居民视角来研究社区民间组织。因而在对以往视角进一步研究的基础上，笔者试图进一步从社区居民参与的角度来研究社区民间组织的发展状况及问题，并对具体城市进行了实证研究。

二、调研结果及其相关问题分析

本次研究是采用问卷调查和访谈等方法相结合展开的，调查小组前后历时近2个月组织问卷调查。问卷设计分为两种：一种是针对社区居民，发放问卷500份，回收491份，其中有效问卷486分，有效回收率97．2%；一种是针对社区民间组织的负责人，发放问卷18份，回收18份，有效问卷18份，有效回收率为100%。问卷调查样本的获取采用整群随机抽样方式，对街道办和居委会主任、社区民间组织负责人等进行重点访谈。对社区居民采取随机问卷调查，了解居民对社区民间组织的态度和看法。经过对数据的收集和整理，研究结果及相关问题归纳如下：

⒈虽然近些年珠海城市社区民间组织有了较大发展，然而社区居民对社区民间组织的了解和接触程度尚待加强。社区民间组织在2002年以后成立的有12个，20世纪90年代成立的有4个，20世纪80年代成立的有1个，20世纪70年代成立的有1个。社区民间组织的数量在2002年后增加较快，平均每年增加2个，但居民对其的了解和接触程度并不高。

表1 居民了解社区民间组织的程度（N＝486）

从以上两表中可以明显看出，对于本社区的民间组织大多数居民是不太了解甚至是完全不了解。社区居民接触社区民间组织的机会相对就更少。然而，社区组织作为社区内满足社区居民需求的重要载体应该是被居民广泛了解和认可的。出现这种情形的原因主要来自于社区民间组织的数量和类型偏少，社区居民身边缺乏社区民间组织，同时也很少能够从社区民间组织那里得到需求满足。

⒉社区民间组织提供的服务内容分布不均衡，导致社区民间组织在社区建设中的作用的发挥有所欠缺。在问卷设计中我们将社区民间组织的服务内容分为12项，调查显示，目前珠海市的城市社区民间组织的服务内容主要是组织文体活动，而其他的服务项目只由数量相当少的社区民间组织来提供，而且相关的专门性的社区民间组织更加缺乏。事实上，在社区中居委会承担了上述众多服务内容，承担着社区行政事务与社区事务双重责任。社区民间组织在展开活动形式方面存在严重不均衡现象，服务内容过于单一化，这也使得社区居民普遍认为社区民间组织的作用发挥一般，有待提升。调查显示，只有29%的受访社区居民认为社区民间组织在当地社区建设中所起作用比较大，超过半数社区居民认为认为社区民间组织所起的作用一般。除此之外，还有18．6%的居民表示社区民间组织所起的作用比较小或非常小。由此可知，社区民间组织在当地社区建设中并没有完全发挥出其应有的作用，需要挖掘的空间仍然很大。

⒊社区民间组织经费来源相对来说比较多元化，然而资金依旧缺乏，特别缺少政府购买服务的资助。从受访的社区民间组织的财务状况来看，各自运营状况有喜有忧，但总体来说大部分社区民间组织财务状况并不是十分充裕，相对的还有较多的社区民间组织出现财务赤字甚至资金严重短缺的情况。调查显示，26．9%的受访社区民间组织成员表示组织目前存在资金严重短缺的问题，另有19．2%表示略有赤字，也就是说有近一半的社区民间组织在资金上有困难；仅有15．4%的组织成员认为组织财务状况处于略有盈余的水平。除此之外，38%的社区民间组织勉强维持在收支持平的状态。经费紧张的状况与社区民间组织的经费来源有一定关系。相对来说，一些社区民间组织经费来源渠道虽多，然而各渠道对于它们的支持力度却有限。38．9%受访社区民间组织的经费主要来自于会员的会费，社会慈善捐助及企业赞助也分别只占到22．2%和33．3%，而政府购买服务为0。令人欣慰的是，居委会往往通过社区活动的形式为社区民间组织提供的一些资助占到了22．2%。造成这种资金来源紧张的原因是由于大多社区民间组织并未在民政部门正式注册登记，因而在接受捐赠和赞助方面就不可避免地有所欠缺，更难获得政府的购买服务项目资助，难以形成相对固定和充足的资金来源，仅仅依赖会员的平摊和居委会的有限活动资助只能是杯水车薪。

⒋虽然社区居民的参与意愿表达得较好，然而受到现实中个人时间冲突和不了解社区民间组织等原因的影响，社区民间组织中的社区居民的参与率并不高。从参与意愿角度看，社区居民并非我们主观臆想中认为的存在参与意愿偏低情况，在整个调查统计过程中，社区居民的参与意愿还是相当乐观的，这说明人们并非天然抵抗参与社区公共事务。据调查显示，愿意参加的人数达到近70%，还有26．4%属于中间态，而只有15．8%的社区居民表示出自己的不愿意。然而在调查样本的486人中，只有26人参与了相关的社区民间组织，参与率只有5．3%，而剩余的460人，即占总数的94．7%的社区居民，却从未参加过社区民间组织。再继续调查没有参加过社区民间组织的原因，主要集中在“太忙没有时间参加”、“不知道有什么组织，无从参加”、“对社区民间组织不感兴趣”、“目前还没有合适自己的组织”。

三、促进社区民间组织发展的建议

近些年来社区民间组织的发展给社区生活带来的新的活力和动力是有目共睹的，而且只有逐步发展和完善社区中的各类组织，才能有效达到社区民主自治的目的。珠海市从2009年社会管理体制试点以来，出台了相关鼓励政策，修改了相关的注册登记条例，如降低注册资金标准、降低准入门槛、对办公场所限制放宽、取消筹备阶段、对未达到登记标准的组织进行备案制度、降低登记成本、缩短办理时间、可到区和街道一级办理登记手续、实行专项拨款扶持等。然而促进社区民间组织发展是一项系统工程，根据上述调研的分析研究结果，笔者提出以下建议：

⒈应彻底贯彻落实“社区本位”的社会管理体制改革的政策。如果说“上海模式”是以街道办事处所辖区为社区范围，建立以街道党工委和办事处为主导，社会中介组织、居民委员会、辖区单位、居民参与的街道社区管理模式，那么“沈阳模式”和“江汉模式”则是看到政府能力的有限而社区自治又呼之欲出的情形，于是强调将政府职能“重心”转移至社区，做到“权随责走、费随事转”，重新理顺政府职能与社区自治的关系。［11］（p81－85）然而从现在来看以上三种模式始终是在“政府本位”的改革思路下进行的，也就是说无论是强化街道职能也好，还是弱化街道职能也好，将政府职能转移到社区的所有措施都是围绕着政府。那么，珠海市要创设自身的模式需要如何定位呢？笔者认为，重新思考政府职能权限，改革政府管理体制是极其重要的。首先，要树立以“社会本位”、“社区本位”的理念，政府职能的转变和转移应该被视为社区自治外部动力因素来考量，是服务于社区自治的。其次，要思考社区内的治理模式和结构。要从社区自身思考社区应该是什么、社区的权力应有哪些、政府职能中哪些侵犯了社区的权力、哪些又没有保障社区的权力等围绕社区的一系列问题。社区内部自治结构的建构应该分为两个层面：一个是社区公共利益和重大问题的协调体系，也即社区党委、居委会、社区居民代表大会、社区协商议事委员会、业委会以及楼栋自治组织等共同组建的多元协调平台；一个是社区内居民根据自身的兴趣和需求来提供相关服务内容的民间组织。树立了“社区本位”的理念后，政府与社区都应该认真思考各自的权能范围，政府与社区之间并不天然对接，同样社区内的民间组织也并非简单地与政府职能转移进行对接，只有这样，社区民间组织才能有自身良好的发展空间。

⒉以社区居委会为平台多元化地拓展对社区民间组织的政策和资金扶持渠道。社区民间组织运作过程中的资金一直是其发展的瓶颈，通过多元化的渠道来解决资金瓶颈也是必然选择。首先，从政府层面来看，虽然目前民政部门对民间组织登记制度已经进行很大程度的放宽，但对于社区的民间组织来说还是有许多不够登记资质的，而从实际运行上看，这类社区民间组织又的确存在，显然不能“一刀切”。一方面，政府可以下放登记注册等级，直接放在区或街道一级来办理，并承担相关的管理和服务工作，针对已登记注册的相关社区民间组织进行相应的专项的政府购买服务项目，来资助和扶持这类组织；另一方面，针对那些不够登记资质的社区民间组织，可强化居委会层次的备案制度，让社区居委会和社区民间组织建立指导与被指导的关系，同时可在社区居委会建立相关的专项基金平台，以活动项目的方式对不符合登记资质但在实际中又有运作的社区民间组织进行资助，委托社区居委会对它们的财务情况进行监督和指导。其次，从社会层面来看，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第2章第10条规定：“公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠”。也就是说，由于接受捐赠对象的限制，社区民间组织往往难以获得社会捐赠，尽管它从事的也属于公益事业。因此，可以与以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体建立联系，针对符合公益事业的社区民间组织，可在相关社区中以社区居委会为平台建立接受捐赠点并将这些捐赠款项直接用于该社区民间组织的活动与发展，并建立与其相关的财产公示制度和监督审核机制，以保证捐赠与赞助费的合理使用。

⒊创新调动社区居民积极参加社区民间组织的潜在动力的实际措施。社区民间组织的参与率不足的原因并非是社区居民不愿意参与，而往往是基于对许多现实问题的考虑。因此，如何让人们愿意花时间参加到社区民间组织中去，让人们切实感受到社区民间组织在社区中发挥作用是关键。首先，应重点采取创新措施，让社区居民体会到参与社区民间组织后对人的社会性需求能得到满足。按照马斯洛的需求层次理论，居民对于参与社区民间组织的动机已经基本脱离物质和安全层次的需求，而进入关系、情感和自我实现等层次的需求。当社区居民发现通过社区民间组织能够获得这些层次需求的时候，他们的参与性自然就会提高。也就是说，我们可以通过营造一种高度荣誉感和乐于奉献的社区文化氛围，就能提高参与率，比如表示出对相关社区民间组织的成员以重视和尊重，积极宣传社区民间组织；适当吸收相关的社区民间组织的成员成为社区代表乃至人大、政协代表，使其成为社区居民利益的代言人等等。其次，可以通过局部带动整体的策略来挖掘社区居民参与的潜在动力。在调查中我们也感受到，一些社区在激发社区居民参与社区事务时的好的举措，如青竹社区实行的“娃娃楼长”制度，以“大手牵小手，小手拉大手”的理念来带动整个家庭参与到社区事务中来。同样，在调动社区民间组织参与性过程中，也可以选取这样的思路来带动社区居民参与进来，因为往往是家庭中的老年人和热心人员容易成为潜在的参与成员，可以通过他们的参与带动更多的家庭成员或朋友参与进来。最后，政府、企业单位和社会应该对参与社区事务的社区居民进行激励。单一的政府层面的激励往往因为有限而容易流于形式，正如在社区中实行“时间银行”制度，即把居民参与社区民主自治和各类社会公益活动的时间记录下来，作为居民就学就业、办理低保、入团、入党等方面的重要参考，如果仅是政府措施的出台往往具有限制居民的嫌疑，而且对于企业单位、社会的影响力不够。倘若企业单位将“时间银行”引入其员工招聘、晋升和绩效考核，将有助于提高企业单位员工的积极性，甚至相关政府部门也可根据企业中员工参与社区事务的比率给予企业单位一定的荣誉和奖励，提升企业单位的社会责任感，势必会使企业单位出台政策来鼓励员工参与到社区事务中。倘若在社会层面中允许社区居民将自身志愿服务的时间存储起来以换取今后需要接受服务的时间，那么也容易从自利的角度来激发他自身的责任感。

⒋建立社区民间组织宣传机制，扩大社区民间组织影响力，让社区居民了解社区民间组织。一方面由于社区组织规模小、人数少，往往在社区中的知晓范围小；另一方面由于社区民间组织的不同类型，所以它们的所有活动形式不可能都是公众性的，且通过组织活动方式来让社区居民了解也是有限的。因而必须建立固定化的社区民间组织宣传机制，可以借助区、街道民政部门或居委会的渠道为相关的社区民间组织进行宣传，如通过事迹展示、海报宣传或者宣传周之类的活动在社区中着重和专门的介绍和宣传，这样，既能扩大社区民间组织的影响力，也能吸引感兴趣的社区居民参与进来。

总之，社区民间组织的繁荣发展是一个任重而道远的历程，但通过点滴的改进，社区民间组织为构建和谐社会、转变政府职能和社区民主自治做出重大贡献的作用必将凸显出来。

［1］珠海社会管理体制改革先行先试推进顺利［EB/OL］．中广网，http：//www．cnr．cn /zhfw /xwzx/zhxw /200912 /t20091215＿505760605．html，2010 －07－17．

［2］［6］何金晖．社区民间组织兴起缘由及发展策略探讨［J］．社会主义研究，2010，（01）：96－101．

［3］［9］白友涛，朱玲芳．城市社区民间组织发展状况调查——以南京市鼓楼区社区民间组织为例［J］．社区．2006，（01），22－23．

［4］毛军权．基于政府视角的社区民间组织发展瓶颈问题及其对策［J］．经济体制改革，2010 （02）：170－173．

［5］陈伟东，吴猛．社区自组织与直选成本——以武汉市柴东社区和宁波市澄浪社区为个案［J］．当代世界社会主义问题，2005，（02）：11－18．

［7］厐承伟．关于社区民间组织角色定位的哲学思考［J］．中国民政．2003，（09）：24．

［8］余坤明．社区民间组织的五大功能［J］．社区，2010，（03）：42－43．

［10］蒋秋霞．社区民间组织的发展现状及对策研究——以杭州市为例［J］．理论界．2009，（09）：153－154．

［11］陈伟东．社区自治：自组织网络与制度设置［M］．中国社会科学出版社，2004．

（责任编辑：牟春野）

The Development of the Community Non－governmental Organizations from the Perspective of Community Governance——The Case of Zhuhai City

Gong Xiangrong

By the method of empirical investigation，the community non－governmental organizations have been found many problems，such as the low level of being understood themby the community residents，and the imbalance of their providing services to people，and the lack of government＇s supports，and the low degree of joining them．As mentioned above，the government should first implement the conception of “community－based” completely when they are reforming the social management system in Zhuhai．Secondly，the government should treat the community neighborhood Committee as a platform to expand the channels of policy and financial supports；thirdly，the government should take innovative measures to motivate the community residents＇passion to join the community non－governmental organizations；moreover，the government should build a new mechanism to advocate the community non－governmental organizations so as to enhance the influence of the community non－governmental organizations and let community residents understand them．

the community nongovernmental organization；residents＇participant willingness；community－based

C912．2

A

1007－8207（2012）01－0015－04

2011－10－12

龚翔荣 （1978—），男，江西吉安人，暨南大学人文学院讲师，管理学硕士，研究方向为公共管理与公共政策理论、社区建设与治理。

政策调研小组成员：陈玉兰、罗龙真、唐煊、李荣芳、陈雪霞、胡海春、李云、郑秋芳、刘溶溶、黄颖、戴敏乐、黄晓南、郑苑青、梅志富、叶龙飞、徐纯文、曾灵丽、奉勇平。

本文受到暨南大学法律与政策实践中心 “政策调研专项基金”支持。