论我国人民代表大会对预算草案的审批权和修正权

□ 段宏磊，李亚飞

（⒈山东大学，山东 济南 250100；⒉徐州市铜山区人民检察院，江苏 徐州 221116）

论我国人民代表大会对预算草案的审批权和修正权

□ 段宏磊1，李亚飞2

（⒈山东大学，山东 济南 250100；⒉徐州市铜山区人民检察院，江苏 徐州 221116）

我国现行人民代表大会预算草案审批权所存在的问题莫过于审批权对行政部门的实际约束力较低，无法起到限制和监督权力的作用，对此，应致力于预算程序、实体、效力三方面的完善。同时，我国人民代表大会预算草案修正权的法律规定也处于缺位状态，鉴于此，应致力于明确修正权权能和修正权行使方式两个方面进行构建。

预算法；人民代表大会；审批权；修正权

一、问题的提出

近年来，我国《预算法》的修改提上日程，成为备受关注的社会热点问题，而《预算法》的修改稿草案也已于2010年3月出台，成为近期学界探讨的焦点。从笔者翻阅的大量有关《预算法》修改的学术论著来看，学者的惯用路径通常是把现行预算法律制度按照时间顺序分为预算编制制度、预算审批制度及预算执行制度，进而分别论述其存在的问题及改革方案，［1］可以说，这种模式已经成为此类论述的“标准格式”。诚然，此种论述径路以时间为线，全面分析了预算法律制度的方方面面，很有利于对预算法修改问题的总体把握。但是，由于同时将三个区别较大的制度进行论述，极易出现全面有余而力度不足的情况，鉴于此，部分学者在论著中单抽出预算编制制度进行论述，［2］或单独对预算执行方面的问题进行分析。［3］遗憾的是，却鲜见有关单独对预算审批制度进行专门论述的文章。①笔者曾在“中国期刊全文数据库”中以“政治军事与法律”为搜索范围，以“预算编制”为篇名进行精确查找，搜出文章53篇；以“预算执行”为篇名进行精确查找，搜出文章121篇；以“预算审批”为篇名进行精确查找，仅搜出文章18篇，且其中有9篇属于时事报道类的文章。笔者认为，这种情况与实务中预算编制与执行乱象众多、颇能引起关注的现象密切相关，这便促使较多的学者立足于预算编制与执行制度方面的改革，而忽视了对预算审批制度的关注。这种做法的弊端是显而易见的：其一，即使预算编制与执行方面的制度能够得以完善，但由于预算审批制度未能强化，人民代表大会对预算草案的事前监督便无从落实，行政部门在预算编制和执行方面过高的自由裁量权依然无从限制，很可能会导致编制与执行制度的实效大打折扣。其二，尽管预算编制与预算执行也是预算法律制度中极为重要的两个环节，但这两个环节的缺陷并非全部属于法律问题，而有多处涉及到政治、财经等方面的专业领域，并非一纸法律条文的改变所能解决得了的。法学界的学者若把视角过多地放之于此类问题，倾之全力去尝试解决自己并不擅长的政治、经济问题，便易导致预算法理论的“去法律化”，失去法学部门所专属的“权力——责任”视角，忽视从限制政府权力的领域对预算法律制度进行规制。正是在这种考量之下，笔者萌生了独著预算审批制度方面的论文的想法，而纳入笔者论文中心视野的，自然是预算审批制度的核心——人民代表大会对预算草案的审批权和修正权。只有完善审批权和修正权方面的法律制度，预算审批制度的其他内容方能被带动而产生良性运转，进而促进整体预算法律制度的完善。

严格说来，人民代表大会对预算草案的审批权和修正权并非一组平行的概念，修正权的内涵应包含于审批权之中，修正权能是预算审批权的权能之一。而笔者之所以在本文中将预算草案的审批权与修正权放之于对等的位置探讨，并非是笔者打算重新划定概念范畴，而是立足于一个现实问题——我国现行《预算法》第5章“预算审查和批准”这部分中，尚未涉及人民代表大会对预算草案的修正权。换言之，我国人民代表大会对预算草案的审批权之修正权能处于未规定的状态，通常情况下，“人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，不能对预算草案实行科目流用”，［4］这显然是一大不足。针对这种情况，笔者将处于下位阶的修正权概念放到与审批权相平衡的位置，以凸显对此问题的关注以及彰显本文的核心——预算草案审批权的重构与修正权的构建。在此前提之下，文中笔者所提及的全部“审批权”之词汇的概念界定均为狭义，并不包含其修正权能。

二、我国人民代表大会预算草案审批权的重构

预算的审批是指我国各级权力机关对同级人民政府所提出的预算草案进行审查批准的规则和手续。［5］（p243）我国现行人民代表大会预算草案审批权所存在的问题，莫过于审批权对行政部门的实际约束力较低，无法起到限制和监督权力的作用，究其原因，则为我国预算审批规则中的多项缺陷所致。具体而言，则不外乎以下三个方面：其一，程序上，预算审批时间紧张、过程粗糙；其二，实体上，预算审批内容不全、审批方式落后；其三，效力上，批准的预算约束力较低，否决的预算法律责任不明。

（一）预算审批程序方面的完善

从我国现行的预算审批程序来看，尚无充分的时间去审议预算，“地方的人代会会期通常为4－5天，期间至少要审议6个报告，真正的审查时间却只有2天（听取报告和表决要占用4个半天）。而审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上。使审查预算表这个重点在议程日程安排上没有突出出来。”［6］而全国人民代表大会审议预算的时间则同样较少，“全国人代会通常会期10天，除3个半天听取大会报告和1个半天讨论代表议案、1个半天举行闭幕式外，代表团审议时间一般只有7天左右。而在此期间，要审议至少6项议程（政府工作报告、全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告、计划报告和计划草案、预算报告和预算草案等法定6项），对预算报告和预算草案的审查以往只有半天时间。”［7］而预算草案的审批又恰恰包含有众多会计、经济方面的专业知识，这就更增加了审批的难度，在这样短的时间内，几乎没有可能做实质性的审查，从而使预算的审批流于形式。同时，在我国《预算法》第38条至第42条关于预算草案审批权的规定中，只明确了审批权的主体和权限，未见有关审批程序的规定，这便进一步导致了实务中预算审批程序不够明晰。

针对以上这些情况，笔者认为，应至少从以下几个方面立足于预算审批程序的改革：首先，应延长预算审批的时间，在现行制度框架内，鉴于很难在短期内改变我国人民代表大会会期过短的现状，可以考虑通过规定人民代表大会在会前提前介入审查预算的方式变相延长审批时间。提前介入的方式则可以考虑利用人大预算工作委员会的职责，在每年人民代表大会召开之前的3到6个月时间里进行预审，①我国《预算法》第37条对人民代表大会在会前对各级预算草案的初步审查进行了规定，其实质与本文此处的“预审”没有区别。但是，该条所规定的审期为人民代表大会会议举行的一个月前，笔者认为这段期间仍显过短。从国外立法例来看，法国、德国的审议时间都超过3个月，日本也有2个多月，而美国则达到7个多月（参见丁静.我国立法机构预算审批存在的问题及改进建议［J］.西部财会，2009，（10）：5）。因此，我国在人大会期暂时无法延长的前提下，应将预审的时间延长至3到6个月方为适宜。从而提供一段时间足够充裕的 “预算编制部门和预算审批部门互动的过程”，“为预算的细化以及合理性、科学性进行事先审查和把关”。［8］其次，应在《预算法》或其实施条例中明文规定预算审批的基本程序，包括但不限于预审 （或初审）、听取行政部门预算报告、正式审议、表决等程序。这其中值得特别说明的是，2005年我国实行了行政部门报告方式的改革，在这之后，计划报告和预算报告改为了书面审查，不再做口头报告，但是人大代表在会期间才能拿到文件，这便进一步加剧了审批时间的压缩。因此，笔者认为，应恢复口头报告，从而促进预算的全面审查。

（二）预算审批实体方面的改革

我国在预算审批实体上的问题首先体现在预算审批内容不全上，这表现为以下三个方面：纳入预算收入范围不充实、预算草案的内容不详尽、接受审批的预算期限不周延。纳入预算收入范围不充实是指我国现行《预算法》将许多应纳入预算收入范围的没有纳入，其中最为突出的是事业性收费收入和社会保障收入等。预算草案的内容不详尽是指周延的预算通常应划分为“类、款、项、目”，即应精确到目一级，但现行纳入审批的预算草案通常出现层级太少和透明度太低的情况，一般数据仅列到类级，极少精确到款级，更何谈目一级。［9］接受审批的预算期限不周延是指我国预算法上著名的“权力真空”现象，根据现行《预算法》第10条的规定，预算年度自公历1月1日起至12月31日止。然而，一个不可回避的问题是，全国人民代表大会是在每年3月召开的，而地方人民代表大会一般在全国人民代表大会召开之后的4月或5月召开。也就是说，在《预算法》规定的预算年度开始以后的4个月左右时间，是不受人民代表大会审批权影响的。

笔者认为，尽管上述三方面的问题都直接体现为预算审批实体上的缺陷，但也与预算审批的程序不完善有关，因此，在重构预算审批程序方面的制度的同时，应至少在以下几个方面完善我国的审批实体制度：其一，在《预算法》中明确将事业性收费收入和社会保障收入等纳入预算收入范围。其二，应增加对行政部门提交的待审批的预算草案基本格式的规定，明确预算草案应精确到目一级。最后，在“权力真空”问题上，财税法学界提出了多种解决方案。比较彻底的一种方案是，应提前人民代表大会召开的时间或索性将预算年度改为跨年制。［10］（p142）另外一种比较温和的方法则是，在“权力真空”时期增加一个编制临时预算的内容，即在人民代表大会召开之前，由政府先提请人大常委会审查批准后执行，人民代表大会召开之后，再按批准的预算执行。［11］笔者认为，从根本上说，第一种方案显然是更可取的；但若考虑变动既有体制框架和惯例的巨大成本，第二种方案显然更具有可行性。

我国在预算审批实体上存在的问题还体现在审批模式的落后方面。我国现行的预算审批制度为综合审批的方式，即将全部预算草案进行“打包处理”，要么一次性全部通过，要么全部不通过。可以看出，综合审批方式的弊端在于：一方面，它会给人大代表施加一种无形的压力，使其不敢轻易否决预算草案，否则，其将导致所有的预算草案重新编制，进而带来大量的行政资源的浪费；另一方面，行政部门会因为人大代表此种压力的存在而进一步粗略乃至违法地编制预算草案，从而导致恶性循环，造成了预算编制的道德风险。鉴于这种情况，笔者建议取消现行的综合审批方式，建立分项审批制度，即在预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案作出说明，预算委员会也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决，从而减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过审批。［12］这对于节省行政资源以及预防行政部门的道德风险都是大有裨益的。

（三）预算审批效力方面的加强

现阶段，我国人民代表大会之预算审批实效大打折扣，有两方面的原因：其一，经批准的预算约束力较低。《预算法》授予了各级行政部门极大的预算调整方面的权力，导致预算草案的审批形同虚设；其二，法律未明确预算草案在遭否决后的法律责任。这便要求我们在限制预算调整和明确预算遭否决的法律责任上完善《预算法》。

我国现行《预算法》第53条至58条对预算调整进行了规定，这些规定存在的问题是：首先，预算调整事由过于宽泛。《预算法》第53条规定，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。可见，现行法律对于预算调整的事由仅粗略地规定为“因特殊情况”，事实上给予了各级政府无限大的自由裁量权，这会造成已批准的预算效力的空前弱化。针对这种情况，应明确预算调整的特殊性，规定除非在发生关系国计民生和国家安全的特殊事由下，一般不应允许调整。其次，预算调整的审批程序过于粗糙。《预算法》第54条对预算调整的审批程序进行了规定，但实质上与一般预算草案的审批程序无异，在实践中造成了只要行政部门想要调整预算，便一定能调整的弊端。笔者认为，在立法中可考虑以提高人大代表通过比例的方式来解决此问题，如规定只有在2/3以上多数通过时方可对预算进行调整。

关于预算草案遭到否决后的法律责任不明确的问题，着实是我国现行《预算法》的一大缺陷。事实上，“到目前为止尚没有出现一个因违反《预算法》而受到起诉的案例”，［13］这便在一个侧面体现出我国《预算法》在权威性上的巨大问题。笔者认为，对于预算草案遭到否决后的法律责任，应主要致力于行政处分方面的规定，毕竟此时尚处于预算草案的审批阶段，尚未发生实效。预算草案遭到否决也通常是因为有关责任人员存在失职行为，一般不会产生较大的社会危害性，适用行政处分即可解决。但是，我们也不能排除相关责任人员在编制预算草案时因存在贪污贿赂或渎职等职务犯罪方面的行为，从而导致预算草案被否决的情形。鉴于这种情况的特殊性，笔者建议在《预算法》中可以增加关于对行政责任及刑事责任准用性的规定，前者主要准用于《行政处罚法》的相关规定，同时在《预算法》中明确若干违法行为的表现；后者则主要准用于《刑法》中关于贪污罪、渎职罪等方面的规定，以完善整体的责任制度。另外，预算草案遭到否决后，必须辅之以相应的救济措施，以防预算真空期的长期延迟，通常可以采用的救济措施有编制实行临时预算、暂时按上一年的预算执行或由行政首长以命令的方式颁布施行。［14］（p152－153）

三、我国人民代表大会预算草案修正权①值得特别注意的是，“预算草案修正权”一词不可简称为“预算修正权”，学界中，经常会发生把“预算草案审批权”简称为“预算审批权”的情况，这不会发生误解，因为二词在内涵上是相同的；但万不可将此情形类推适用于“预算草案修正权”一词上，因为“预算修正权”系指预算草案在通过后的执行过程中所发生的修正之权力，如预算调整权、预算变更权，等等。二者内涵完全不同。的构建

前文即已论述，在我国，有关人民代表大会预算草案修正权的法律规定尚处于缺位状态。但是，现实中在个别地方已经进行了十分有益的尝试，如河北省饶阳县人大1995年就两次没有通过政府预算案，直到第三次政府预算进行了较大的修正后才予以通过。［15］（p240）笔者认为，一个完整的预算草案修正权法律制度的构建，应与预算草案审批权一样，须立足于实体、程序等方面的规定。但由于广义的预算草案审批权包含修正权，所以对于修正权基本制度的构建，在很大程度上可以参考笔者于前文所论述之内容，在此，仅对我国预算草案修正权的权能之设定及权利行使方式进行论述。

（一）我国预算草案修正权权能的设定

一般来说，预算草案的修正通常包含减额修正与增额修正两个方面，后者又可分为绝对增额修正与相对增额修正两种。绝对增额修正是指总预算支出的增加；相对增额修正是指在保持总预算支出不变的前提下，通过削减某些科目预算支出的方式变相增加其他某些科目的预算支出。从国外立法来看，由于不同国家对于预算草案修正权之减额修正与增额修正态度不同，从而导致修正权之权能大小和权限范围有较大的差异，以此为标准可以区分出如下三种立法例：禁止增额修正（如法国）、弹性增额修正（如德国、日本）与无限修正（如美国）。［16］（p133－135）三种立法例对于减额修正与增额修正（包括绝对增额修正与相对增额修正）的态度可借助如下的表格展示：

增额修正立法例 典型国家 减额修正 相对增额修正绝对增额修正禁止增额修正 法国 有权 无权 无权弹性增额修正 德国、日本 有权 有权 无权无限修正 美国 有权 有权 有权

由上表可以看到三种不同立法例的一个共同点：都承认减额修正权能的合法性，而对于相对增额修正与绝对增额修正的态度则有较大分别。之所以会产生不同立法例上的差别，笔者认为，这与预算本身的性质休戚相关。预算是“国家以年度财政收支计划的形式依法对国民收入的征集和主要支出的安排进行集中统一的计划活动”。［17］（p238）换言之，预算总支出的大小将直接决定对国民收入征集幅度的大小。支出增加，民众负担则加大，反之则减小。因此，出于限制政府权力和降低民众负担的目的，不同立法例的国家都赋予了立法机关对预算草案进行减额修正的权力。而弹性增额修正立法例的国家则在承认减额修正权能的同时，又认可了相对增额修正，毕竟后者只是调整了不同科目的预算支出，没有在总额上造成民众负担的加大。从这个角度讲，以美国为代表的无限修正立法例国家认可绝对增额修正的做法似在逻辑上有所缺陷。但是，立法者的理由在于，毕竟立法机关享有创设徒刑或者罚金、提高行政罚款数额、降低福利支出、提高税额等立法权，为何就独不可通过增加预算支出的方式增加民众负担？［18］（p135）

笔者认为，欲确定我国目前预算修正权应采取的立法例，须基于两个方面的衡量，即人民代表大会的监督权与行政部门编制预算的自主权。毕竟行政部门是唯一对财政收支具有详尽了解的主体，因此其在编制预算方面的自主权是连人民代表大会都不可取代的。因此，在修正权的构建上，若权能过大，行政部门的预算自主权就会受到影响；反之，若权能过小，则无法发挥人民代表大会监督行政部门的作用。因此，综合这两种考量，我国应采取弹性增额修正的立法例。有些学者将之称为 “将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内，即不能突破预算草案原有的收支平衡”，［19］实与笔者之主张有异曲同工之妙。至于美国所采取的无限修正的立法例，尽管有利于进一步加强人民代表大会对行政部门的监督，但一方面不利于维护行政部门在预算编制方面的自主权；另一方面，美国的此种做法显然是基于本国政治体制之实情，与其完善的分权制度与民主制度、高效能的立法机关密切相关，并不适合我国的基本国情。

（二）预算草案修正权的行使方式

人民代表大会预算草案修正权的有效行使，显然与《预算法》相关程序规范的完善密切相关，笔者在此处着重强调的一点是，预算修正权必须采用分项修正的方式进行，即建立在前文所论述之“分项审批制度”的前提下，否则，将大大影响预算修正权的实际效力。

在综合审批制度前提下，人大代表受预算草案整体被否决的巨大风险之威慑而不敢投反对票。而在综合修正制度下，这种威慑看似并不存在，因为人大代表完全可以在完成整体预算草案的修正之后一并投票表决，但是，此种风险的做法在于：其一，如果整体预算草案的多个类别都存在需要修正的地方，则会导致多个修正案在同一时间内一并提出，从而导致程序的混乱，也会削弱每个待修正类别的博弈过程，不利于草案的整体完善；其二，由于草案是综合修正并表决的，则可能会发生由于某一类别的草案纠纷过大而阻碍整体预算草案通过的情况，这便会造成程序上的迟延，人大代表因此而不敢否决预算草案的情况就会再次发生，这又会引发行政部门在编制预算草案时的道德风险。正是基于这种原因，笔者认为，预算修正权必须建立在分项审批、分项修正的制度基础之上，使人大代表对同一预算草案类别的修正意见得以集中，才有可能真正发生修正权实效，而分项审批、分项修正的制度也会因为修正权的存在，其制度价值方能得到进一步落实。①在这一点上，王淑杰女士与笔者持有相类似的观点。但在其论述中，其将分项审批、分项修正的制度称为“单项表决”，并称“与单项表决方式配套的是预算修正，因为单项表决方式下，代表们就会提出预算的不同意见，只有建立相应的预算修正的规定，单项表决才能得到落实。”在这一方面，我国香港地区的预算修正权制度非常值得借鉴，其规定了明确的修正案处理程序和分项修正制度。如规定应依照预算草案各子目及分目在预算案总目内的先后次序逐一加以审议；某一子目或分目的修正案获得处理后，不得修正或辩论任何前列的子目或分目，等等。［20］（p138）

［1］周骞.我国《预算法》存在的问题及完善建议［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（07）：126－128；李诚，张永志.人大预算监督的四类十八个问题研究提纲［J］.中国人大，1999，（01）：22－25；刘剑文.财税法专题研究（第二版）［M］.北京大学出版社，2007.104－127；刘剑文，熊伟.财政税收法（第五版）［M］.法律出版社，2009.137－142.

［2］李建光.借鉴国外做法，提高预算编制的科学性和准确性［J］.山东人大工作，2008，（10）：31－33；戴湉.部门预算编制制度之法律构建［J］.社会科学论坛，2007，（06）：61－65；徐志，林学富.《预算法》编制与贯彻中存在的偏差及其纠正［J］.现代财经，2003，（11）：53－57.

［3］蒋勇.从预算执行乱象谈预算法的修订与完善［J］.鸡西大学学报，2009，（12）：54－55；林真，陈洁.从预算执行乱象看预算法存在的问题及其完善［J］.中国管理信息化，2011，（07）：8.

［4］［8］［12］［19］刘剑文，熊伟.预算审批制度改革与中国预算法的完善［J］.法学家，2001，（06）：52－58.

［5］［17］卢炯星.宏观经济法［M］.厦门大学出版社，2005.

［6］李诚，张永志.人大预算监督的四类十八个问题研究提纲［J］.中国人大，1999，（01）：24.

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［9］郑昱.我国现行预算法存在的问题及其完善［J］.福建行政学院学报，2011，（03）：79.

［10］刘剑文，熊伟.财政税收法（第五版）［M］.法律出版社，2009.

［11］俞光远.我国现行预算法修订的主要内容与对策建议［J］.地方财政研究，2011，（01）：11.

［13］蒋洪.《预算法》修订的误区［J］.南风窗，2011，（05）：52.

［14］［16］［18］［20］王永礼.我国大陆与台港澳地区预算法律制度比较［M］.经济科学出版社，2010.

［15］王淑杰.政府预算的立法监督模式研究［M］.中国财政经济出版社，2008.

（责任编辑：徐 虹）

The Study on the Power of Approval and Amendment on the Draft of Budget of People＇s Congress in China

Duan Honglei，Li Yafei

The current problem of the power of approval on the draft of budget of People＇s Congress is the actual binding to the executive branch is low，which makes it unable to restrict and supervise power functions.For this，it should be committed to the perfection of the process，the entity and the effectiveness of budget.On the other hand，the power of amendment on the draft of budget of people＇s Congress is in absence in law.For this，we should devote to make the power of it clear and construct the exercise of it.

Budget Law；People＇s Congress；the power of approval；the power of amendment

D922.21

A

1007－8207（2012）05－0092－05

2011－12－23

段宏磊 （1987—），男，山东泰安人，山东大学法学院经济法学硕士研究生，研究方向为经济法；李亚飞（1986—），男，江苏徐州人，江苏省徐州市铜山区人民检察院公诉科工作人员。