辽宁省跨界饮用水源生态补偿方案研究

王留锁 商东华 郝晓雯

(1.辽宁省环境科学研究院，沈阳 110031；2.沈阳佳鹤水处理设备工程有限公司，沈阳 110031)

生态补偿机制指通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用。建立生态补偿机制是解决生态产品有效供给，体现社会公平，落实科学发展观的重要途径。辽宁省跨市供水普遍，需要建立对供水地区的水源生态环境保护补偿制度。目前辽宁省有188个城镇集中式饮用水水源地，年供水量24.17亿m3，服务总人口2 255万人；其中18个跨市供水水源地，年供水量9.67亿m3，占全省城镇集中式饮用水供水量的40%，服务人口479.43万人。大伙房输水二期工程的建成并投入使用后，跨市饮用水源供水范围将进一步扩大，跨市年供水量将增加到28.02亿m3，占全省年供水量的65%。现行的取水水费管理体制，水费取费标准低，而且不足以满足取水工程投入，没有能力用于水源生态环境保护的投入。辽宁省水源地生态环境比较脆弱，生态环境保护投入需求大。一方面饮用水源水质存在潜在的下降风险，全省水环境普遍存在工业、城镇和农村点源污染及农业面源污染等多种污染并存问题，水源自然净化功能逐渐下降，生态环境系统存在进一步被破坏的潜在风险。另一方面，跨市水源保护区内的生态环境保护项目投资需求巨大，而水源保护区所属地区经济发展比较落后，财力有限，当地政府对水源地生态环境保护投入难以保障；同时由于保护水源地环境主要受益地区是下游地区，水源所在地政府投入积极性不高。单纯以水源地区政府投入治理的体制难以满足对水源地生态环境保护的需求。

1 辽宁省饮用水源保护区的发展困境

大伙房饮用水水源保护区跨抚顺市和本溪市两市，包括抚顺市的抚顺县、新宾县、清原县和本溪市的桓仁县，保护区总面积8 568.9km2,其中抚顺市境内面积6 413.9km2，桓仁境内面积2 155km2。目前，大伙房饮用水水源保护区所在地的新宾满族自治县、清原满族自治县分别是国家级和省级贫困县，抚顺县、桓仁县的经济水平也不高。2007年，在辽宁省78个农业县区单位中，以农民人均纯收入指标衡量，抚顺县位列46位，清原县位列62位，新宾县位列71位，桓仁县位列60位；以人均财政收入指标衡量，仅有抚顺县的人均财政收入能够达到全省平均水平的一半左右，其他三县均远远低于全省人均财政收入的平均水平。

为了加强水资源的保护，水源保护区所在的新宾满族自治县和清原满族自治县、抚顺县和桓仁县以牺牲自身经济发展为代价换取对大伙房水库水源地水土的保护，关闭了众多对水源污染严重的造纸、化工企业，并对水库上游地区工业发展做出了严格限制，水源保护地周边经济发展和人民生活改善受到影响，保护区内农民人均纯收入与周边县区农民平均收入始终有较大差距，并有逐渐扩大趋势。

2 建立跨界饮用水源生态补偿制度的必要性

2.1 大伙房水源战略地位日益突出

大伙房水源供水人口多，覆盖地域范围广，大伙房水源总设计供水能力为26.95亿m3/年，目前大伙房水库为全国9大重点水源地之一。到2012年输水工程全部完成后，将成为沈阳、大连、抚顺、辽阳、鞍山、营口和盘锦等辽宁中南部城市的主要供水水源，供水服务人口将达到2 000万，约占全省总人口的46.5%，城市人口的75%，约占全省GDP的80%左右。其饮用水源功能日益突出，具有举足轻重的战略地位。

2.2 保障饮用水源水质安全的需要

大伙房饮用水源功能日益突出，建立稳定的资金来源，实施生态环境保护工程，确保水质安全十分必要。根据《大伙房饮用水水源保护区划分方案》和《大伙房饮用水水源环境污染防治及保护规划》，大伙房水源污染防治及保护规划项目70个，包括一级保护区隔离防护、点源治理、生态修复、环境监测能力建设、环境预警监控体系建设工程等。规划总投资43.33亿元。规划近期投资29.96亿元，中期投资9.35亿元，远期投资4.02亿元。事实上，2003—2007年，大伙房水源保护区所在地的抚顺、新宾、清原、桓仁四县对生态保护与建设投入也呈逐年增加趋势，2007年水环境保护投入达到2.98亿元。

2.3 理顺水源地上、下游间的生态关系和利益关系

为保护水环境生态功能及供水功能，农民和地方政府付出了巨大代价，妥善处理好保护区与整个流域的长远利益和近期利益以及局部利益和整体利益的矛盾冲突，将直接关系到全流域的生态安全问题。为解决水源保护中存在的“少数人投入、全社会受益”、“贫困地区负担、富裕地区受益”、“上游建设，下游受益”的不合理局面，对跨界饮用水源保护区应建立一定的经济补偿机制，实现整个流域的生态、社会和经济协调发展。

2.4 完善政策体系的需要

辽宁省已建立的对东部山区的生态补偿机制是纵向的、政府间补偿，对东部山区的水源保护起到了很大的作用。完善的生态补偿机制还需要通过一定的经济、政策手段,让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用，解决生态产品的有效供给，体现社会公平。

因此，建立以市场经济为基础，以水资源供求关系为载体，通过市场调节和政府引导，调节、优化生态资源配置的跨界饮用水源生态补偿机制十分必要。

3 辽宁省跨界饮用水源生态补偿方案思路

3.1 补偿原则

(1)保护者受益、受益者补偿原则。

为保障大伙房水源生态安全、维护整体生态环境质量水平，需在水源保护区开展生态环境保护和环境基础设施的建设与运行，保证水质安全。从大伙房饮用水源地取水的使用者同样是受益者，应对保证水质安全的治理投入给予适当补偿。

(2)市场主导、政府调控原则。

建立大伙房水源保护与污染防治生态补偿机制，应遵循市场经济规则，按市场价格机制进行生态补偿资金的计量、征收。各级政府负责组织保证水质安全工程的实施及补偿资金的分配、使用和管理。

(3)节约资源、保护环境原则。

以资源有偿使用制度对大伙房水源保护区进行生态补偿，促进用水地区节约用水，解决水库下游城市水资源短缺问题，保证水库上游地区有能力对水源进行更好的生态环境保护，保障水源水质安全，形成水源地环境保护的良性循环。

(4)均衡发展、体现民生原则。

实施大伙房水源保护与污染防治生态补偿，保障用水安全，是充分考虑广大用水地区居民饮水安全和水源保护地区共同发展的需要，并通过实施生态补偿提高水源保护地区保护生态环境的能力和动力，提高保护区经济发展水平，促进上、下游协调发展，体现社会和谐。

(5)公开、公平、公正原则。

补偿资金计量按市场价格机制予以合理征收；补偿资金分配按照公开、公平、公正的原则，按因素法分配；资金使用实施绩效评价；资金管理全过程接受社会监督。

3.2 补偿范围和对象

按照大伙房饮用水水源保护区划分方案，将大伙房饮用水水源保护区列为生态补偿范围，包括：大伙房水库、桓仁水库、苏子河输水河道、浑江输水河道一级保护区、二级保护区和准保护区。

3.3 补偿资金使用方向

用于新建或扩建污水处理厂(含附属工程)和垃圾处理厂等环境设施的建设、运行和维护；用于纳入大伙房水源保护规划的生态环境保护与污染治理项目，包括：重点生态环境保护项目、城镇和农村生活垃圾处理以及农业面源污染治理项目、畜禽养殖污染治理项目及其他水污染治理技术改造等污染治理项目。

补偿资金不得用于各类政府行政开支，严禁用于党政机关楼堂馆所建设和车辆购置等支出。

3.4 水质安全保护投入来源

生态补偿资金来源于生态补偿费，生态补偿费为可计入供水成本的受益者提供的成本性支出。根据水源保护区生态补偿资金的需求，以大伙房输水工程供水水费为依托，在供水水费征收的基础上增加10%作为生态补偿费，每年年末由财政、水利、环保等部门进行核定。

生态补偿费的计量以取水水量和水质为基准进行核算，供水水质以地表水二类水质标准为基准，低于二类水质相应的生态补偿费征收减少20%。计量方法如下：

生态补偿资金=取水量×供水价格×0.1×(1-水质目标核减比例)

3.5 补偿金分配

补偿金的分配考虑水源保护区面积和保护区内人口两个因素，以县为单位，按照水源保护区面积、人口和级别等因素分配补偿资金。

(1)方案一。

某县补偿资金=生态补偿资金总额×某县标准保护区面积占标准保护区总面积的比重

其中：标准保护区面积=一级保护区面积×1.0+二级保护区面积×0.8+准保护区面积×0.6

(2)方案二。

某县补偿资金=生态补偿资金总额×(某县标准保护区面积占标准保护区总面积的比重×0.5+某县保护区标准人口数占保护区标准人口总数的比重×0.5)

其中：

标准保护区面积=一级保护区面积×1.0+二级保护区面积×0.8+准保护区面积×0.6

标准保护区人口=一级保护区人口×1.0+二级保护区人口×0.8+准保护区人口×0.6

4 建议

4.1 完善生态补偿相关法规政策

近期可考虑尽快修订《辽宁省大伙房水库水源保护暂行条例》，结合大伙房水库输水工程，在各利益相关方充分协商的基础上，增加专门有关生态补偿的章节和内容，同时制定补偿的操作细则。着手起草《辽宁省生态环境补偿条例》和《辽宁省生态环境补偿实施细则》。

4.2 建立水库上、下游协商平台

省政府负责协调大伙房水源上、下游之间的利益关系，为饮用水源生态安全搭建协商平台，基于辽宁省生活饮用水水质安全和生态安全的框架之下，寻找水源上游地区和下游用水地区都可接受的生态保护目标以及达到目标的措施，共建协商平台。

4.3 推进上、下游地区经济技术合作

扶持水源保护区发展绿色产业。出台财税、金融等多种优惠措施，吸引和鼓励绿色产业到源区落户，同时扶持源区发展生态农业、循环经济、生态旅游等有利于水源保护区生态环境的项目。鼓励下游地区对上游地区进行生态投资，对上游地区在生态农业、生态林业以及旅游业等对生态环境保护有利的产业进行投资和建设。

4.4 采取灵活多样的补偿方式

在实施生态补偿的初期，以财政为主导，通过横向或纵向转移支付实现补偿，待条件成熟时，再向市场化补偿过渡。

建议适当扩大省财政向水库源区下拨生态补偿金的补偿面，除侧重森林保护外，也要对水土保持、新能源建设、矿山治理等进行补偿。与此同时，还应增加一般性财力补助的比例，以解决源区基层政府的财政困难。

4.5 改革对水源保护区的政绩考核方法

对水源保护区等重要生态功能区的政绩评价应当以生态保护为主要指标，弱化对经济增长目标的考核。

参考文献：

[1]王彤,王留锁,姜曼.水库流域生态补偿标准测算体系研究——以大伙房水库流域为例[J].生态环境学报，2010，19(6)：1439～1441.

[2]王彤,王留锁,姜曼.大伙房水库上游地区生态系统服务功能价值评估[J].环境保护科学，2010，36(6)：49～51.

[3]刘玉龙,许凤冉,张春玲,等.流域生态补偿标准计算模型研究[J].中国水利,2006，(22):35～38.

[4]毛显强,钟瑜,张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口·资源与环境,2002,12(4):38～41.

[5]郑海霞,张陆彪.流域生态服务补偿定量标准研究[J].环境保护,2006，(1):42～46.

[6]程艳军.中国流域生态服务补偿模式研究——以浙江省金华江流域为例[D].北京:中国农业科学院研究生院,2006:24～25.

[7]阮本清,许凤冉,张春玲.流域生态补偿研究进展与实践[J].水利学报,2008,39(10):1220～1225.

[8]王淑云,耿雷华,黄勇,等.饮用水水源地生态补偿机制研究[J].中国水土保持,2009，(9):5～7.

[9]刘青.江河源区生态系统服务价值与生态补偿机制研究——以江西东江源区为例[D].南昌:南昌大学学位论文,2007:87～89.

[10]沈满洪.在千岛湖引水工程中试行生态补偿机制的建议[J].杭州科技,2004，(2):12～15.

[11]郭益军,吴惠璇,林宙峰.水库水源保护区生态补偿机制的探讨[J].科教文汇,2007，(6):197～198.