城乡基本公共服务均等化视域下的财政体制改革对策研究

蔡 秋 梅

(长春工业大学 政治与行政学院，长春 130012)

1 城乡基本公共服务均等化的基本内涵

1.1 城乡基本公共服务均等化的理论溯源

“基本公共服务均等化”来源于当代西方发达资本主义国家。普通公民享受基本公共服务均化的权利是西方传统文明中“天赋权利”或“自然权利”的当代诠释，也是当代西方社会文明与进步的重要标志。并且，“基本公共服务均等化”早已为发达市场经济国家执政党的基本施政纲领和公共管理体制改革的重要内容。近年来，随着我国社会利益分化与利益矛盾日益突出，不断推进与实现公共服务均等化，已经成为我国社会主义市场经济又好又快发展的重要内容，已经成为进一步维护我国社会公平与正义的重要内容，已成为科学发展观下建设服务型政府的首要目标。正是在这个意义上，有学者明确指出，所谓基本公共服务“是指建立在一定的社会共识基础上，根据本国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济与社会的稳定、社会的公平正义和凝聚力，满足个人的物质与非物质方面的基本需求，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本的物品和公共服务。”[1]而从公正财政的研究视角来看，所谓基本公共服务均等化是“中央政府通过制定关于基本公共服务国家标准，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等提供这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构在不存在歧视的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。”[2]在这里所谓的“均等化”主要是“指对于全体社会成员而言，通过法律规定和制度安排保障权利均等，通过投票决策机制和利益表达机制保障机会均等，通过政府财政投入和市场资源配置保障结果均等”[3]。

1.2 城乡基本公共服务均等化的涵义与范围

至于“城乡基本公共服务均等化”，是上述基本公共服务均等化最重要内容之一，是基本公共服务均等化在城乡内部的具体化，是统筹城乡之间协调发展的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的主要路径选择，是利益分化时代背景下党的科学、民主、文明执政理念的集中体现。城乡公共服务均等化主要是指以政府为主体，以城市与农村全面、协调、可持续发展为目标，在城乡间科学、合理、有效配置基本公共服务资源，向城乡居民提供与其现实诉求相适应的、动态化的、公平的基本公共服务，使现阶段我国城乡居民在享受基本公共服务的数量与质量、内容与形式、层次与品位等方面实现基本均衡发展。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定了我国要实现城乡公共服务均等化将是一个长期的、曲折的历史过程。根据以人为本的科学发展观的客观要求与实现我国社会公平与正义的价值诉求，当前我国城乡基本公共服务均等化的范围主要包括以下四大领域：“一是公共安全服务，如社会治安、公共卫生和环境保护等；二是社会发展性服务，如基础设施建设(水、电、气、网、道路设施)、基础科研等；三是基本民生性服务，如最低生活保障、养老保险、医疗保险、社会福利、社会救济和住房保障等；四是个人发展性服务，如基础教育、就业服务和文化体育等。”[4]

1.3 城乡基本公共服务均等化的主要特征

一是权利性。在当代文明社会中，“一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利”[5]。而“基本公共服务均等化的目标是确保所有社会成员平等享有义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务的权利”[6]。因此，笔者认为，享受城乡基本公共服务均等化带来的公共利益并以此实现和增进自身权益都是我国城乡居民依法享有的一项基本权利。

二是普遍性。在我国无论是城市还是乡村，所有公民是否享受基本公共服务，并不受其户籍、年龄、性别、民族、文化程度、地域等方面差异的限制。根据经济社会发展水平，国家和政府提供给普通公民的基本公共服务要做到一视同仁，并逐步实现基本均等化的战略目标。

三是公平性。城乡基本公共服务均等化是指政府为城乡全体公民提供普遍性的基本公共服务，是通过对基本公共服务资源科学、公平、合理配置以实现社会公共利益与个体利益交集的最大化，在这里均等化的本质是通过某一个层面的过程公平、结果公平，来弥补或实现起点公平与机会均等。“因为市场机制的运作不可能解决公平问题。社会公平则要求维护弱势群体的生存利益，政府出面干预则是唯一可以选择的路径，这也是人们之所以把政府公共行政称之为公共服务的根本缘由。”[7]总之，具有权利性、普遍性与公平性的城乡基本公共服务均等化，就是在政府主导下，通过财政、税收等经济、法律或行政手段来确保社会成员都能享受基本公共服务。正是在这个意义，我们认为，城乡基本公共服务均等化无疑是一种解决社会公平问题、促进社会和谐的有效方式。

2 我国城乡基本公共服务均等化的障碍性因素分析

2.1 地方政府财权与事权配置不匹配

在我国现阶段，由于地方各级政府在城乡基本公共服务供给中缺乏统一的责任设定与明确的制度安排，从而导致其在城乡基本公共服务供给过程中出现了“缺位、越位和错位”的现实问题。“经常是上级政府出台支持某项公共事业发展的政策，或者是上级提出实行某个公益性项目，但上级政府不负担或不部分负担所增加的支出，形成‘上级开口，下级买单’的不正常现象”[8]。目前，农村基础教育、卫生医疗、基础设施、社会保障等基础公共服务领域的投入大都由基层政府负担或由村级财政部分承担，由于中央财政投入数量不足，且时常不及时、不到位，再加上大多数农村基层政府和村级财政困难，共同导致了农村基本公共服务能力普遍较低与供给质量普遍较差。以当前我国农村基础教育为例，2009年的统计数据显示，就危房面积占校舍建筑面积的百分比而言，农村小学和普通初中所占比例都明显高于县镇小学与县镇普通中学和城市小学与城市普通中学(见表1)。

表1 2009年我国城市、县镇、农村中小学校危房情况比较一览表 单位：m2

资料来源：《中国教育统计年鉴》(2010)

在城乡卫生医疗这一基本公共服务领域，无论是全国城乡卫生费用总支出之间的差距，还是全国城乡居民人均卫生费用支出之间差距都比较明显(见图1和图2)。“根据《中国卫生统计年鉴》(2010)中的数据，截止2009年，平均每千城市人口卫生技术人员数为6.03，而平均每千农业人口乡村医生和卫生员数仅为1.19。”[9]因此，笔者认为现阶段我国城乡之间在医疗卫生这一基本公共服务领域也呈现着明显的非均等化。

2.2 二元化的财政支出形式不合理

新中国成立以来，以户籍制度为基础造成了我国城乡二元社会格局，并且伴随我国经济社会的发展这种二元社会格局在城乡之间日益显现出来，并日益在城市与农村的教育、医疗、就业、社会保障、公共财政等领域暴露出严重弊端。其中，这种二元社会格局表现在公共财政上则是资金分配非均等化，即城乡二元化财政支出形式。所谓二元化财政支出形式，就是指中央和地方政府对于一种城乡基本公共服务的财政支出，在提供城乡居民基本公共服务的成本分配和收益分享都根据城市与农村的固有情况进行两种截然不同的财政制度设计与财政政策安排。改革开放后，我国城市基本公共服务体制进行的改革与完善，形成了城镇职工在医疗保险、养老保险、失业保险和最低生活保障等方面都建立了比较健全的城市基本公共服务制度，且这种城市基本公共服务的主体和主导是中央政府和地方政府，其供给资金来源主要是中央财政拨款和地方财政支出，城市居民为此不承担或很少承担享用的经济成本。而在广大农村社会，虽然自2006年取消农业税以来，中央和地方各级政府给予广大农民以农业生产直接补贴的财政优惠政策和社会福利供给，进一步加强与改进农村基本公共服务资金供给的方式。但是，农村基本公共服务依然缺乏来自中央财政和地方财政支出的更为直接、有效、充足的制度保障与政策支撑，农村基本公共服务匮乏问题并未得到根本性的解决。总之，正是由于我国当前二元化的财政支出形式，致使城市与农村从中央和地方政府中获得基本公共服务的资金来源存在显著差异，并最终导致了我国城乡之间现阶段基本公共服务非均等化的严重问题。

2.3 我国现行转移支付制度不健全

现阶段，我国中央财政对地方政府的转移支付按其形式划分可分为三大类：(1)税收返还。我国现行税收返还制度中明确规定，中央对地方的税收返还要依法、足额、等值。事实上，由于1994年我国实现的分税制本身的不健全、不完善，致使这种税收返还对地方财力分配产生了新的不均衡问题，其实质并非转移支付。(2)一般性转移支付。主要是指在中央财政转移支付过程中，贯彻均等化原则，以均衡性转移支付形式给予地方政府以政策优惠与财政支持。(3)专项转移支付。主要是指中央财政向地方政府支付的专项资金，地方政府对其无权进行调剂。事实上，这种专项转移支付非但不能实质增加地方政府可支出的财政收入，反而更多时候还需要地方政府从其自身财政收入中给予相应的，甚至是对等的配套资金。因此，这种转移支付结构对于实现城乡基本公共服务均等化力度有限。与城乡基本公共服务拥有相对充足、及时、有力的资金支持相比，广大农村基本公共服务还缺乏全面的、有效的、合理的公共财政制度保障和政策安排。虽然近年来中央财政通过税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等加大了对农村基本公共服务的资金供给，但这些财政支持措施与政策因缺乏稳定性、系统性和长期性而收效甚微。

3 城乡基本公共服务均等化视域下深化财政体制改革的主要对策

针对我国城乡基本公共服务中存在的主要问题及其原因，要实现我国城乡基本公共服务均等化的战略目标，就要进一步转变政府职能，明确政府职责，更为重要的是要进一步深化我国财政体制改革。

3.1 明确界定政府财权与合理划分政府事权

为了进一步实现与推进新时期我国城乡基本公共服务均等化的战略目标，首先要明确界定与科学划分我国政府财权，加强与改进现行分税制，要进一步强化中央和地方的利益协调与利益整合，要合理划分各级政府各类财政收入的归属，要保证中央和各级地方政府，特别是各基层政府拥有稳定、充裕的财政收入。要依法赋予省级政府根据本省(自治区、直辖市)的经济社会发展实际在财政收入与财政支出上“开源节流”、“优化整合”的权利。在大力发展社会主义市场经济和积极应对全球化的时代背景下，各级政府要切实实现从“以追求GDP增长为任务”向“以公共服务均等化为导向”职能转变。与此同时，中央和地方政府还要合理划分各自在实现与推进城乡基本公共服务中的事权与职责。中央政府承担向全国性范围内提供基本公共服务的职责，并将其作为其履行公共管理与服务职责的核心内容，还要加强与改善国民收入再分配的职能。地方政府主要负责本辖区内的城乡基本公共服务能力与水平的不断提升和公共产品供给数量与质量的有效保障，重点关注本辖区内城乡居民对基本公共服务的适时需求，强化其公共服务的供给效率和公共产品的供给质量。而对于中央政府与各级地方政府共同承担的基本公共服务领域及其具体事项要做到科学划分、明确分工、权责统一。只有这样，才能将中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间在向城乡提供基本教育、卫生保健、基础设施、社会福利和生态保护等方面的财政支出比例科学化、合理化，才能使中央政府和地方政府财权与事权相匹配、相协调，从而为早日实现城乡基本公共服务均等化提供强有力的制度保障与财政支撑。

3.2 构建以公共服务为导向的财政支出结构

进入新世纪以来，我国公共财政在基础教育、卫生医疗、基础设施、社会福利和城乡社会事务方面的财政支出稳中有进，且呈现逐步上升趋势(见图3)。

事实上，作为公共财政(无论是中央财政，还是地方财政)其根本目的之一，就是为城乡基本公共服务提供必要的资金支持，以满足对全体社会成员的基本公共需要和基本公共产品供给。针对我国城乡基本公共服务均等化过程中存在的主要问题，有必要以满足公共服务需要为导向对我国现行财政支出结构进行科学规划与必要调整，全力推进我国现行公共财政由投资型向公共服务型的时代转型。在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的时代背景下，要进一步推进和实现城乡基本公共服务均等化，就要积极构建与优化我国以公共服务为导向的财政支出结构，一方面要“调整和优化财政支出结构，确保经济社会发展的重点事业和关键领域的需要，实现财政支出重点向民生工程等领域倾斜”[10]，主要包括建立健全“优先发展教育投入机制，扩大社会保障基金规模，加快覆盖城乡居民的社会保障制度建设，支持建立应对体制转轨和人口老龄化财政支持机制，完善政府医疗卫生投入机制，不断提高政府资金使用效益，进一步调整和优化财政支出结构，加大投入力度，加快建立财政保障和改善民生的长效机制”[11]。另一方面，还要改进与完善对以公共服务为导向的财政支出绩效考评制度和问责机制，以规范政府财政职能部门的权力运行，以提高政府提供城乡基本公共服务的科学性、实效性。

3.3 改进与完善的中央财政转移支付制度

通过对我国城乡基本公共服务均等过程中存在主要问题的分析，我们发现城乡基本公共服务均等化的实现程度与我国现行转移支付制度紧密相连。因此，要实现新时期我国城乡基本公共服务均等化的战略目标，就要进一步深化对我国现行转移支付制度改革与完善，最大限度地根除其主要弊端以清除我国城乡基本公共服务均等化战略目标实现的这一制度性障碍。要增加一般性转移支付在公共财政支出中的权重，并且逐步提高这种转移支付在社会主义新农村建设、现代化农业又好又快发展和农民权益全面保障中的比重与数量，从而确保城乡之间基本公共服务均等化的实现与推进。科学规划专项转移支付的种类，明确界定专项转移支付的规模，强化对专项转移支付的监督力度，规范税收返还等转移支付形式，进一步整合公共财政转移支付制度的合力。此外，“在加大中央和省级政府纵向转移力度，优化转移支付结构的基础上，根据各有关省 ( 自治区、直辖市) 所属各县 ( 市、区) 的经济发展水平和公共服务水平，试行省际与县际横向转移支付制度，科学设置转移支付项目和指标，形成合理、平衡的财力布局，增强地方政府特别是县乡政府供给基本公共服务的能力，逐步缩小基本公共服务供给上的地区差距”[12]。

4 结语

只有通过明确界定政府财权与合理划分政府事权、构建以公共服务为导向的财政支出结构和改进与完善的中央财政转移支付制度才能强力推进我国现阶段城乡基本公共服务均等化的历史进程，才能实现全体社会成员共享改革发展成果，才能真正实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，才能不断实现社会公平与正义，才能真正实现建设社会主义和谐社会的宏伟目标与全面建设小康社会的美好愿景。

参考文献：

[1]邱霈恩.基本公共服务均等化：全民均等受益、共享发展成果[J].红旗文稿，2010，(3)：28～29.

[2]丁元竹.准确理解和把握基本公共服务均等化[J].中国发展观察，2009，(12)：26～29.

[3]姜鑫.关于我国城乡基本公共服务均等化问题的研究[J].管理学刊，2012，(4)：96～100.

[4]黄麟.促进城乡公共服务均等化的地方财政体制改革研究[J].改革与战略，2011，(12)：81～83.

[5]刘明中.推进公共服务均等化的手段——财政部副部长楼继伟答本报记者问[N].中国财经报，2006-02-07.

[6]联合国开发计划署.2007/08中国人类发展报告:惠及13亿人的基本公共服务[M].北京:中国对外翻译出版公司，2008：60.

[7]安体富，任强.公共服务均等化:理论、问题与对策[J].财贸经济，2007，(8).

[8]方东霖.公共财政与基本公共服务均等化[J].生产力研究，2011，(10)：42～43.

[9]赵和楠，万甘忆.财政支农、基本公共服务均等化与城乡收入差距调节——机理、问题与路径[J].山西财政税务专科学校学报，2012，(1)：6.

[10]崔惠民，张厚明.公共财政走向民生财政:基本公共服务均等化的选择[J].经济问题探索，2011，(6)：18～21.

[11]崔惠玉，孙靖.公共服务均等化：国际经验与借鉴[J].地方财政研究，2010，(2)：73～74.

[12]张剑雄.城乡基本公共服务均等化的制度设计[J].云南行政学院学报，2011，(5)：140～142.

[13]吕炜，赵佳佳.中国经济发展过程中的公共服务与收入分配调节[J].财贸经济,2007，(5).

[14]张文礼，王达梅.公共服务型政府建设与缩小贫富差距[J].甘肃社会科学,2007，(6).

[15]迟福林，方栓喜.加快推进基本公共服务均等化(12条建议)[J].经济研究参考,2008，(3).

[16]宫晓霞.缩小城乡居民收入差距与建立农村社会保障制度[J].东岳论丛,2006，(3).

[17]中国财政学会.“公共服务均等化问题研究”课题组.公共服务均等化问题研究[J].经济研究参考,2007，(58).

[18]陈海威，田侃.我国基本公共服务均等化问题探讨[J].中州学刊,2007，(3).

[19]常修泽.逐步实现基本公共服务均等化[N].人民日报,2007-01-31(9).