多次“限广令”凸显电视体制的缺陷——再谈可办公益频道的必要性

□ 李立功

（作者系中广协会学术委员会委员、江西广电协会顾问）

——为什么多次"限广令"会成一纸空文

——为什么滥播广告、低俗化之类的顽疾屡禁不止

——是各级电视行政主管部门措施不力、监管不严，还是各级电视台的领导觉悟不高、党性不强，或者是各级电视台从业人员纪律涣散、职业操守低下

我国第一个公益频道重庆卫视开办已有一年，围绕应不应该开办公益频道，怎么样办好公益频道的争论始终没有停止。笔者在《理性的回归 改革的突破》一文中，①为我国终于诞生了第一个公益频道喝彩。认为这是我国电视媒体公益性质和政府职能的理性回归，是我国电视改革的新突破。近一年来，由于重庆卫视收视率处于低迷状况，公益频道的第一声春雷在市场的强大压力下并没有带来多少雨滴。怀疑者多，理性分析者少；讥讽者多，热情欢迎者少；冷眼旁观者多，勇敢实践者少。笔者一直为中国第一个公益频道是不是会夭折而担心。

后来发生的两件事使笔者再次思考公益频道的必要性。一件是党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。《决定》提出了建设社会主义文化强国的任务。第二件事情就是广电总局于2011年11月28日下发《<广播电视广告播出管理办法>的补充规定》，规定从2012年1月1日，全国各电视台播出电视剧时，每集电视剧中间不得再以任何形式插播广告。这一“限广令”一方面引起全国观众拍手叫好，另一方面又对电视台经营产生了巨大冲击。这两件事联系在一起使笔者再次想为中国的公益频道发表一些看法。

“限广令”八年博弈，再次回到原点

对于“限广令”我们似曾相识。远的不讲，近十年来，国家广电总局虽多次对滥播广告下达禁令，但收效甚微。2003年，广电总局颁布《广播电视广告播放管理办法》（广电总局第17号令），规定19点到21点黄金时间内所播电视剧中不得插播广告，除17点至21点外，电视台播一集电视剧中可以插播一次广告，插播时间不得超过2.5分钟。“限广令”发出后各电视台咬紧牙关，坚持执行了一段时间，很快就开始打擦边球，如晚上第二集播出安排接近21点，这样就在第二集插播广告。另外把片头片尾广告时间加长，在出现演职员表和主题曲时覆盖广告，还在边角上飞广告，植入式广告也明显增多。这些五花八门、眼花缭乱的插播广告愈演愈烈，最后总局第17号令的这条禁令形同虚设。

面对广大观众的指责和电视台的呼吁，广电总局于2009年9月10日，出台了《广播电视广告播出管理办法》(广电总局第61号令)规定“播出电视剧时，可以在每集插播两次广告，每次时长不得超过1分30秒，其中19－21点之间播出电视剧时，每集可以插一次商业广告，时长不得超过1分钟。”这次“限广令”与其说是“限广令”，不如说是对电视业界要求恢复插播广告呼声的一次回应，是行政主管部门与电视经营六年博弈的妥协，是政府主管部门的松绑。各电视台弹冠相庆，广告商更是跃跃欲试，1分钟的限播时间根本无法限制，全国一千多个电视频道也根本无法监督。有的频道一集插三四次广告，总插播时长接近电视剧的一半，毫无顾忌。连央视一套也放弃了多年来黄金时段电视剧中间不插广告的传统，随波逐流，在黄金时段的电视剧中间插播广告。

面对滥播广告的回潮，2011年10月广电总局下发《关于进一步加强广播电视广告播出管理的通知》，除了重申遵守61号令外，要求插播广告时，要对广告时长进行提示，另外还禁止在片头之后、剧情开始之前以及剧情结束之后、片尾之前插播任何广告等。这显然只是一次软弱无力的修补措施，远远无法遏制滥播广告的势头。一个多月后，在全国人民学习贯彻六中全会《决定》的氛围中，广电总局再下决心，下达了禁止在任何时段任何电视剧中插播广告的禁令，这无疑是一件令广大观众欢欣鼓舞的大好事，是贯彻落实《决定》精神的必要之举。但是能否执行得了？八年前比较宽松的“限广令”尚且禁止不了，现在有什么有力措施才能保证这次更严格的“限广令”能执行下去？会不会再次出现几年博弈再次回到原点的可能？对于这些，我们必须有一个清醒的认识。

屡禁不止的问题必须从体制上找原因

为什么近十年来多次“限广令”会成一纸空文？为什么滥播广告、低俗化之类的顽疾屡禁不止？是各级电视行政主管部门措施不力、监管不严，还是各级电视台的领导觉悟不高、党性不强，或者是各级电视台从业人员纪律涣散、职业操守低下吗？显然都不是。哲学命题告诉我们，反复出现的事物必须从规律上探求答案，屡禁不止的问题必须从体制上寻找原因。

近三十年来，中国的电视改革基本上是市场取向的改革，几乎所有的电视频道都无一例外的推向了市场，频道的开支几乎全部依靠自己创收，而广告收入又占全部创收的百分之九十以上。虽然电视台仍然保留国家事业单位的身份，但它早已不是由财政拨款养活的事业单位，而是靠市场养活的企业化管理单位。如果说正确的舆论导向和良好的社会效益是电视台追求的政治目标的话，那么广告收入就是电视台赖以生存的生命线。在这两者的博弃中，政治目标是虚的，而经济收入才是实的，政治目标常常要让位于经济利益。作为共产党员，每位台长都希望坚守自己的职业操守，而作为市场竞争中的“经济人”，他又必须要追求自己利益的最大化。

这一次如此严格的“限广令”能否长期执行下去？我们可以初步设想一下它将带来的连锁反应。一是电视台收入将大大减少。据初步预测，仅全国各卫视在黄金时段插播广告收入将减少200亿元收入。要知道，仅央视一套黄金时段第一集插播广告的招标即达3.95亿元。由于收入锐减，各电视台势必要减少新闻、专题等节目的投入，将影响新闻、专题等节目质量。首当其冲的是将大大减少采购电视剧的资金投入，这将波及电视剧的产业链，电视剧市场面临新一轮洗牌。二是广告业务将向其他媒体转移，特别是向网络、小报小刊转移。将加剧各媒体之间的广告竞争，弱化电视媒体在激烈的市场竞争中的影响力。多年来在激烈的媒体竞争中，电视广告的市场占有率不断下降，其在各媒体之间广告占首位的地位已经岌岌可危，“限广令”将进一步加快这一下滑趋势。第三，上有政策下有对策，打擦边球之风可能蔓延，如加长每集前后的广告，剪短每集的时间，制作更多的字幕广告，千方百计增加植入式广告等等。如果上述这些连锁反应不能有效解决，“限广令”要么再次陷于一纸空文，要么成为电视发展的一道新坎。

二十多年来，中国电视改革的基本思路是将经营性资产与公益性资产剥离，让经营性资产进入市场，公益性资产保留事业体制，这是一条正确的思路。有线电视网从电视台剥离出来后，使网络公司实力大增，电视剧制作和部分文艺、体育等节目制作从电视台剥离出来，大大促进了电视剧和非新闻类节目的生产力，这些都取得了明显的成效。电视台最重要的经营性资产广告经营与电视台的内容播出确实无法完成剥离，因为只有凝结在或依附在电视节目上的时段才是有价值的广告时段，广告时段的价值是不取决于时段自身，而取决于其所依附的节目所获取的收视率。这样就产生了一个悖论，即已经进入市场经营的广告公司并不能决定自己拥有的资源（广告时段）的价值，而未进入市场的节目播出平台又得依靠市场养活。在这种体制下，追求收视率，服从市场指挥棒，就成为必然规律，常常是广告感冒，节目吃药，经营性资产与公益性资产剥离这一重大改革原则在这里无法推进下去。这种体制的缺陷导致了多道“限广令”经反复博弃后又回到原点。

公益频道：建设社会主义文化强国的必然选择

《决定》提出了建设社会主义文化强国的历史任务，并且明确提出：“国有文化单位的改革应科学界定文化单位性质和功能，区别对待，分类指导，循序渐进，逐步推开。”②电视改革必须向频道经营这个层面深入，必须将1400多个电视频道按照各自的功能划分为两类。应剥离出少量公信力、影响力大的频道作为公益频道，它们不靠广告养活，是依靠财政拨款的真正的事业单位。它们的主要任务是大力弘扬社会主义核心价值观，努力满足全体人民基本电视文化需求。而大量的其他频道属于经营性频道，主要依靠市场生存，应逐步转制为企业。它们在遵守国家法律和政府规制的前提下，作为市场经营的“经济人”可以追求自己利益的最大化。它们的任务主要是通过自己形式多样、内容丰富的各种节目满足不同身份、不同层次观众的多样性需求，并促进中国文化产业的繁荣和发展。

只有将公益频道与经营性频道分开，才能打造一支社会主义先进电视文化的生力军，才能占领先进电视文化的制高点，才能把社会主义核心价值观融入电视节目生产传播的各个方面，成为我国电视文化的精髓。只有将公益频道与经营性频道分开，才能建设和完善我国电视的公共文化服务体系。《决定》指出：“必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。”③过去我们只是在传输覆盖领域抓了“村村通”之类的公共服务体系，但这是不够的。如果我们不能在内容这个平台上为全体人民提供基本的文化服务，而听任电视的播出内容被广告牵着鼻子走，那么我们电视的公共文化服务体系就是残缺不全的。

只有将公益频道与经营性频道分开，才能避免目前内容雷同、克隆成风、一轰而上、浪费资源的现象，才能让1400多个频道各自服从自己的定位，各自突出自己的主体功能，真正形成百花齐放、丰富多彩、优势互补的局面。只有将公益频道与经营性频道分开，才能真正改变目前电视台“不官不民不商不企”的现状。2011年4月，中央颁布了《分类推进事业单位改革实施指导意见》，规定用五年时间在清理规范的基础上完成事业单位的分类，“把属于市场的还给市场，把属于社会的还给社会，把属于行政的还给行政。”④如果维持目前的体制，作为事业单位的电视台的改革是难以完成的。

开办公益频道的可行性

有人认为我国不具备开办公益频道的条件，一是缺少资金投入，二是缺少频道资源，三是影响经济发展……笔者认为，目前正是启动公益频道改革的最好时机。首先，六中全会《决定》的发布，使全国各级领导和全社会更关注电视的健康发展，重视电视的改革，广大观众殷切盼望能有一批内容丰富、格调高雅的电视频道来满足人民群众的基本需求，开办公益频道的社会舆论环境比任何时候都好。

其次，入世十年来，我国各级财政收入大增，2011年全国财政收入超过10万亿元，拿出几十亿元来开办公益频道是完全可能的。另外也可以参照西方某些国家的做法，收一点执照费，群众也可以接受。全国三亿多台电视机，如果每台每年收10元，也有30亿元。全国每年销售电视机三千多万台，如果每台增收200元的节目税，就有6千亿元。既然环境污染、碳排放都可以收税，面对低俗文化泛滥又屡禁不止的局面，采取一些市场调节的手段也是可以考虑的。

其三，经过几十年建设，我国广播电视基础设施建设有了很大发展。我国现已有1310套开路电视，139套有线收费电视，有三万多个发射台、转播台，数百个有线电视网拥有1.75亿用户。这些都是国有或国有控股的资产，它们为开办公益频道提供了强大的物质资源。

其实，开办由财政养活的公共电视台，是世界各国的通用办法。上世纪下半叶，在大规模的商业化的浪潮中，西方主要电视大国都始终保留着公共电视台这块绿地。世界知名的英国BBC，日本NHK，法国的电视二台、三台，加拿大CBC都是公共电视台。就是在商业电视最发达的美国，也有由联邦政府开办的PBC以及上百个由州政府开办的公共电视台。在社会主义的中国，电视的政治属性更为凸显，弘扬主流价值观的责任更重大，革除多年来低俗化、滥播广告等顽疾任务更繁重，为什么不能下决心开办几个影响力大、群众欢迎的公益频道？

开办公益频道，认识比行动更重要。只要认识到位，特别是领导层认识到位，就一定能办起来。重庆卫视一年来的实践，尽管节目质量、收视率都有不少不尽如人意的地方，但坚冰已经打破，航道已经开通，我们盼望有一批公益频道问世，也祝愿重庆卫视越办越好。

注释：①李立功：《理性的回归 改革的突破》，《声屏世界》，2011（7）。

②③ 《中共中央关于深化文体制改革 推动社会主义文化局大发展大繁荣若干重大问题决定》，北京，人民出版社，第32页、第23页。

④朱剑飞：《事业单位改革路线图对中国广电业的启示》，《现代传播》，2011（10）。