南水北调中线河南水源地生态补偿机制构建研究

樊万选，夏丹，朱桂香

(1.河南省社会科学院工业经济研究所，河南郑州450002;2.河南农业大学林学院，河南郑州450002)

南水北调中线河南水源地生态补偿机制构建研究

樊万选1，夏丹2，朱桂香1

(1.河南省社会科学院工业经济研究所，河南郑州450002;2.河南农业大学林学院，河南郑州450002)

南水北调是国家进行跨流域水资源优化配置的一项重大战略决策，而中线工程的开工建设涉及到受水区、水源区的各方利益主体。以淅川县等6县(市)为研究对象，通过了解水源区的基本情况，结合国内外的生态补偿理论，分析了水源区建立生态补偿机制的必要性，使用机会成本法对水源区的生态补偿标准进行了核算，并且对水源区生态补偿机制的构建提出了一定的政策建议，认为国家在加大对水源区财政补贴的同时，应积极鼓励水源区推行自发交易式的市场补偿模式和以生态产业为主的自我补偿模式。

南水北调;水源区;生态补偿;机制

南水北调中线工程是关系到广大华北地区用水问题的重大工程，是从丹江口水库引水，经豫、冀后，进入京、津地区，以缓解我国北方城市生产生活用水紧张的局面。研究建立稳定的生态补偿机制，其主要目的是为了更好地保护和恢复南水北调中线工程水源地的生态环境，保证“一渠清水送京津”宏大目标的实现。

一、流域生态补偿研究进展

1977年，Westman最早提出“自然的服务(nature’s services)”的概念及其价值评估问题［1］。之后很多类似“生态服务付费”的理论在西方国家兴起。

国外流域生态补偿机制概括起来可以分为以下三种类型［2］:一是政府购买模式。其实就是以政府为主要参与者的生态补偿类型，主要指政府利用转移支付的手段直接向生态服务提供者进行补偿。二是市场交易模式。市场交易模式是在市场经济条件下，私人(企业)之间直接进行的一种生态服务补偿。此模式多在市场经济较为发达的国家或地区进行，一般具有较高的效率和较低的交易成本，因而具有较大的发展前景。三是生态标志模式。生态产品认证或生态标志计划，即消费者可以通过选择，为经由独立的第三方根据标准认证的生态友好型产品提供补偿的计划［3］(P86－89)。国外近几年由于市场经济成熟，市场交易发达，政府在生态补偿中的角色已越来越淡，模式也已从主要由政府投资向企业、个人、利益团体间自发的交易发展，交易成本在逐步降低的同时效率却得到了提高。

我国的流域生态补偿主要有国家项目补偿、以地方政府为主导的补偿、小流域的自发交易、水权交易和水资源的用水费补偿五种补偿类型。这种分类方式主要是依据政府和市场在生态补偿中的作用和地位确定的。例如，金华江流域的水权交易和异地开发模式，所涉及的四个县(市)，都属于金华地区，所以协调性比较高，再加上经济发达的浙江市场经济较为成熟，这些都是该模式成功的重要因素。所以，金华江流域的生态补偿模式具有非常高的研究价值，可以为我国小流域的生态补偿提供有利的借鉴。

随着我国经济的发展，流域生态补偿机制已经逐渐从主要由政府投入向各利益个体多渠道投入的机制转变。但我们仍然应该看到，水资源所有权不清晰、权责不明、群众基础不够牢固等等弊端也的确制约了我国生态补偿机制的发展，这些也正是生态补偿机制建立中需要着力解决的问题。

二、南水北调中线工程水源区现状及生态补偿的必要性分析

(一)南水北调工程水源区现状

南水北调工程是迄今为止世界上最大的水利工程，是优化我国水资源配置的重大战略性基础设施。渠首位于河南省南阳市淅川县的陶岔，所调之水主要来源为丹江口水库，主要满足北京、天津等华北缺水地区的工农业用水需求。其中干渠在河南省长度为731千米，占地35.5万亩，涉及移民大约为15.7万人。为了满足调水需求，大坝由原有的162米加高到176.6米，正常蓄水位由157米提高到170米，相应库容达到290.5亿米3，增加库容116亿米3。现为一期调水，每年实现调水95亿米3，河南省分配的用水量为37.69亿米3，预计省内投资为670亿元［4］。

南水北调中线水源区位于河南省西南部，地处伏牛山南麓。本文研究对象为狭义的中线水源区，包括南阳市的邓州市、内乡县、西峡县和淅川县，洛阳市的栾川县，三门峡市的卢氏县，地理坐标界于东经111°12'—112°2'，北纬33°39'—34°11'之间。水源区主要河流为丹江，干流全长约390千米，流域面积约为20 306公里2。丹江在河南省境内主要支流有老鹳河、淇河和淅河。该区域地处山区，地下水资源量较小，所以水资源总量以地表径流为主。水源区多年平均水资源总量20.3亿米3，水能资源理论蕴藏量达到20万千瓦［5］。

(二)水源区生态补偿的必要性分析

首先，水源区经济发展与下游京津地区的差距呈扩大趋势。南水北调中线水源区以从事第一产业为主。2009年全区人口411万人，国土面积1.71公里2，人口密度240.35人/公里2，国民生产总值713.8亿元，其中第一产业从业人口占到了53.1%，6个县(市)中栾川、卢氏、淅川均为国家级贫困县。多年来这些县(市)为了保证水源区的水质水量，做了大量改善生态环境的工作，包括退耕还林(草)、荒地造林、治理水土流失以及关停污染企业等。这些措施在一定程度上都影响了水源区的经济发展，从而造成水源区经济发展的滞后，水源区人民的生活水平低于全省平均水平，尤其是近几年与下游京津地区的经济差距有扩大的趋势。根据2006—2010年的河南、北京以及天津统计年鉴，近几年水源区及京津地区的人均GDP变化情况可见图1所示。

其次，用水矛盾日渐凸显，并且具有一定的长期性特点。随着南水北调工程中线流域地区经济的高速发展和人口的增加，工农业以及生活等用水量急剧增加。与此同时，中线河南水源区也面临着相同的情况。随着全球气候的变化，极端天气的出现越来越频繁，已经严重影响到水源区的水供给问题。上下游用水矛盾现在已经日渐凸显，在短时间内难以彻底解决，如不进行必要的生态补偿，协调上下游之间的用水问题，此矛盾将会愈发严重。

图1 水源区与京津地区人均GDP比较图

再次，水源区政府财政压力巨大。为了保证南水北调中线工程的顺利实施，水源区所在地政府可谓不遗余力。由于工程涉及面十分广泛，尤其涉及到退耕还林、企业关停及生态移民等关系到当地切身利益的项目，在国家财政补贴有限的情况下，仅依靠当地政府的财政支出，会给当地政府财政带来巨大压力。因此，建立生态补偿机制，多渠道筹措资金已经成为迫切要求。

最后，水源区的环境现状依然严峻。虽然水源区所在地政府每年都把保护环境、控制污染作为重要的施政目标，而且每年都有大量的污染企业关停。同时，水土流失现象也不容忽视，短时间内难以彻底治理［6］。因此需要建立符合水源区现状的生态补偿机制，强化水源区水质水量的监督，加大污染企业的治理力度。

三、水源区生态补偿标准的确定

机会成本的最初定义为生产一单位的某种商品，生产者放弃的使用相同的生产要素在其他生产用途中所能得到的最高收入［7］(P105－109)。机会成本的概念有多种引申，在政策领域，可以为做出一项决策而放弃另一项决策的收益，机会成本的最基本前提是资源的稀缺性。根据这个原理，对水源区提供生态服务的机会成本每个项目分别予以核算。

(一)发展权限制损失

根据河南省南水北调办公室资料显示，从2003年开始算起，到2009年底水源区6县(市)共关停转移污染企业773家，其中南阳市的淅川县、西峡县、内乡县和邓州市共关停435家，洛阳市栾川县关停125家，三门峡市卢氏县关停213家，平均每年关停数为110.43家。按照国家中型企业标准进行核算，规模平均为400万元，每年可以实现利税40万元，由此可知水源区因为发展权限制而导致的损失每年大约为0.4亿元。

(二)环境保护直接投入

2003以来，河南省各县市都非常重视生态环境资源的保护工作，在此方面的财政支出呈现增长的趋势，在GDP总量中所占的比重也逐渐增大。根据2006—2010年的河南省统计年鉴，近几年的环保投入情况可参见表1所示。

表1 近几年河南省环境保护投入情况表亿元

本文重点考查工业污染治理投入部分，因为总投入里面除了包含工业污染治理部分外，还包括城市环境基础建设部分，例如城市绿化、集中供热、燃气限制等与本文关系不大的内容。以工业污染治理的投入为依据，通过平均化结合人口比重考虑，得到水源区近五年来平均每年的环境保护投入为0.87亿元。

(三)退耕还林损失

根据河南省林业厅资料显示，2000—2008年，河南省共完成国家退耕还林工程计划任务1 466.7万亩，其中退耕地还林376.7万亩，荒山荒地造林1 055万亩，封山育林135万亩。工程范围涉及全省18个省辖市的136个县(市、区)，覆盖了全省85%以上的县级单位。退耕还林的数目巨大，其对各地的经济影响也是比较显著的，因此退耕还林的机会成本应该作为一项重要内容加以考察。根据历年的河南省统计年鉴内容，主要研究对象所在的南阳市、洛阳市和三门峡市的退耕还林情况参见表2所示。

表2 水源区退耕还林情况表万亩

从上表可以看出，2007年的退耕还林面积与其他年份相比有明显的减少，根据上表中的数据，可以推算出水源区每年的退耕还林大约为16 400公顷，即24.6万亩。在考虑退耕还林的损失方面，本文假设在原耕地种植的是经济作物，以经济作物的平均收益计算。因为每个地区的实际情况不同，分别予以考虑。考虑南阳市的实际情况，以棉花为参考作物，参考市场情况每亩收益在900元左右;洛阳市栾川县以核桃为参考作物，每亩收益在1 500元左右;三门峡市卢氏县棉花种植面积大，也以其作为参考作物。于是可以得到退耕还林的损失大约为每年2.35亿元。在林地的维护方面，水源区共有林地1 610万亩，除去国家的补助，地方上自筹的标准为每年每亩5元，因此水源区在林地的维护方面每年大约支出为0.8亿元。

(四)生态移民投入

现在第一批移民安置工作已经基本完成。第一批移民共涉及淅川县10个乡(镇)57个村大约6.5万人。按照国家的平均补偿水平，以每人每年600元的标准补偿，则生态移民方面的总费用为0.39亿元。

综上所述，以机会成本方法确定的生态补偿标准为上述几个方面的总和，即每年4.82亿元。

四、南水北调生态补偿机制的政策建议

(一)建立健全生态补偿机制的法律法规

法律法规的健全是生态补偿机制构建的制度保障，也是保证生态补偿机制顺利实施的前提和保证。随着生态补偿思想的逐渐成熟，为保证生态补偿机制的高效率实施，需要相关的法律法规明确界定流域的初始水权，各级政府、企业以及居民各方的权利和义务，费用的收缴及分配等。因此，应及时将《生态补偿法》及其相关法律法规的制订提到议事日程上来。

(二)实行多元化的生态补偿资金筹措机制

长期以来，我国各个流域的生态补偿资金主要靠政府的转移支付，而其大多是中央的直接财政拨款。此种方式有以下弊端:一是中央不能准确了解流域的生态现状，使得拨付的补偿额度与水源区民众和政府意愿上的额度出入较大，无法满足水源区的补偿需要。二是容易使地方形成依赖思想，不去主动思考解决问题的方法，而只是坐等中央的财政支持。这两种弊端都会导致低效率，阻碍长效生态补偿机制的建立和实施。课题组认为，生态补偿资金的筹措应该走多元化战略，扩大资金的来源。一是建立水源区水资源生态补偿基金。此基金应由国家及上下游各省市财政共同出资，建立一个公共账户。基金应该专款专用，非流域的生态补偿问题不得挪用。二是征收生态保护税。对于在流域内从事各种资源开发和利用的单位和个人，都应该缴纳一定的生态保护税，用于生态资源的修复和维护。三是发行南水北调生态补偿彩票。本着“取之于民，用之于民”的思想，发行绿色彩票筹措资金，缓解生态补偿机制构建中资金紧张的难题。四是优惠信贷。政府可以本着扶持水源区经济发展的原则，在水源区资金信贷方面给予优惠政策。

(三)构建多元化的生态补偿方式

生态补偿方式的多元化是生态补偿实施的必然结果。单一的生态补偿方式往往会暴露出各种各样的弊端，如果没有其他生态补偿方式的补充，不能形成取长补短、协调发展的良性循环模式，也很难取得良好的预期效果。

1.政府补偿

长期以来政府补偿一直占我国生态补偿的主导地位，水源区也不例外，而且在今后一段时期仍需加大政府的补偿力度。一是财政的转移支付。一般都是国家通过财政补贴的方式对水源区进行转移支付，以补偿水源区为生态建设所做出的各种牺牲。国家补偿的额度往往与实际的损失差距甚远，因此水源区民众保护和维持生态系统健康运行的热情不高。以南阳市为例，仅仅移民安置一项，南阳市每年须投入资金7 000万元，而上级对南阳市的财政补助每年仅仅1 000万元，可见缺口巨大。再加上水土保持、企业关停等等投入及损失，令南阳市财政难以补偿到位［8］。二是政策补偿。政策补偿一般认为是对发展权限制的一种补偿，是促进水源区经济发展的一种手段。但这里的政策补偿与前边的有所不同，除了对水源区优惠的信贷政策、部分企业税收的减免、招商引资予以优惠条件等政策倾斜外，还应该包括为水源区引进高素质人才、扶持发展高新产业、协调水源区与下游发达地区以及全国其他发达地区的合作交流等政策扶持措施。

从现有情况来看，政府对水源区的各种补偿措施都有一定的局限性，难以从根本上解决在生态补偿机制建立过程出现的各种问题。毕竟仅靠政府的力量还不够，还需要社会上更多的利益群体的参与，通过合理的制度安排，市场化的运作方式才能逐渐走向成熟。

2.市场补偿

实践已经证明，仅靠政府的力量难以建立一个完美的且具有长效性的生态补偿机制，而且仅仅依靠行政命令等强制性措施容易造成效率低下和资源浪费等后果。因此，在市场经济条件下，积极探索依托市场机制的高效率和低成本性完成资源最优化利用的生态补偿机制成为了一种对政府补偿措施的有益补充。市场补偿方式是通过市场的价格机制发挥作用，以供需关系为最基本的定价原则。根据科斯的理论，通过市场机制解决外部性问题，产权和制度尤为重要。其中产权的界定是市场补偿顺利运作的一个重要前提。

一是水权交易。这是水资源使用权的一种有偿转让。一般是水资源有盈余的一方与水资源匮乏的一方，在各自需求的引导下，经过双方的协商，通过市场机制，水资源盈余方按照双方议定的价格转让部分水资源给匮乏方使用。在我国现有体制下，水权交易市场的成熟仍然需要一段较长的时间。在小流域和涉及范围较小时水权交易容易实现，如果涉及的范围过大，行政单位过多，这时市场交易的行政协调成本过高。因此，我国的水权交易市场要走向成熟，初始水权的明确界定和提高政府效率，减少行政干预是必由之路。

二是排污权交易。排污权也是市场制度下的产物，它是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的［9］。在市场机制下，改进制造工艺和减少污染物排放将变得有利可图，在经济利益的驱动下，企业都会减少污染物的排放，提高治理污染的积极性，从而在总体上达到控制污染的效果。这对整个流域而言，在政府制定出合理的标准后，只需要很少的投入就可以改善流域的污染情况。

三是绿色保证金。流域中的企业在年初或其他周期初期缴纳的对环境污染的一种承诺的资金，承诺自己对环境污染的标准。如果在实际实施过程中，造成的污染没有超过预定的标准，企业可以收回自己缴纳的保证金;反之如果超过预定的标准，企业就会失去自己的保证金。

目前我国的市场补偿仍然很不完善，大多方式仍处于试点阶段，而且相应配套的法律法规也很不齐全。除了在条件合适的地区多加试点，政府的各种监管配套措施尽快落实外，我们也可以积极借鉴国外的先进经验，努力使我国的生态补偿市场方式不断走向成熟。

3.自我补偿

自我补偿从字面上来看就是以自身的能力来解决生态补偿问题。水源区和下游相比虽然经济落后，但只要发挥其优势还是非常有前景的。水源区应抓住自身的水资源和生态优势，充分挖掘自身潜力，发展生态产业以促进自身经济发展。其实，多元化的生态补偿方式实质上就是建立一种长效的生态补偿机制。仅靠政府财政补贴、政策支持等“输血式”补偿方式只能解决一时的问题，很难形成一种高效的长效机制，因此需要市场补偿、自我补偿等各种“造血式”补偿方式加以有益的补充。也就是说，多元化的生态补偿方式是建立长效生态补偿机制的必然选择，也是一种可靠的途径。

(四)建立生态补偿的监督、监管和激励机制

要保证生态补偿工作顺利有效的运行，相应配套的监督、监管和激励机制必不可少。要建立行之有效的监督、监管和激励机制，首先要明确水源区以及流域下游各地区的权利和义务，由政府或中介机构对执行情况进行考察，对过错方进行一定程度的处罚，对贡献方则进行一定程度的奖励，奖罚分明才能提高各方的工作热情和工作效率。

五、结论与讨论

第一，水源区与下游地区经济发展差距的增大、用水矛盾的凸显、水源区政府巨大的财政压力、环境现状的依然严峻以及可持续发展的需要，是建立南水北调中线水源区生态补偿机制的主要原因。

第二，生态补偿标准的确定一直是生态补偿机制建立的重点和难点。本文通过机会成本法结合水源区的实际情况，计算出水源区每年应从外界得到的经济补偿为4.82亿元。

第三，在南水北调中线水源区生态补偿机制的构建中，首先呼吁政府尽快建立健全相关法律，积极学习各方面的先进经验，扩大资金来源，包括建立专款专用的南水北调中线生态补偿基金、发行生态补偿福利彩票、征收生态保护税等方式。其次还应积极开拓多元化的补偿方式。排污权交易和水权交易等方式已经渐渐成熟，可以考虑在京津地区成立专门的水源区经济开发区，通过返还税收的方式支持水源区的经济发展。当然水源区也必须保证提供合乎标准的水资源供下游地区使用。通过建立健全监督监管机制，对水源区的生态服务质量进行有效的监督，同时多渠道宣传普及生态补偿知识，以提高最广大人民群众对生态补偿工作的认知与支持。

［1］Stefano Pagiola.Payments for environmental services in Costa Rica［J］.Ecological Economics，2008，(4).

［2］Westman.How much are nature’s services worth?［J］.Science，1977，(197).

［3］郑海霞.中国流域生态服务补偿机制与政策研究:基于典型案例的实证分析［M］.北京:中国经济出版社，2010.

［4］何毕.国外生态补偿制度的实践［N］.人民长江报，2010－05－29.

［5］卫兴发.南水北调中线工程:水源地和输水区生态安全体系构建—兼论其景观生态学意义［J］.绿色中国，2005，(2).

［6］朱桂香.南水北调中线河南水源区的水土流失与治理对策［J］.中国水土保持，2005，(8).

［7］高鸿业.西方经济学(微观部分)［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

［8］南阳市高新技术产业现状及对策研究［EB/OL］.http://cif.mofcom.gov.cn/site/html/henan/html/70291/2010/7/30/1280456958901.html.

［9］陈德湖.排污权交易理论及其研究综述［J］.外国经济与管理，2004，(5).

Studies on the Eco-compensation and Mechanism Construction for Water Source Area of South-to-north Water Diversion Project in Henan Province

FAN Wan-xuan1，XIA Dan2，ZHU Gui-xiang1

(1.Industrial Economy Institute，Henan Academy of Social Science，Zhengzhou 450002，China;2.College of Foresty，Henan University of Agriculture，Zhengzhou 450002，China)

South-to-North water diversion project is a significant strategic decision that the country carries on the cross basin water resources optimization disposition.The construction of Middle Route Project involves different interest subject in water-receiving area and Water Source Area.On the basis of researching nature and social conditions of headwaters area including six countries and ecological compensation theories of domestic and international，it is necessary to establish ecological compensation mechanism of headwaters area.By the ways of opportunity cost calculation，this paper accounts the ecological compensation funds.Proposals are also made for the ecological compensation mechanism，and the point is that there should be much more financial subsidies for the headwaters area，and the implementation of market compensation moods and self-compensations moods shall be encouraged.

South-to-North water division;Headwaters area;Ecological compensation;Mechanism

F303.4

A

1008—4444(2012)02—0067—05

2012－01－10

河南省政府决策研究招标课题《南水北调中线河南水源地生态补偿机制构建研究》(2011B 602)

樊万选(1954—)，男，河南焦作人，河南省社会科学院工业经济研究所研究员，教授，硕士生导师。

(责任编辑:宋孝忠)