土地督察对土地违法的遏制效应评价

吕 晓 钟太洋 张晓玲 黄贤金 田 兴

(1．南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210093;2．中国土地勘测规划院，北京100035)

土地督察对土地违法的遏制效应评价

吕 晓1钟太洋1张晓玲2黄贤金1田 兴1

(1．南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210093;2．中国土地勘测规划院，北京100035)

选择当年发生土地违法案件数和当年发生土地违法涉案面积作为主要表征指标，收集了2002－2009年的省级面板数据，分析土地督察对土地违法是否有影响以及影响的程度。论文分别采用了固定效应模型、随机效应和混合OLS模型加以估计，通过相关检验，最后选用了固定效应模型的估计结果。在模型估计结果的基础上，对土地督察的违法遏制效果进行了评价。分析表明:①土地督察的确对减少土地违法有显著影响，土地例行督察覆盖度每提高1%，可能减少土地违法案件92件，可能使土地违法涉案面积减少约2．18%;②若对某省份实施了专项督察，则可能减少土地违法案件7件，可能使土地违法涉案面积减少31．11%;③由于实行了土地例行督察和专项督察，可能使2007－2009年的土地违法案件分别少发生84件、3 473件和12 500件，土地违法涉案面积分别少发生2 314．13 hm2、1 919．75 hm2和 3 046．57 hm2。

土地管理;土地督察;例行督察;专项督察;土地违法

近年来，随着我国经济社会的快速发展，土地供需矛盾日益突出，各类土地违法现象大量产生。2001－2009年，全国共发现土地违法行为819万多件，涉及土地面积45．18万hm2，其中涉及耕地面积21．50万hm2。大量土地违法行为危害了耕地保护目标，严重威胁我国粮食安全和社会稳定。因此，中央政府从严格制定各类土地管理法规、开展“全国土地执法百日行动”等多个方面加强了对土地违法的管控。尤其是，为切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，2006年7月国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)，决定建立国家土地督察制度，并明确了派驻地方的国家土地督察局的职责。其中，“监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况”成为其重要职责之一。

围绕土地违法这一热点和难点问题，诸多学者对土地违法现象的空间特征与演变趋势［1］、土地违法结构与经济结构变化的关系［2］、经济增长与违法用地的关系［3］、市场化改革与土地违法［4］、土地违法现象的经济、财政和政策等影响因素［5－6］、土地违法治理［7－8］等方面进行了富有成效的探索。土地督察制度建立以来，国家土地督察机构开展了大量工作，然而，从掌握的文献看，就土地督察对土地违法影响的而言，目前尚未见深入报道。那么，土地督察是否对土地违法产生了影响，有什么样的影响以及影响程度如何?本文试图对这些问题加以分析。

1 土地督察影响土地违法治理的理论框架

1．1 土地督察制度及其内涵

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)提出，“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为”。国务院办公厅于2006年7月发出《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)，初步构建了国家土地督察制度的基本框架，明确设立国家土地总督察、副总督察，负责组织实施国家土地督察制度;在国土资源部设立国家土地总督察办公室，向地方派驻9个国家土地督察局。随后，国家土地总督察办公室及9个派驻地方的国家土地督察局逐步建立健全并开展了相关工作。2006年7月以来，国家土地督察机构按照“边组建、边工作、边实践、边总结”的原则，积极开拓，不断探索，开创了以专项督察、例行督察和审核督察为核心，以督促地方政府落实耕地保护目标责任制和中央土地调控政策、严格土地执法、开展调查研究与土地管理形势监测预警为主要内容，以在线督察为主要技术平台的业务体系。

专项督察、例行督察和审核督察作为国家土地督察机构的核心业务，具有较强的普遍性和影响力。根据历年国家土地督察公告数据，2007年以来，国家土地督察机构投入1 946人次对23个省(区、市)及1个计划单列市开展了专项督察;对收到的39 139件报国务院审批和省级人民政府审批的农用地转用和土地征收抄送备案材料通过卷宗审核、派出督察组检查、现场踏勘等方式进行了抽查;在全国28个省(区、市)及5个计划单列市共594个县(市、区、旗)开展了土地例行督察。

1．2 土地督察对土地违法的影响机制

土地违法是在中国当前特定的制度环境下产生的，其主要诱因就是地方政府对GDP、财政收入与吸引外资等经济指标的热衷［5］。尽管有关研究表明，在经济增长的初级和中级阶段，经济增长是违法用地的诱因;在经济增长的高级阶段，经济增长与违法用地之间不存在因果关系［3］，但目前中国总体上仍处于土地违法随经济总量、非农产业比重同方向增长的阶段［6］。除了上述宏观经济因素外，与土地违法密切相关的因素还包含在了土地利用管理制度的多个环节中。土地财政与土地违法现象显著正相关［5－6］，市场化程度较低的协议和挂牌出让方式会对违法案件的数量和涉案面积构成正向的影响，而市场化程度较高的土地出让方式则有助于遏制土地违法案件的发生［4］。

地方政府成为土地违法的主要责任者之一是近年来我国土地违法行为所表现出来的一个主要特点［7－8］。在财政收入和区域经济发展的激励下，单从土地违法涉案面积来看，历年来各级地方政府作为直接违法主体的平均比例达到了15%以上。同时，鉴于地方政府在土地违法案件隐含的利益同盟中发挥着“中枢”作用［5］，直接导致其对村(组)集体、企事业单位以及个人的土地违法行为采取默许乃至纵容的态度。其次，地方土地管理部门作为地方政府的组成部门有碍于其基层土地执法主体作用的发挥。尽管2003年以来土地管理行政系统实行了省以下垂直管理，但由于在财政等方面对地方政府的依赖，使其处于条块夹缝的尴尬状态，阻碍了土地执法工作的开展。因此，根据上述分析可以发现，在不改变现有财政分权体制背景的条件下，通过建立国家土地督察制度加强对地方政府土地利用和管理的监督，成为遏制土地违法势头的有效对策。

由国家土地督察制度的实践可以发现，首先，国家土地督察机构可以通过多种督察方式直接发现各类土地违法问题，有效震慑土地违法。例如，通过专项督察针对部分地方土地违规违法问题突出问题、领导批示、媒体披露、信访举报等情况，实现快速反应、深入现场调查以及督促整改;通过例行督察实现对省级及计划单列市人民政府一定时期内土地利用和管理全面情况的监督检查和评估;通过审核督察实现对省级人民政府报国务院审批和自行审批的农用地转用和土地征收事项以及批后实施情况进行全面监管。其次，在发现和审核机制的基础上，通过纠正机制的建设督促地方政府对违规违法问题进行整改，促使土地执法各个环节的工作得以强化，对建立完善土地执法长效机制、加强基层土地执法队伍建设起到了积极的促进工作。因此，我们可以得出“土地督察可以有效遏制土地违法现象发生”的假设。然而，土地督察对土地违法是否产生遏制效应，且影响是否显著呢?本文下面的部分将进一步的讨论。

2 研究方法与数据

2．1 变量选择

土地违法案件的数量一般可以反映违法案件的发生频率，而涉案面积则可以体现违法的严重程度。理论上看，土地督察对土地违法的影响在这两个指标上均应有所体现，故本文选择当年发生的土地违法案件数量和当年发生的土地违法涉案面积这两个指标分别作为被解释变量，所选择的解释变量有以下几类:

(1)土地督察变量。通过对土地督察具体核心业务开展情况的量化来实现对土地督察的定量表达。其中，专项督察是有针对性地对某一类土地违法行为进行重点督察;例行督察是定期或不定期集中一段时间，对督察区域内某个地区一定时期内的土地利用和管理情况进行监督检查和评估;审核督察是对应报国务院审批和由省、自治区、直辖市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行监督检查。可见，专项督察和审核督察针对性较强，而例行督察更为全面。考虑到审核督察开展时间较晚且统计数据无法细分到各个省(区、市)，本文仅设置两个变量来反应土地督察情况:①是否开展专项督察，即某省级区域内是否因土地违规违法问题被专项督察;②例行督察覆盖度，即某省级区域内被督察(例行督察)地区行政辖区面积与该省级区域行政辖区总面积之比。土地督察的开展有助于发现、查处违法问题，规范土地利用管理秩序，因此其与当年发生的土地违法案件数量或涉案土地面积的关系均应为负相关。

(2)土地执法政策变量。借鉴龙开胜、陈利根的研究，根据国家颁布的加强土地执法相关政策严格程度进行取值，由于全国各地土地违法治理所依据的政策法规相同，故各省份同年度土地违法治理政策严格程度取值一致［6］。具体而言，2004年10月发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，强化土地管理法规的执行力度;2005年8月，国土资源部制定了《查处土地违法行为立案标准》;2007年9月开始开展“全国土地执法百日行动”;2008年6月，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合印发《违反土地管理规定行为处分办法》，2008年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部联合印发《关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》;2009年11月，国土资源部、监察部印发《关于严肃查处未报即用违法用地的通知》，土地卫片执法检查首次覆盖了全国31个省(区、市)、2 859个县。因此，依照土地违法治理政策严格程度的层次递进关系，将2002－2003年取值为1，2004－2005年取值为2，2006－2007年取值为3，2008－2009年取值为4。土地执法政策的强化有助于遏制违法的发生，因此这个变量的预期符号为负。

(3)宏观经济影响变量。借鉴已有研究［3－6］，选择人均GDP、非农产业比重以及固定资产投资三个指标来反映地区经济发展水平、产业结构及固定资产投资等宏观经济因素对土地违法产生的影响，基于已有研究［3－6］的理论与实证分析可知，这三个变量的预期符号为正。

2．2 模型设定

根据上一部分的分析，将土地违法与其影响因素之间的关系表现为如下模型:

其中，Yit衡量i省份t年份发生的土地违法情况，具体为当年发生的土地违法案件数或土地违法涉案面积;β0为常数项;RDit为例行督察比例;SDit为专项督察变量;POit为除去土地督察之外的土地执法政策变量;AGit、FCit和GTi分别为人均 GDP、非农产业比重和固定资产投资，β0－β5分别为各变量的系数，μit表示随机扰动的误差项。

2．3 效果评价方法

本文主要分析两个问题:首先，土地督察是否对遏止土地违法有效?其次，如果土地督察对遏制土地违法有效，那土地督察对土地违法减少的效果究竟有多大?对此，需进行以下判断:

是否有效判断:如果β1＜0且检验显著或β2＜0且检验显著，则认为土地督察的实施对减少土地违法有效;否则，则认为土地督察的实施对减少土地违法无效。

影响效果评价量化:以例行督察的效果评价方法为例。通过模型估计得到各变量的系数，并将自变量的实际观测值代入模型，得到:

将例行督察变量的值设为0，即将RDit=0以及其余自变量的实际观测值代入模型，计算

专项督察效果effectSDit与例行督察效果评价方法同理。综合效果effectit即例行督察与专项督察效果之和，具体计算公式不再赘述

2．4 数据来源

当年发生的土地违法数量以及涉案面积数据均来自于2003－2010年的《中国国土资源年鉴》;2007－2009年的土地例行督察比例及土地专项督察区域则根据2007－2009年《国家土地督察公告》整理计算得到。

人均GDP、非农产业比重及固定资产投资数据均来自2003－2010年的《中国统计年鉴》，并分别用GDP指数修正为可比价人均GDP、用全社会固定资产投资价格指数修正为可比价固定资产投资，由于统计年鉴没有西藏的固定资产投资价格指数，因此未对西藏的全社会固定资产投资加以修正。

3 结果与分析

3．1 模型估计结果

本文的数据为省级面板数据，分别采用固定效应模型和随机效应模型加以估计，且分别用F检验和B－P检验对固定效应和随机效应加以检验，结果表明，无论是固定效应模型还是随机效应模型均优于混合OLS模型。随后进一步采用hausman检验进行分析，表明采用固定效应模型更为合适。因此，这里只给出固定效应模型的估计结果(见表1)。

模型检验的F值分别为19．47和4．09，对应的P值分别为 0．000 0 和 0．000 7，N=248;各系数的 t检验基本在10%水平上显著，因此，模型拟合较好，可以用于分析。

从表1可知，无论是针对当年发生的土地违法案件数量还是土地违法涉案土地面积，各变量的符号与预期基本一致。从估计结果来看，固定资产投资每增加100亿元，可能增加土地违法约12件，可能使土地违法涉案面积增加约0．20%。从人均GDP的系数来看，该变量对土地违法案件数的系数符号为正，说明随着人均GDP的增加，土地违法案件数量可能会有小幅增加;但其对土地违法涉案面积的系数为负，一个可能的解释是，经济发展水平较高的省份一般而言其监督机制也比较完善，法治意识较早觉醒，使得尽管土地违法案件数量可能增加，但较大面积的违法的行为有一定的抑制。尽管显著性较弱，但非农产业比重对土地违法案件数和涉案面积均有较大的正向影响，非农产业比重每提高1%，可能增加土地违法115件，可能使土地违法涉案面积约提高1．23%。土地执法政策变量对土地违法的影响显著为负，政策强度每提高一个单位，可能减少187件土地违法，可能使土地违法涉案面积减少10．49% 。

表1 模型估计结果Tab．1 Estimated results of model

从估计结果来看，例行督察和专项督察的系数符号都是负的且检验较为显著，说明例行督察和专项督察对于遏制土地违法均有显著影响。土地例行督察变量采用百分数表达，因此，可以知道，例行督察覆盖度(为被例行督察地区面积除以所属该省级行政辖区的总面积)每提高1%，可能遏制土地违法92件，可能使土地违法涉案面积减少约2．18%。专项督察是以虚拟变量的形式出现的，若开展专项督察则可能减少土地违法案件7件，可能使土地违法涉案面积减少31．11%。尽管专项督察遏制土地违法涉案面积的比例明显偏高，但也恰恰反应了专项督察能够对部分地方土地违规违法问题突出问题、领导批示、媒体披露、信访举报等情况实现快速反应、深入调查以及督促整改的震慑作用。

3．2 遏制效应评价

理论分析与模型估计结果表明，土地例行督察和专项督察的确对遏制土地违法有效，因此，可以在模型估计的结果上对土地督察的违法遏制效应进行定量评价。利用前面有关效果计算方法，计算2007－2009年(因为从2007年开始才有土地督察)各省(区、市)土地督察的违法遏制效应，分别计算了例行督察效果、专项督察效果和综合效果，结果见表1、表2。

从专项督察效果的计算公式来看，专项督察的效果是指在其他因素保持不变的情况下，如果没有专项督察，土地违法情况与实行专项督察时土地违法情况之差。鉴于专项督察是以虚拟变量的形式出现的，因此其对土地违法案件数的遏制效果表现在各省(区、市)上的效果均一致。2007－2009年专项督察先后在20个省(区、市)开展了27次，合计减少土地违法案件189件。而由于土地违法涉案面积是以半对数模型估计的，因此专项督察对其影响的比例也一致，但鉴于各省(区、市)的土地违法涉案面积不尽相同，因此专项督察的效果表现也不尽一致。总体来看，2007－2009年，专项督察的开展共有效减少土地违法涉案面积分别为 2 314．13 hm2、1 254．28 hm2和 1 499．81 hm2。

从例行督察效果的计算公式来看，例行督察的效果是指在其他因素保持不变的情况下，假定没有土地例行督察，土地违法情况与实行例行督察时土地违法情况之差。从估计结果来看，2008－2009年实行的土地例行督察，使土地违法案件数量分别减少了3 424件和12 437件，分别占全国当年发生土地违法案件数的4．34%和20．15%。辽宁、安徽、山东以及河南等例行督察比例较高的省份遏制效果明显较好。从土地违法涉案面积的遏制效果来看，2008－2009年例行督察的实施使土地违法涉案面积分别减少了665．47 hm2和1 546．76 hm2，分别占全国当年发生土地违法涉案面积的2．03%和5．60%。

表2 土地督察对土地违法案件数遏制效果(2007－2009)Tab．2 Effects of land supervision on the number of illegal land-use cases

从综合效果的计算公式来看，综合效果是在其他因素保持不变的情况下，假定没有土地专项督察和土地例行督察，土地违法情况与实行土地专项督察和土地例行督察时土地违法情况之差。从计算结果来看，由于实行了土地例行督察和专项督察，2007－2009年分别减少土地违法案件数84件、3 473件和12 500件，分别占全国当年土地违法案件数量的0．001%、4．41%和20．25%;分别减少土地违法涉案面积 2 314．13 hm2、1 919．75 hm2和 3 046．57 hm2，分别占全国当年土地违法涉案面积的3．71%、5．87%和11．04%。

从时间序列上来看，专项督察的遏制效应一直有所波动，而例行督察的效应则持续呈提高态势，这可能由以下原因造成:一是，专项督察与例行督察的工作特点不同，专项督察主要是实现对土地违规违法重大问题的快速反应与督促纠正，其开展情况具有随机性，而例行督察作为对某一督察区域一定时期内土地利用与管理情况的全面诊断，其督察比例在不断提高，具有较强的持续性;二是，专项督察在模型中以虚拟变量的形式出现，而例行督察以督察比例的形式出现，可能造成了二者对土地违法遏制效果的不同表现。

4 结论与讨论

本文在分析土地督察对土地违法影响机理的基础上，利用2002－2009年省级面板数据，通过计量模型定量评价了土地督察对土地违法发生的遏制效应，初步得出以下几点结论:首先，从理论上可以得出“土地督察能够有效遏制土地违法现象发生”的假设，并且通过运用面板数据构建计量经济模型进行了验证，即土地督察的确对减少土地违法有显著影响，土地例行督察比例每提高1%，可能减少土地违法案件92件，可能使土地违法涉案面积减少约2．18%;若对某省份实施了专项督察，则可能减少土地违法案件7件，可能使土地违法涉案面积减少31．11%。其次，在上述基于面板数据计量模型的基础上，就土地督察对土地违法的遏制效果进行了定量评价，发现由于实行了土地例行督察和专项督察，可能使2007－2009年的土地违法案件少发生84件、3 473件和12 500件，土地违法涉案面积减少 2 314．13 hm2、1 919．75 hm2和 3 046．57 hm2。

土地督察作为一项新的制度，其行政职责、业务体系均在不断丰富与完善，督察的绩效表现方式通过土地督察的耕地保护效果［10］、违法遏制效应、执法促进效应等逐渐多样化。理论上来看，土地督察可以通过土地违法遏制效应与土地执法促进效应两个方面对土地违法现象施加影响。但限于篇幅与数据的原因，本文仅以例行督察和专项督察为代表对土地督察的违法遏制效应进行了分析。同时，由于土地督察业务开展时间序列数据尚不够丰富(仅有2－3年的督察业务数据)，土地督察对土地违法遏制效应是否具有持续性、是否具有时滞效应等问题也尚未能深入讨论。当然，不同的土地督察业务具有不同的实施对象与目标，尽管本研究对例行督察与专项督察进行了区分，且初步讨论了二者实施绩效的差异，但更多更深入的督察业务绩效的差异与综合研究有待进一步开展。

表3 土地督察对土地违法涉案面积遏制效果(2007－2009)Tab．3 Effects of land supervision on the area of illegal land use

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Effects of Land Supervision on Containing the Illegal Land Use in China

LV Xiao1ZHONG Tai-yang1ZHANG Xiao-ling2HUANG Xian-jin1TIAN Xing1
(1．School of Geographic and Oceanographic Sciences，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093，China;2．China Land Surveying and Planning Institute，Beijing 100035，China)

The purpose of this paper aimed to assess the effects of land supervision on illegal land use．The question about this is defined whether land supervision has reduced illegal land use，and if so，how much．The province-level panel data from 2002 to 2009 was used in this research，and the fixed effects model，random effects model and pooled OLS model were applied to estimate the equations．The test about those models suggests that the fixed effects model is more appropriate than random effects model and pooled OLS model．The effectiveness of land supervision on the decrease of illegal land use was evaluated based on the statistical significance of variable about land supervision and by computing estimated decreased areas involved/the number of illegal land use cases with and without land supervision in effect．The result shows that:(1)Land supervision has provided a measurable degree of decreasing areas and the number of illegal land use cases;(2)If land special supervision is carried out in a province，7 cases of illegal land use can be possibly decreased，and illegal land areas can be possibly reduced by 31．11%;(3)Because of the implementation of land routine supervision and special supervision，the number of illegal land use cases from 2007 to 2009 would respectively decrease 84，3 473 and 12 500，and illegal land use areas would respectively decrease 2 314．13 hm2，1 919．75 hm2and 3 046．57 hm2．It is concluded that:there is significant influence of land supervision system on illegal land use．

land management;land supervision;land routine supervision;land special supervision;illegal land use

F301．22

A

1002－2104(2012)08－0121－07

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．08．019

2011－10－22

吕晓，博士生，主要研究方向为土地利用与区域发展、土地经济与政策。

黄贤金，教授，博导，主要研究方向为土地经济与政策、资源环境经济与可持续发展。

国家自然科学基金项目(编号:40971104，40801063);国家土地督察制度实施五周年绩效评估项目(编号:201114106348);中央高校基本科研业务费项目(编号:1117020903)。

(编辑:王爱萍)