土地征收政策社会公正化：由“保障”到“保护”※

王华华 王尚银

（温州大学，浙江 温州 325035）

土地征收政策社会公正化：由“保障”到“保护”※

王华华 王尚银

（温州大学，浙江 温州 325035）

马克思主义“实现人自由而全面发展”的社会公正观具有“目标价值”，而罗尔斯的“分配的正义”和诺奇克的“持有的正义”理论具有“工具价值”，“工具价值”可以为马克思主义社会公正观的“目标价值”所用。以社会公正为视阈，目前，我国城市化建设中的土地征收，实施以“保障”为基点的“社会补偿”政策，不能合理分配社会资源、切实保障被征收土地人民群众的切身利益，应该实行符合社会公正的、以“保护”为基点的“社会赔偿”政策，使得城市化建设中的土地征收，既能“化地”实现工程建设现代化，又能“化人”实现农民身份转型市民化。

土地征收；社会公正；保障；社会补偿；保护；社会赔偿

中国改革开放30多年的实践证明，“允许一部分人先富起来，先富带动后富”政策的正面绩效已经完全发挥出来了，但是政策的负面效应也日益暴露，社会贫富差距拉大、按劳分配远远少于资本、技术、管理等生产要素获得的收益。在社会马太效应凸显的同时，社会稳定的问题则被列入了政治议程，“稳定压倒一切”成为重要的政治任务，如何“构建和谐社会”则成为一项重要的理论任务。构建社会主义和谐社会，需要社会的稳定，而当前中国最大的社会稳定隐患之一就是不公正的“土地征收”引发的群体性事件。研究土地征收的社会公正问题，由“社会公正理论指导土地征收实践”，促进城市化中土地征收的社会公正化、和谐化，有助于实现社会主义社会和谐。

一、马克思主义的社会公正观是批判、创新、发展的理论体系

罗尔斯在《正义论》中认为，人们在“无知之幕”下对社会资源的选择与分配，会受到一种类似“词典式序列”一样的两个正义原则支配：（1）平等自由的原则；（2）机会的公正平等原则和差别原则的结合。其中，第一个“平等自由的原则”要优先于第二个原则，而第二个原则中的“机会的公正平等原则”又要优先于“差别原则”。罗尔斯设定这两个“正义”原则的重要意义在于 “社会的政治制度要完全平等地分配社会各种基本的权利和义务，特别是尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担”。罗尔斯坚持“各种社会职务和社会地位平等地向社会所有人开放，如果非要有一个‘差别’，那就只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配的 ‘差别’，而且任何人或团体除非以一种最有利于最少受惠者的方式谋利”［1］，才能建立一个公正的社会，实现社会资源“分配的正义”。

诺齐克在其名著《无政府、国家和乌托邦》中认为，社会资源应实现“持有的正义”，需坚持三个原则，主要概况为：（1）“获取的正义原则”主要解决对无主物占有的合法性问题，诺齐克同意洛克的“获取理论”，认为要占有“无主物”必须是经过自己的合法劳动才能具有占有“无主物”的权利，即只有在不致使社会其他人生活条件变坏或 “足够的和同样好的东西留给其他人共有”的前提下，通过自己劳动对“无主物”的占有，便是“正义的获取”；（2）“转让的正义原则”主要解决的是“合法拥有的社会财产如何可以转让或授予社会其他的人”的问题，诺齐克认为“只要财产拥有人表示自愿转让，那么转让就是合理的、合法的”；（3）“矫正不正义的原则”主要解决的是社会资源“持有的不正义”如何进行“矫正”的问题，即社会实际状态并不全是由前两个原则 “获取的正义原则”和“转让的正义原则”产生的或形成的，如抢劫、剥削他人等获得的社会资源持有，这就必须要有对社会资源“持有的不正义”进行矫正［2］，进而实现社会资源“持有的正义”。

社会公正，不论是作为价值、原则，还是作为制度、规则，都是中国特色社会主义内在的本质的要求。早在1848年《共产党宣言》中，马克思、恩格斯就旗帜鲜明地指出：“共产党人要通过阶级斗争和革命的途径，来消灭剥削人的资本主义政权，进而建立共产主义社会”，实现“人自由而全面的发展”［3］。马克思主义的社会公正观，既是一个宏大的目标价值体系，也是批判、创新、发展的理论体系。中国共产党领导中国人民建立了人民民主专政的政权，在革命和建设的道路上，一直践行和发展着马克思主义的社会公正观。从新民主主义革命时期的“土地革命”运动、社会主义建设初期的“平均主义”思想，到改革开放初期的“效率优先、兼顾公平”政策，再到今天对“改革成果逐步由人民共享”的发展反思，都表明中国特色社会主义的旗帜上，鲜明地写着“发展与公正”，发展是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求，只有在中国特色社会主义的社会公正理念下，建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公正的制度体系，人民群众才能更好的去搞社会主义建设。

西方著名政治哲学家罗尔斯的“分配的正义”和诺奇克的“持有的正义”理论，都是一种基于社会资源短缺性与人们欲求无限性之间的矛盾，而提出的一种“分配方法”的理论，而马克思主义的社会公正理论则提出了 “社会公正所应达到的价值目标”，即“实现人自由而全面的发展”［4］。因此，马克思主义的社会公正观具有“目标价值”，而罗尔斯的“分配的正义”和诺奇克的“持有的正义”理论具有“工具价值”，“工具价值”可以为马克思主义社会公正观的“目标价值”所用。当前，我国推进城市化建设，一方面，取得了城市化建设成果；另一方面，城市化建设中的土地征收、特别是强制“征地拆迁”，引发了征地冲突、征地群体性事件等一系列不符合社会公正的社会问题，既破坏了地方政府的“行政为民”形象，又不利于进一步推进城市化建设。因此，从社会公正的视阈来研究我国土地征收的社会公正问题，提出土地征收的社会公正原则，对于研究土地征收问题有着重要的理论与实践意义。

二、城市化中土地征收的社会补偿原则：“保障”

目前，我国城市化中土地征收的社会公正问题，集中表现在地方政府土地征收中的“强制征地”问题上。一是“乱”设土地征收的行政强制门槛与门类，依据现行《行政强制法》第九条规定“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施”，并在第十一条补充规定“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定”，地方政府在城市化规划中则出于自身利益考虑，乱设土地征收行政强制，如“宜黄拆迁征地事件”等；二是“滥”用土地征收的行政强制权，侵害了被征地群众的合法权益，《土地管理法》中第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，即只有在因“公共利益”进行土地征收时，并在合理补偿情况下，可使用土地征收 “行政强制权”，且《行政强制法》第四十三条“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”限制了行政强制的时间与方式，而地方政府在土地征收中则“滥”用了土地征收的行政强制权，如2011年云南绥江强制征地安置动用武警、重庆对“钉子户杨武的正当维权”采取断水断电措施等［5］。

以社会公正为视阈，地方政府在土地征收中“乱”设行政强制权与“滥”用行政强制权，主要是基于以下几点原因：（1）高额的土地出让金是地方政府土地征收中“乱”设行政强制权与“滥”用行政强制权的利益动因。土地所有权归国家和集体，无论是搞国家工程建设用地，还是搞城市商业开发建设，都必须由政府出面征地，《土地管理法》未规定依 “商业利益”进行土地征收补偿的情况，地方政府出于“土地财政”需要，就以城市建设“公共利益”为名低价“滥用行政强制”征地，而以“商业利益”开发建设为名出售土地，地方政府就可从土地征收依“公共利益”和依“商业利益”上征地补偿款差额中获取更多“土地出让金”；（2）土地征收补偿款过低引发“土地征收难执行”是造成“滥用行政强制”的直接原因。依照《土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”土地征收补偿款过低，难以保证被征地群众原有的生活水平，更无法实现马克思主义社会公正观所提出的 “人自由而全面发展”的价值理念；（3）土地征收缺乏制度内的、社会公正性的征地程序是导致 “滥用行政强制”的法律因素。《土地管理法》仅在第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，缺乏土地征收前关于补偿款核定、如何征收等相关方面的民主听证，也缺乏政府“侵权征地”制度内利益诉求的法律渠道规定，这就造成了地方政府土地征收过程中惯性使用简单、粗暴的“行政强制”［6］。

当前，土地征收的“行政强制”也遇到了被征地群众的抵制，有些甚至引发了土地征收的“群体性事件”和突发危机性事件，既破坏了政府与人民群众的“鱼水”关系，也不利于城市化、工业化、现代化建设的顺利进行。从政府对公共危机事件管理的“政策目标——政策工具”系统来看，依照突发性事件、政府治理、民众支持程度、媒体宣传等要素［7］，可以选取2007～2011年我国城市化过程中土地征收引发的典型案例，制作统计表1，用马克思主义社会公正理论进行规范分析，具体如下：

表1 2007～2011年，我国城市化过程中土地征收引发的典型案例

从表1可知，2007～2011年，我国城市化过程中土地征收引发的典型案例，其共同点在于：（1）城市化中土地征收补偿款过低，土地使用权持有人的权益没有得到合法、有效的保护，如2008年震惊中央的甘肃“陇南征地事件”等；（2）负责土地征收工作的政府部门，在土地征收过程中获利较大，对被征收土地的人民群众采取简单、粗暴的“强征”方式，群众由心理抵触转向维权抗争，如2011年云南绥江村民不满征地安置的堵路事件等；（3）社会公众与媒体对于土地征收引发的事件持批评的态度，地方政府的“行政为民”形象受损，如2010年江西“宜黄强制征地拆迁自焚事件”等。马克思主义认为，“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”［8］。在城市化土地征收中，被征地群体的正当利益受损，而地方政府获得高额的“土地财政”收入、开发商获取土地增值收入，这种不符合社会公正的利益分配，势必导致社会资源“持有的不公正”，进而引发城市化中土地征收的危机与责难。

近年来，城市化中土地征收引发问题的一个重要根源在于，土地征收实行社会补偿原则，即 “保障”。“保障”一词，语义上，是指“作为社会成员之间的某种意义上的交互动态的有限支撑和支持”，“保障”的内容，比如：基本生存、基本生活、基本医疗、就业、失业、阶段性的免费义务教育、基本养老、居住条件、基本的言论自由等，也就是说，“保障”是给予“最低的标准”。地方政府在城市化土地征收中，给予被征地群众的土地征收补偿款，又依照当地的“实际情况”给“最低的标准”降级，使得农民的“土地”换不到合理的“保障”。由于目前我国执行土地征收“保障”式的社会补偿政策，从公共政策学上讲，“保障”式的土地征收社会补偿政策是一种宽泛的模糊性政策，政策执行主体的自由裁量权过大，对于“低补偿款可能造成征地后失地农民生活水平降低”这一做法，采取“不足取”的态度，即言外之意“有一定可取处，只是可取处不足”，这就造成了政策执行主体会出于自身利益考虑，而容易打政策擦边球。土地征收社会补偿以“保障”一词作为政策基调，使得土地征收过程与结果不符合社会公正，也就难以维护被征地群众正当、合理、合法的利益需求，为“维权”而发生的征地冲突或悲剧也就不断上演，进而影响城市化建设和城市形象。

三、城市化中土地征收的社会公正原则：“保护”

以传统功利主义的角度来看，人类社会的整体利益是高于地方区域利益的，但让 “较小的利益需求”服从“较大的利益需求”，并不是罗尔斯《正义论》中正义原则的要求，甚至还会违背基本的正义原则，而且根据这种理由去制定的法律本身也是不合法的。这是因为在罗尔斯看来，“社会上每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益就能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利绝不受制于政治的交易或社会利益的权衡”［9］，真理是绝对不会像不平等、不公平的法治妥协的，正义是一切社会制度的首要价值，凡是违背社会正义的法律和制度，无论它们如何有效率、有条理、有逻辑，都必须加以改造或废除，只有这样才能实现整个社会的“公正”和“善治”。

马克思主义社会公正观，以“实现人自由而全面的发展”为“终极目标”，罗尔斯“分配的正义”理论有其合理的“工具性”价值，“分配的正义”有助于实现诺齐克“持有的正义”，社会资源与社会机会平等、公平的分配给社会成员，才有助于实现“人自由而全面的发展”。在城市化土地征收过程中，以“保障”为基点的社会补偿，不能切实保障被征收土地人民群众的切身利益，因为在土地征收中的社会补偿过低，只是给予被征地人民群众基本的生存权利的 “保障”，而不是对被征地人民群众逐步提高的生活水平的“保护”，从而构成了城市化建设的政策目标与政策手段的悖论，即一方面，城市化建设以提高人民群众生活水平和质量为目标；另一方面，城市化建设却以《土地管理法》中相关规定给予被征地人民群众“近三年的产值作为土地征收补偿款计算的基点”为政策手段，牵制被征地人民群众生活水平的提高，形成了政策目标的“前瞻性”与政策手段“滞后性”的矛盾，使得城市化建设中的土地征收显得极不符合社会公正。

以我国2001年开始编制的消费者物价指数CPI为例，CPI是衡量我国居民消费水平的一种权威性统计数据，根据CPI数据，可以说明我国居民维持稳定的生活水平和提高新的生活水平所需要的成本。根据我国统计局发布的城市、农村CPI指数2002～2011年的数据，整理后，制作表2如下：

从表2中2002～2011年中国居民消费价格分类指数统计的情况来看，在近十年中，由于我国经济的发展，居民消费品的物价也是逐年上涨的，除2002、2009个别年份的CPI指数有所回落，总体上仍处于上涨的趋势，特别是2007、2008、2010、2011这四年CPI指数的涨幅均约在4%～5%左右，这也同当时房地产业经济发展的关系是密切的。从稳定居民生活水平的目标来看，实现城乡居民生活水平的稳定与提高，主要有两个手段，一是降低居民消费品的物价水平；二是逐步提高城乡居民的收入水平。显然，从经济发展的角度来看，打压物价，又会引发新的经济问题，诸如生产积极性下降、造成失业、经济凋敝等问题，提高城乡居民收入水平则成为我党和政府稳定与提高城乡居民生活水平的重要手段。城市化建设中的土地征收，将社会补偿政策基点定位为 “保障”，以过去三年土地上的平均收入来计算土地征收补偿，实际上就是把被征地人民群众的收入水平与生活水平限制在“未发展的过去状态”，而不是在城市化建设土地增值后的生活水平 “提高后的状态”，使得我国CPI居民消费价格指数上涨后，被征地人民群众的生活水平有所降低，从而使得城市化建设中的土地征收政策丧失社会公正，不利于社会稳定。

诺齐克“持有的正义”理论具有“工具性”价值，可以为马克思主义“人自由而全面发展”的社会公正观的“目标价值”服务。诺齐克“持有的正义”的第三条原则，即“矫正的正义原则”，它在目前土地征收中有借鉴价值。当前，我国土地征收中地方政府和开发商实际上占有了土地增值额，对于被征地群众而言是不公正的，事实上也就是诺齐克所说的“不正义占有”，应该通过“矫正的正义”原则来实现对中国一些富人阶层，特别是开发商在新一轮城市建设中对土地增值“原初占有”的不合理性、不合法性，进行修正，以维护土地征收中土地增值额“持有的正义”。实现城市化建设中土地征收的社会公正，巩固和发展社会主义，不仅需要城市化建设来解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富，而且还要逐步实现社会公平正义，极大地激发城市化建设的创造活力和促进土地征收过程中的社会和谐［10］。为此，需要处理好四层关系：一是必须处理好城市建设中公共利益与农民私人利益之间的关系，被征地农民也是一个大的社会群体，他们的合法利益不容忽视；二是必须正确处理好城市化建设中土地征收的静态土地补偿与动态土地收益之间的关系；三是必须处理好被征地人民群众失地前的“土地保障”与失地后“社会保障”的关系，被征地人民群众生活水平不能保证与失地前一样，则会引发社会稳定与政治稳定问题。

由“CPI指数会在经济发展中上涨”可知，在土地征收中对被征地人民群众实施“保障”式的土地征收社会补偿的做法，无法保证被征地人民群众的生活水平不被降低，主要是因为“保障”一词的“社会补偿”定调过低，使得“被征地人民群众”处于“弱势”地位，地方政府和开发商则处于“强势”地位，征地方与被征地方处于不平等的地位，在土地增值利益分配中缺乏平等对话权，从而使得城市化建设中的土地征收政策执行不符合社会公正。从社会公正的角度来看，适宜对被征地人民群众实施“保护”式的“社会赔偿”，在土地征收中给予被征地人民群众合法利益以正当的“保护权”，以土地征收前三年土地平均收入作为基数，并考虑CPI指数上涨对被征地人民群众生活水平的影响，提高5%的增幅，以保证CPI上涨后不致对被征地人民群众的生活水平产生较大的影响。“保护”一词，有“尽力照顾，使自身（或他人、或其他事物）的权益不受损害”的意思。土地征收中实施对被征地人民群众合法利益“保护”的原则，给予被征地人民群众的是相对平等的“社会赔偿”，而不是定调相对较低的“社会补偿”。

表2 2002～2011年，中国居民消费价格分类指数CPI数据，上年同期100

社会赔偿与国家赔偿、民事赔偿的区别：（一）区别于国家赔偿。社会赔偿是基于社会发展需要而对承担社会发展代价一方给予的赔偿，赔偿应基于社会公正与承当的社会发展代价相当。而我国的国家赔偿采用的是违法归责原则，这意味着国家是否承担赔偿责任是以侵权机关的行为是否违法为衡量标准的。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人享有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，国家赔偿是指国家机关及其工作人员在行使职权的过程中，违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的法律制度，国家赔偿分为行政赔偿和司法赔偿，其中，国家机关是指国家行政机关、审判机关、检察机关、监狱管理机关；（二）区别于民事赔偿。民事赔偿是我国《民法通则》中确定的民事主体之间有责任与权利关系时，发生侵权行为后，民事主体之间由侵权方进行赔偿的行为。一般而言，民事主体较容易确定，而社会赔偿，依据的是政府主导社会发展的过程中，因社会发展需要而对部分社会主体（包括居民、集体、社会单位等）的原有合法权益造成了破坏，而又必须作出符合社会公正赔偿的一种行为，社会赔偿的主体是政府和开发商等城市建设相关方，比如城市化中的土地征收，其社会赔偿主体应该是地方政府和城市建设开发商。

城市化中的土地征收，应该实施符合社会公正的土地征收“社会赔偿”，而不应该是给予最低标准的土地征收“社会补偿”。城市化建设中实施符合社会公正的土地征收“保护”式的社会赔偿政策，有利于防止政策执行主体滥用土地征收自由裁量权，从而对于 “低补偿款可能造成征地后失地农民生活水平降低”这一做法，采取“不可取”的态度，进而对土地征收政策执行主体的行为起到一定的法律约束作用。从社会公正的角度来看，实现我国城市化中土地征收对农民合法权益，由不公平的“保障”式社会补偿向符合社会公正的“保护”式社会赔偿转变，有利于保护农民合法权益，减少土地征收突发事件、悲剧事件的发生，从而维护城市化建设中的社会公正、社会稳定与社会和谐。从社会公正的视阈来看，城市化建设中的土地征收，不能只“化地”，简单的利用“保障”式的社会补偿把土地从农民手中征收了，就不管农民失地后能否增加收入、提高生活水平；而是也要“化人”，通过建立符合社会公正的“保护”式社会赔偿政策体系，让农民让出土地能够得到一个合理的“价位”，以保证农民具有参加职业转型培训、提高生活水平、实现失地农民身份转型所需要的物质条件和政策优惠条件。

土地征收实施“保护”式的社会赔偿政策，可从以下几方面入手：（1）土地征收社会赔偿应该在近三年平均收入水平基础上采取CPI指数预涨5%的方式计算后进行赔偿，以保证失地后农民生活水平不至降低，并且细化土地征收赔偿，包括土地赔偿费、青苗赔偿费、土地增值额分享等；（2）土地征收赔偿款必须按照土地征收程序先发放到农民手中，确认无异议再进行工程建设，这一系列活动必须得到有效的监督，防止土地征收赔偿款被挪用或腐败掉；（3）必须建立土地征收后农民的生活保障机制，包括失地农民社会养老保险机制、失地农民医疗保险机制、失地农民最低生活保障制度等；（4）建立失地农民的再就业培训机制，实现农民的社会角色转化，由农民转化为职工、社会主义非农劳动者等；（5）完善土地征收的民意诉求机制，合理解决土地征收过程中的利益纠纷问题，包括土地征收争端仲裁机构、民意听证制度等。

［1］［美］约翰·罗尔斯.正义论（修订版）［M］.北京：中国社会科学出版社，2009：148.

［2］［美］罗伯特·诺齐克.无政府、国家和乌托邦［M］.北京：中国社会科学出版社，2008：169.

［3］王华华，刘朝峰，邱厅芳.1848年《共产党宣言》的思考［J］.武汉学刊，2011，（2）.

［4］李景田.中国特色社会主义的旗帜上鲜明地写着发展与公正［J］.求是，2011，（13）.

［5］王学东.对马克思主义社会公正观的运用和发展［J］.科学社会主义，2007，（6）.

［6］王华华，尚星.论我国法治建设的成就与法治变革的环境［J］.党政干部论坛，2011，（12）.

［7］周觅.土地征收对农民生计影响的研究［J］.湖南社会科学，2011，（6）.

［8］田开友，张世敏.土地征收中失地农民权益保障的制度设计［J］.法治研究，2011，（9）.

［9］王华华，陈国治.我国城市化中土地征收引发的群体性事件防控研究［J］.求实，2011，（10）.

［10］黄霞，杜彬.土地征收中农民权益保护的法律问题［J］.学习月刊，2011，（5）.

责任编辑 侯 琦

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1672－2426（2012）05－0082－05

王华华（1984－），男，湖北襄阳人，温州大学公共政策研究中心助研，研究方向为行政管理。

王尚银（1956－），男，贵州贵阳人，温州大学法政学院教授，研究方向社会学、政治学。

※本文系温州大学创新基金项目“社会公正视阈下土地征收的政策困境与出路”［编号：Wzu0101］阶段性成果。