国际气候变化谈判制度及谈判进展分析

夏 宾，付加锋，宗 刚，刘元华

（1.北京工业大学 循环经济研究院，北京100124；2.中国环境科学研究院，北京100012；3.北京工业大学 经济与管理学院，北京100124）

1 国际气候变化的背景

1.1 全球气候变化的原因及影响

全球气候变化是指在全球范围内，气候平均状态在统计学意义上的巨大改变或持续很长一段时间（以10年为主）的气候变动。目前国际社会所讨论的气候变化问题，主要是指温室气体增加产生的气候变暖问题。

影响全球气候变化的因素多种多样，包括人为因素和非人为因素两个方面。人为因素主要分为：温室气体排放、气溶胶、城市化和土地利用等；海洋、陆地、火山和太阳等物体活动是主要的非人为因素。

据IPCC报告估算，气候变化所造成的经济损失在不断的攀升。从1950年每年40亿美元，大幅度提升到90年代的400亿美元，增长幅度约为10.3倍。到2030年，由于气温上升将导致澳大利亚和新西兰大面积的干旱，粮食也随之减产。由于全球变暖造成的粮食减产，到2020年饥饿人口将达到5 000万人，而到2080年这个数字将达到2.6亿人［3］。IPCC报告还指出，如果温度升高超过2～3℃，全球所有区域都将以遭受不利影响为主，特别是发展中国家将承受大部分损失；如果全球升温达到4℃，全球平均损失可达GDP的1%～5%。

1.2 全球气候变化谈判的必要性

气候变化是人类面临的严峻挑战，世界各国必须共同面对。温室气体减排事关各国的发展，自1992年《联合国气候变化框架公约》诞生以来，各世界国就气候变化进行了7轮谈判，主要议题紧紧围绕在温室气体排放上。气候变化谈判问题表面是温室气体减排问题，实质是各国经济利益和发展空间的博弈。

发达国家和发展中国家在温室气体排放上存在很大的矛盾。首先，发达国家经过早期的发展，累积排放了大量温室气体，在政治、经济、文化和科技等领域取得了领先，近20年才开始注意到环境保护的重要性，进而推动气候变化谈判。其次，发展中国家没有早期的快速发展，社会、经济等方面较发达国家落后，现在面临经济快速发展、化石能源大量消费和气候变化谈判的矛盾，如若简单地让发展中国家和发达国家承担同样温室气体减排任务，对发展中国家是不公平的（图1）。

图1 主要国家化石燃料燃烧CO2排放量

要满足发达国家环境保护的诉求，同时考虑发展中国家高速发展的要求，又能保证全球气候不持续恶化，这就需要长期而艰苦的气候谈判。

2 国际气候变化谈判制度分析

国际气候变化谈判和其它任何谈判一样，都需要在特定的谈判制度下进行。国际气候变化谈判迄今走过了20个年头，谈判制度目前实行在双轨制，而欧美等发达国家一直积极推行单轨制［4］。

2.1 单轨制

单轨制在许多专业中存在，其实质是一种制度，指只沿着一条路线运行或实施。在气候变化谈判中，单轨制（AWG～KP）是指发达国家积极推行的在《京都议定书》的基础上建立一个包括其要素的绑定的法律协定，将《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》并轨，建立单一的国际气候变化谈判制度。目前，发达国家正积极推进这一制度。

2.2 双轨制

双轨制（AWG～KP和AWG～LCA）诞生于2007年巴厘会议，是发展中国家积极推进的按照“共同但有区别责任”的原则，遵循《联合国气候变化框架公约》（LCA）、《京都议定书》（KP）和巴厘路线图。双轨制是在发达国家不愿意承担在2012年后《京都议定书》规定的单方面减排责任，同时深受气候变化之苦的发展中国家（特别是沿海国家）迫切要求发达国家减排，UNFCCC框架面临着失去公信力窘境的情况下诞生的。双轨制体现了发展中国家需要发展的诉求，体现了公平的原则［5］。

2.3 单轨制和双轨制的区别

发达国家推行的单轨制，将《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》两个相对独立的具有约束力的法律文件合并，并将发展中国家也纳入其中，使他们可以摆脱《京都议定书》中规定发达国家单独承担的减排任务。双轨制主张继续《京都议定书》的效力，明确发达国家的减排责任；与此同时，发展中国家和发达国家均遵守《联合国气候变化框架公约》和巴厘路线图。简单说来，单轨制对发达国家有利，双轨制对发展中国家有利。

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单轨制不满足《联合国气候变化框架公约》中“共同但有区别责任”的原则。国际气候变化谈判如若按照单轨制进行，发达国家和发展中国家将受到同一的协定在承担减排任务，将已经大量排放的发达国家和还没有发展、需要大量排放的发展中国家放在同一协定下，压缩发展中国家的发展空间，是不公平的，没有体现“区别责任”的原则。这是目前发达国家积极推进单轨制的原因所在。

双轨制是“正义”的国际气候谈判制度，双轨制要求延续2012年到期的《京都议定书》的寿命，发达国家继续单方面承担《京都议定书》中规定的减排责任，让发达国家为自己的历史排放买单，同时保证发展中国家需要发展的权利，体现了“区别责任”的原则。

3 近20年气候谈判会议取得的进展

从1992年气候谈判开始以来，总是呈现发达国家和发展中国家两大阵营对立的格局，至今这种格局没有发生根本的变化。但温室气体排放格局却发生了较大变化［6］，如图2，这种变化导致了发达国家和发展中国家在谁先减排、减多少、怎样减，以及如何提供资金、提供气候友好型技术支持发展中国家减缓等问题上，展开了激烈的谈判。

图2 发达国家和发展中国家1990和2008年温室气体排放比例

3.1 1992年《联合国气候变化框架公约》诞生

气候变化框架公约政府间谈判委员会于1992年在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》），1994年3月21日《公约》正式生效。

《公约》的主要目标是控制大气温室气体浓度升高，防止由此导致的对自然和人类生态系统带来的不利影响。《公约》还根据大气中温室气体浓度升高主要是发达国家早先排放的结果这一事实，明确规定了发达国家和发展中国家之间负有“共同但有区别的责任”，即各缔约方都有义务采取行动应对气候变暖，但发达国家对此负有历史和现实责任，应承担更多义务；而发展中国家首要任务是发展经济、消除贫困。

3.2 1997年通过了《京都议定书》

为确保《公约》得到有效实施，1995年在德国柏林召开的《公约》第1次缔约方大会通过了“柏林授权”，决定通过谈判制定一项议定书，主要是确定发达国家2000年后的减排义务和时间表。经过多次谈判，1997年底在日本京都通过了《京都议定书》，首次为39个发达国家规定了一期（2008～2012年）减排目标，即在他们1990年排放量的基础上平均减少5.2%。此后，各方围绕如何执行《京都议定书》，又展开了一系列谈判，在2001年通过了执行《京都议定书》的一揽子协议，即《马拉喀什协定》。2005年2月16日《京都议定书》（以下简称“议定书”）正式生效。但美国等极少数发达国家以种种理由拒签议定书，这为发达国家推行单轨制埋下了伏笔。

3.3 2005年启动了议定书二期谈判

由于议定书只规定了发达国家在2008～2012年期间的减排任务，2012年后如何减排则需要继续谈判。在发展中国家推动下，2005年底在加拿大蒙特利尔召开的《公约》第11次缔约方大会暨议定书生效后的第1次缔约方会议上，正式启动了2012年后的议定书二期减排谈判，主要是确定2012年后发达国家减排指标和时间表，并建立了议定书二期谈判工作组。但欧洲发达国家以美国、中国等主要排放大国未加入议定书减排为由，对议定书二期减排谈判态度消极，此后的议定书二期减排谈判一直进展缓慢。

3.4 2007年确立了“巴厘路线图”谈判

在发展中国家与发达国家就议定书二期减排谈判积极展开的同时，发达国家则积极推动发展中国家参与2012年后的减排。经过艰难谈判，2007年底在印尼巴厘岛召开的《公约》第13次缔约方大会上通过了“巴厘路线图”，各方同意所有发达国家（包括美国）和所有发展中国家应当根据《公约》的规定，共同开展长期合作，应对气候变化，重点就减缓、适应、资金、技术转让等主要方面进行谈判，在2009年底达成一揽子协议，并就此建立了公约长期合作行动谈判工作组。自此，气候谈判进入了议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”阶段。

3.5 2009年底产生了《哥本哈根协议》

2008～2009年间，各方在议定书二期减排谈判工作组和公约长期合作行动谈判工作组下，按照“双轨制”的谈判方式进行了多次艰难谈判，但进展缓慢。到2009年底，当100多个国家首脑史无前例地聚集到丹麦哥本哈根参加《公约》第15次缔约方大会，期待着签署一揽子协议时，终因各方在谁先减排、怎么减、减多少、如何提供资金、转让技术等问题上分歧太大，各方没能就议定书二期减排和“巴厘路线图”中的主要方面达成一揽子协议，只产生了一个没有被缔约方大会通过的《哥本哈根协议》。《协议》虽然没有被缔约方大会通过、也不具有法律效力。

3.6 2010年底通过了《坎昆协议》

在2010年底墨西哥坎昆召开的气候公约第16次缔约方大会上，在玻利维亚强烈反对下，缔约方大会最终强行通过了《坎昆协议》。《坎昆协议》汇集了进入“双轨制”谈判以来的主要共识，总体上还是维护了议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”谈判方式，增强国际社会对联合国多边谈判机制的信心，同意2011年就议定书二期和巴厘路线图所涉要素中未达成共识的部分继续谈判，但《坎昆协议》针对议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判所做决定的内容明显不平衡。发展中国家推进议定书二期减排谈判的难度明显加大，发达国家推进“并轨”的步伐明显加快［7］。

3.7 2011年底南非德班会议

联合国气候变化框架公约第17次缔约方会议11月28日在南非德班开幕。大会成果主要有三：一是继续《京都议定书》第二承诺期，并于2013年开始实施，从而避免了第一承诺期在2012年到期之后出现空当；二是正式启动“绿色气候基金”，并成立了基金管理框架；三是建立“德班增强行动平台”特设工作组，由其负责在2015年前制定一个适用于所有《公约》缔约方的法律工具，各缔约方应从2020年开始，根据该法律工具探讨如何减排温室气体。大会达成的协议是各方相互妥协与平衡的产物.

4 气候变化谈判趋势预测

“谢林点”是博弈中参与博弈的各主体经过多次博弈选择最优的纳什均衡。对气候谈判来说，就是参与气候谈判的世界各国经过多次谈判，最终达成对各自都有利的协议［8］。

发达国家积极推行单轨制的国际气候谈判制度，企图压缩发展中国家的发展空间，触犯了发展中国家的利益。发展中国家要高速发展，对能源的消耗、环境的破坏不可避免，但承受一定的减排任务，同时保证经济正常可持续发展，是可行的。但绝不是把发展中国家和发达国家放在同一协定下，共同承担减排的任务。发达国家推行单轨制妄图模糊和发展中国家的区别责任，让发展中国家为他们历史排放买单，这是发展中国家不能容忍的。

发展中国家提出，按巴厘路线图的要求，发达国家必须率先大幅度减排。按照IPCC的建议，到2020年，发达国家至少要减排20%～40%，中国和G77要求发达国家至少减排40%，受气候变化影响较大的小岛国则要求发达国家至少减排45%以上。因为发展中国家首先是要发展，要有发展与排放的空间，发达国家必须给发展中国家将来的发展和排放腾出更多的空间。而在减排问题上态度比较积极的欧盟的中期减排目标只有30%，而且还表示不是无条件的。美国方面，总统奥巴马的承诺估计也是在2005年的基础上减排17%，与1990年的基准相比，则更加低。加拿大方面，到目前为止，仍然没有作出任何承诺。

发达国家对发展中国家提供充裕的温室气体减排资金该是多少，科技支持达到什么程度，很难达成一致，就算达成到目前为止也基本上是“空头支票”。各国减排目标的确定更是一个反复的过程。例如发达国家承诺到2020年温室气体总量减排20%～40%的目标，那么每一个发达国家具体该减排多少，20%与40%相差一倍。从1990年以来，世界温室气体的排放格局发生了深刻的变化。2008年发展中国家排放量占全世界的49%，而1990年这一数字仅为32%［9］。在不断变化的排放格局下，减排目标的确定显得更加脆弱，需要反复的定期的谈判。

国际气候变化谈判矛盾重重，距达成共识还有相当长的路，发展中国家与发达国家博弈难有“谢林点”。

［1］林而达.气候变化影响的最新认知［J］.气候变化研究进展，2007，3（3）：125～131.

［2］IPCC.Climate change 2007：The Physical Science Basis［EB／OL］.［2007－11－12］.http：／／www.ipcc.ch.

［3］吕鸿光.温室气体增加的影响及对策探讨［R］.台北：台湾地区行政院环境保护署，2008.

［4］董敏杰，李 钢.应对气候变化：国际谈判历程及主要经济体的态度与政策［J］.中国人口资源与环境，2010，20（6）：13～18.

［5］谷德近.从巴厘到哥本哈根：气候变化谈判的态势和原则［J］.昆明理工大学学报，2009，9（9）：30～3.

［6］美国橡树岭国家实验室.CO2信息分析中［EB／OL］［2007－06－01］.http：／／cdiac.ornl.gov／.2007～05～01／2007～06～01.

［7］倪建军，坎 昆.守住了气候变化谈判底线［J］.世界知识，2011，1（1）：42～43.

［8］Thomas Schelling.The Strategy of Conflict［M］.LA：Harvard University Press，1960.

［9］李玉娥，马 欣，高清竹，等.适应气候变化谈判的焦点问题与趋势分析［J］.气候变化研究进展，2010，6（4）：296～300.