福利效能视域下社区养老服务主体之功能优化研究

曲绍旭，南京大学政府管理学院，江苏南京 210023

受人口寿命的延长及生育率逐步低下的双重影响，我国的人口结构愈加老化，据国家统计局数据显示，“2012年，65岁及以上人口达到12288万人，占总人口的9.1%”①数据来源:国家统计局官方网站，《2011年我国人口总量及结构变化情况》，http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp?searchword=%C0%CF%C1%E4%BB%AF＆channelid=6697＆record=6，2012年1月18日。。然而，我国社会保障制度滞后之弊端使得养老问题雪上加霜。因此，自上个世纪以来，学界在养老的模式、方式与方法等方面进行了深入探讨，各有主张。以模式演进为视角:有强调以家庭养老为主者，如肖振禹以养老的经济来源为出发点，认为老年人家庭仍然维持甚至强化了生产功能，构成了主干家庭的存在和发展的经济基础，决定了家庭仍然是老年人养老的重要场所［1］;有强调自身养老者，如姜向群认为老年人也不单是被赡养，他们在生活的大多数时间里是可以生活自理的，他们可以为家庭生活做出很大的贡献［2］;有强调社会养老者，如王家春认为，我国养老模式呈现出多种模式并举的现状，但纵观其发展历程与现状，正处在以家庭养老为主向社会养老为主的过渡阶段［3］。

现阶段之研究已打破原有服务的单一方式，朝着多元化方向发展，愈加趋向于养老服务的环境、机构、供给等要素的优化分析。通过资源配置的优化、服务模式的创新、管理职能的拓展等多方面共同作用，进一步完善养老服务功能，这对解决缓解老龄化之负面影响及提高老年人(尤其是农村老年人)自身福利具有重要意义。因此，“国务院老龄工作主管部门已经明确，我国老年人照料服务体系坚持以居家养老为基础，社区照料为依托，机构养老为补充的方向建立完善”［4］38。养老模式的多元化发展，是以我国“农村老年人居多、社区发展不完善及机构不健全”为现实背景而发展起来。但它也因没有权衡好政府、市场、社区的相关地位而使得资源无法优化配置，也因难以有效衡量福利效能而使得供给主体的优势没有发挥出来。因此，本文以社区养老的理念出发，进一步明确社区养老的主体地位，通过功能之优化进一步完善社区养老的服务模式。

一、社区养老的理念反思与主体界定

社区养老发端于英国［5］416，受宗教理念的感召、服务传统的维系及体系安排的强化，其保障方式已深入人心。现阶段，受老龄化趋势的影响加之“积极福利”、“福利多元主义”等理念的支持，社区养老亦逐步成为各国之努力目标。国外对社区养老之研究脱胎于“医务社会工作中的重症老年人机构养老”［6］41，研究范式肇始于社区照顾(community care)。经由学术与政策的双重完善，社区养老在研究方式与项目实施方面日趋完整。首先，研究方法与方式呈现多样化趋势。如Bayley在社会学研究方法的指导下，将社区照顾分为“在社区内照顾”(care in the community)和“由社区照顾”(care by the community)两种模式［7］;Chappell亦认为，要对老年人直接提供所需照顾，就要组织自助小组，提供对家庭照顾者的培训，并协调组员之间的关系和工作［8］299－317。戴维从行政管理之角度，在批判社区服务业价值的基础上，认为社区服务工作已成为政府和统治阶层的买办、社会控制之中介。其次，服务项目的推出与实施亦经历了由纷争到融合之过程。如Julianna S.Oktay认为，社区养老最初形式为家庭照顾，短期内能解决燃眉之急，但长期会出现家庭排斥，必须进行完善社区养老项目之改革［9］41;William G.Weissert等认为社区养老的中期研究逐渐以个案研究为基础来开展项目［10］309－388，项目不具完整性;Grimley亦认为，区别健康和社会方面的老年人社区机构照料项目依然令人迷惑，存在分裂之现状［11］311，644。但近期研究逐渐趋于融合之趋势，如Kieran Walsh＆Aoife Callan在对Ireland的社区养老研究中发现，社区养老应该是福利混合(welfare mix)理念下的部门整合［12］102－122;Mercer认为社区养老的资金提供应该实行自上而下(topped－up)的整体方式［13］。

由于缺乏理念支撑和环境包容，加之政治、文化、经济等因素影响，我国社区养老研究相对落后，在概念界定、项目实施以及资金来源等方面存在诸多偏差。在概念方面，就有社区养老、社区居家养老、社区照顾、社区化居家养老、社区养老服务、居家养老服务等概念的提出;在项目实施方面，围绕家庭、机构、社区、政府等方面有所展开，只是基于侧重点有所不同;在资金来源方面，有强调政府主体供给，有强调社会部门统筹，有强调慈善资金扶持。但国内社区养老研究都表现出如下特征:首先，强调服务主体的多元化。如钱锡红等认为，养老问题不能仅靠正式的制度支撑，还要靠非正式网络的支持［14］138。其次，强调服务项目的多样性。如袁彦鹏强调社区养老是社会以退休人员所在的社区为载体，在物质供养、生活照料、精神慰藉等方面为退休人员提供社会化的服务［15］33。再次，强调资金来源的多渠道。如徐聪认为应该鼓励社会团体、企事业单位和个人向社区养老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务［16］149。

依笔者之见，之所以出现以上诸多分歧，原因之一在于没有厘清社区养老主体，进而会在概念、项目等方面出现认识偏差。如“‘居家养老’……把服务的范围狭义地缩窄在上门/到户服务的范畴内;‘居家养老服务’……未能跳出传统的以家庭为载体的思维定势，遗漏了社区作为服务载体的并重性［17］70。”因此，确定与完善社区养老之主体，发挥各自效能，取长补短、优化完善，应是未来社区养老之趋势所在。以现有研究成果来看，社区养老之主体主要包括以下几部分。

政府作为主体的福利供给。“国家或政府是社会福利供给中最为重要的主体，在当今世界，任何一个国家和政府都不能轻视或忽视在社会福利实施中的主导和主体作用［18］205”。由于社区养老在我国缺乏制度与文化的渐进性，只能通过强制的、统一的制度性安排才能实现可能。在社区养老方面，政府在责任主体、福利的“强力推行主体”以及资源调动能力等方面体现出其必要性和重要性。

非政府组织(NGO)作为主体的服务补充。NGO作为新公共管理之重要研究分支，在政策制定、制度监督以及服务供给等方面直接或间接地影响了政府行为，弥补了部分政府失灵以及市场失灵。同样，作为养老补充制度的社区养老，NGO亦应运用在管理与实施上的组织优势，为社区内老年人提供补充服务。

商业部门作为主体的服务辅助。虽以盈利性为目的，但商业部门介入社区养老具备后发优势，且在养老的内容与方式方面日益完善与多样。以目前之现状，商业部门养老满足了部分社区内老年人的服务需求，正逐渐成为其晚年的养老选择。

家庭作为主体的服务兜底。诸多学者从家庭结构、文化变迁以及老龄问题等方面出发，对家庭养老持悲观之态度。毋庸置疑，家庭是老年人栖居之所，其养老方式最为直接，理应纳入社区养老之范围，成为社区养老的服务基本。“通过家庭养老，可以满足老年人的多样需求，尤其是对感情慰藉方面的需求;可以借助帮助与被帮助，促进代际关系和谐，体现均衡互惠和代际传递原则。”［19］94

然而，作为以政府、NGO、商业部门以及家庭作为主体的多元化社区养老服务机制，各主体的地位又是如何确定?诚然，受历史及制度惯性所影响，我们并不能把以上各主体同等并列，这不仅不符合国情，而且会因资源配置等问题而造成冲突。但我们能通过有效的手段衡量各主体的福利效果，通过此种方式，旨在确定各主体之供给地位，提高其供给水平，更好地发挥作用。

二、过程与结果:社区养老主体福利效能的权衡核心

效能(efficacy)一词初指个人效力与才能，如《尹文子·大道上》所述:“庆赏刑罚，君事也;守职效能，臣业也”。时至今日，效能被广泛地运用于心理学，并逐步发展成“个人效能”、“自我效能”、“团队效能”等组织行为学概念。本文之所以采用这一概念，完全是出于对其广域的社会政策解释——从程度出发，旨在目标之完善程度。效能不同于功能，后者注重行政机制评价，前者关注政策主体之功用，运用于本文正在于此。效能又不同于效率，后者注重完成的时间与速度的提高，而前者除此之外，更强调结果的公平与公正。由是观之，效能正是社会政策的价值出发点。因此，本文结合效能之概念，以社会政策的伦理审视，提出福利效能的概念。福利效能是指政策主体在政策实施过程中，受行为方式与内容等因素影响所体现出来的行为效应，进而影响政策实施福利的效果。福利效能既要注重过程，更要注重结果;既要体现效率，更要体现公平，是多重要素之结合。由此可见，福利效能更加注重福利的实施，而福利实施的关键在于主体以及主体的多元化，“要实现服务革命，本质上要求我们社会福利供给中的行动主体能够实现多元化。行动主体的多元化并不指淡化国家责任，强调社会和家庭的责任，而是指福利服务实施主体的多元化，尤其是应该强调社会组织在福利提供中的作用”［20］。主体多元化的思想只是福利主体实施效能提高的前提，根据以往①如王晓丽的《政策评估的标准、方法、主体》、赵德余等的《政策执行的效果评估模型及其检验》、季春东的《论公民参与与政策评估主体构建》、尹苹苹的《浅议公共政策评估主体》等。的研究，对福利效能的评估标准主要集中于:①政策投入，在政策执行过程中所投入的各种资源的质与量以及分配状况;②政策绩效，依据具体明确的目标，分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响;③充分性，满足人们需求、价值或机会的有效程度;④公平性，政策所投入的工作量，以有产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度;⑤适当性，政策目标和所表现出的价值偏好，以及所依据的假设是否合适。

以此为出发点，社区养老的福利主体要通力合作，形成多元化福利供给的局面，同时要在制定、实施、监督、管理政策方面更应多加注意，防止出现利益不均、受益狭窄等负面问题，进而影响政策客体的受益程度，使得政策的福利效能出现退化现象。我们把前述的①②③视为社区养老福利主体供给过程的衡量标准，把④⑤视为社区养老福利主体供给结果的衡量标准。在社会福利实施过程方面，涉及管理、运行与监督等各环节，各主体在每一环节中能力的强与弱，直接影响其政策受益者接受福利的多与寡。如在资金筹集方面，政府具有强势地位，可以通过资金再分配实现社区养老制度的基本运作;NGO具有辅助地位，可以运用其灵活性之特点，拓展其资金筹集范围，为社区养老提供资金、物资支持。同时，社区养老政策之实施过程还受福利传递机制所影响。诚然，福利传递的无障碍是理想状态，各主体在福利传递过程中终会受某些因素所阻碍。如政府颁布的社区养老政策，其效能在传递的过程中受时间、空间、客体等因素的限制而被削弱，NGO参与的社区养老也因组织的目标、理念、方式等不同而出现传递偏差。在政策的评价结果方面，社区养老的终极标准是受益客体(社区内老年人)的福利提升与否。“福是一个动态过程，它必须具备使能条件(enabling conditions，社会使个人具备了提升和发挥能力的条件)、心理健康的资源(psychological resources，通过社会功能正常发挥和满足人类需要)，从而实现幸福的目标［21］16。所以，各主体应尽量使社区内老年人在生活、学习、娱乐等方面感到福利有所提升。然而，老年人福利的提升因提供内容不同而有所区别。如商业部门提供的机构性养老服务的福利提升水平要高于公立部门提供的养老服务，这是由于在我国实行商业部门介入的养老机构中，其服务对象大多集中于高退休金、退休干部等精英群体，在资金来源充足的前提下，能有效开展养老服务。以笔者所调研情况来看，公办机构养老作为补充(如江苏省扬州市社区养老的定位是居家养老为主，社区养老为依托，机构养老为补充)，只能解决生活不能自理的老年人，且服务水平低下，这与商业部门机构养老的服务水平有天壤之别。

以过程与结果为分析前提，社区养老各主体的福利效能各有优劣。以过程角度看，政府的政策过程具有阻碍较小、管理简单等优势。政府可以运用其强制力，实行自上而下的垂直管理方式，防止政策的认识偏差。同时，政府的社区养老具有服务项目固定等优势，在福利传递中更显容易。NGO与商业部门一样，在福利传递中会遇到阻碍。这是由于NGO与商业部门很少介入社区养老，无现成模式可借鉴，只能凭自身经验进行服务;此外，两者介入过程中要经过政府、社区、老年人等多方评价，客观影响了福利传递的效果。社区内家庭为老年人所提供的福利是直接的，且易观察的，其福利效能在传递过程中体现得最为明显。以结果角度看，NGO和商业部门的福利效能最为明显。两者都具备灵活、多变等特点，所提供的服务也多种多样，如上门服务、家政服务、优等的机构养老服务等。诸多服务几乎囊括了老年人日常生活各方面，对其福利提升具有巨大帮助。政府的福利效能次之，所提供的服务只包括老年人日常生活的基本方面，如基本生活保障、社区内老年人基本公共设施建设等。同时，政府的政策并不能在短时间内转化为福利，使得其政策效能大为减弱。社区内老年家庭服务因内容单一且只能提供基本起居等特点，在福利效果方面落后于前两者。

三、社区养老主体功能的优化路径

效能具有价值属性，而功能具有评价属性，功能的优劣需要效能的价值属性来体现。对社区养老各主体来说，其功能之优化由服务的效能提升来实现。政府提供的服务包括:鼓励社区养老、完善家庭养老等政策支持，监督社区养老资金的运作状况以及为社区内老年人提供少量的硬件服务。商业部门的社区养老服务也只是出现在个别地区，如江苏省部分省市市场化运作的机构养老服务。NGO提供的服务包括以利他性为主的上门服务，但也因机构发展不健全、资金缺乏、管理不完善等因素影响服务水平。家庭提供的服务包括与老年人切身相关的日常生活照料，以及完善与建立老年人与家庭、邻里之间关系的社会支持，这仍是社区养老的主要方式。

以过程和结果为服务效能评价标准，结合我国社区养老发展之现状，社区养老主体福利功能的发挥面临诸多问题，如福利供给是否具有“穿透性”，能直接使得社区内老年人受益。据笔者调研所得经验，受我国经济发展不均衡与城市发展不同步等叠加因素影响，各养老主体的功能因地域不同而出现差异，如江苏省地处沿海经济发达地区，城市化发展迅速，农村社区的建立比较完善，商业部门以及NGO的介入也相对提前，这在中东部地区则很少遇见，此种情况会直接影响社会福利的效能。又如福供给是否具有“公正性”，能使社区内老年人达到群体性福利提高的“帕累托最优”。因此，需结合各主体之优势与劣势，在福利输送与效能评定方面进一步完善其功能。

首先，政府功能的优化路径。对社区养老的福利效能来说，政府表现出过程的强效能和结果的中效能。在效果评定方面处于劣势，这是由于政府所介入的社区养老多以“物质性”福利为主，此种方式虽能解决老年人的燃眉之急，但因项目固定，缺乏弹性，很难体现出公正性以及价值偏好。因此，政府的社区养老功能优化主要在于完善服务方法，创新服务项目。可以采取软性服务的方式，如政府推出的社区内老年人配餐服务(如笔者所调研的苏州沧浪区)，这种直接的服务方式能形成“社区—老年人”的直接福利输送形式，使得福利效能达到最大化。又如面对部分社区养老“政府失灵”所造成的服务效率低下、服务水平不高等弊端，政府可实行服务外包，适当引入商业性养老服务，一则可以弥补以上弊端，二则会提升效果评定，进而优化政府在社区养老方面的功能。

其次，商业部门与NGO功能的优化路径。商业部门与NGO组织介入社区养老较晚，福利效能方面表现出中等水平，但逐渐被理论界及实践者所重视，成为未来社区养老的重要补充。如前所述，商业部门与NGO介入社区养老之优势在于服务水平高，劣势在于福利传输的部门制约。所以，两者功能的优化路径从外围方面需要政府放宽限制，甚至鼓励介入;从内部方面需要创新服务方式，拓展服务领域。如商业部门可在社区内推出满足大众的机构性养老服务，一则可扩大营利性范围，二则可补充老年人需求，达到双赢效果;部分社工类NGO可在社区内开发除日间照料之外的服务项目，如专业性的心理帮扶(虽然我国部分地区已然开展，但多集中于民间组织，且专业性不强，未来之发展在于高校的人才培养)、社会关系的建立等。

再次，家庭功能的优化路径。作为社区内老年人的生活、娱乐场所，家庭自古以来就发挥其重要作用。但受观念、社会及经济等因素影响，家庭的养老功能正逐步降低。但也因其福利输送的直接性而表现出过程的强效能和结果的弱效能。家庭功能的优化主要在于完善家庭的养老功能，鉴于家庭成员少、养老方式单一等特点，可以采取其他部门介入的方式。如家庭可以购买符合自身经济状况的养老服务类商业产品，社会工作组织也可以配合家庭成员共同为老年人服务。

此外，为进一步完善各主体功能，形成完善的服务网络，需在项目定位、服务凝聚以及部门拓展等方面进一步完善优化各主体效能，进一步发挥其社区养老优势。因此，鉴于整体环境，在努力创造各主体参与的机会的同时，要大力发掘各主体的地域优势，加强各主体联系，这样，以社区养老为中心，通过各主体的服务围绕，使其形成完善的养老服务网络，如下图所示。

一是帮扶项目的定位。社区养老需要多主体共同努力来实现，主要包括政府、商业部门(市场)、非正式部门(社区、邻里)与家庭。虽然各主体都发挥其相应功能，但长此以往，会出现目标模糊与冲突等问题，甚至会导致功能错位。如忽略了专业社会工作者的介入，这不仅不能起到帮扶效能，而且可能会适得其反。所以，各主体之项目定位非常重要。政府项目定位集中于社区养老的资金支持、硬件服务、机制监督等方面;商业部门项目定位集中于商业化的机构养老与社区养老服务收费项目;NGO的项目定位集中于上门服务、社会资本建立与心理安抚;家庭定位集中于日常服务与社会支持。

二是服务力量的凝聚。如上所述，社区养老的福利供给效能因主体的运行方式与客体的福利评价不同而出现偏差，在福利过程中，效能高低排序依次是家庭—政府—NGO和商业部门。在福利结果评价中，效能高低依次是NGO和商业部门—政府—家庭。因此，在主体的重构过程中要注重强弱关系的转化。如建立NGO与政府的单线联系，减少以社区为中介的复杂服务网络，把福利结果的中关系转化为强关系;又如家庭成员可以利用社区，为老年人寻找其他上门服务，丰富老年人的服务项目，把结果的弱关系转化为强关系。

三是部门关系的拓展。传统社区养老以社区与家庭为责任主体，诚然，社区养老同样要发挥政府的作用，但同时不能忽略其他部门，否则会使养老服务处于“高不成、低不就”的尴尬境地。政府部门可以通过引导和支持来加强与非政府部门的合作，可以通过引导和控制来加强商业部门的作用;家庭可以通过询问与互助等方式加强与非正式部门的交流，也可通过互动来完善与商业部门之间的关系。通过部门关系的合作，共同完善社区养老体系。

［1］肖振禹:《我国现代家庭养老》，载《南方人口》1994年第3期。

［2］姜向群:《家庭养老在人日老龄化过程中的重要作用及其面临的挑战》，载《人口学刊》1997年第2期。

［3］王家春:《我国养老模式转型阶段关于“孝道”的思考》，载《人口学刊》1995年第3期。

［4］钱雪飞:《社区养老社会环境建设现状分析——基于1440份问卷调查》，载《江海纵横》2011年第7期。

［5］张奇林、赵青:《我国社区居家养老模式发展探析》，载《东北大学学报(社会科学版)》2011年第5期。

［6］Oktay，Julianna S，Volland，Patricia J.“COMMUNITY CARE PROGRAM FOR THE ELDERLY”，Health and Social Work，6:2(1981:May).

［7］Bayley，M.Mental Handicap and Community Care，London，Routledge＆Kegan Paul.1973.

［8］Chappell，N.A.Blandford.“Informal and Formal Care:Exploring the Complementarity”，Aging and Society，1991，11(3).

［9］Oktay，Julianna S，Volland，Patricia J.“COMMUNITY CARE PROGRAM FOR THE ELDERLY”，Health and Social Work，6:2，1981:May.

［10］William G.Weissert，Cynthia Matthews Cready，James E.Pawelak.“The Past and Future of Home－and Community－Based Long－Term Care”，The Milbank Quarterly，Vol.66，No.2(1988).

［11］Grimley Evans J.“Long term care in later life”，BMJ 1995.

［12］Kieran Walsh ＆ Aoife Callan.“Perceptions，Preferences，and Acceptance of Information and Communication Technologies in Older－Adult Community Care Settings in Ireland:A Case－Study and Ranked－Care Program Analysis”，Ageing Int(2011)36.

［13］Mercer.Study to examine the future of long－term care in Ireland.Dublin:The Stationary Office.2002.

［14］钱锡红、申曙光:《非正式制度安排的老年人养老保障:解析社会网络》，载《改革》2011年第9期。

［15］袁彦鹏:《城镇退休职工从单位养老模式向社区养老模式的变迁》，载《东岳论丛》2006年第3期。

［16］徐聪:《社区养老:城市养老模式的新选择》，载《长白学刊》2011年第6期。

［17］陈伟，黄洪:《批判视域下的老年社会工作:对社区居家养老服务的反思》，载《南京社会科学》2012年第1期。

［18］周沛:《福利国家和国家福利——兼论社会福利体系中的政府责任主体》，载《社会科学战线》2008年第2期。

［19］杨宜勇、杨亚哲:《论我国居家养老服务体系的发展》，载《中共中央党校学报》2011年第5期。

［20］王振耀:《通过行动主体多元化实现福利服务提供的变革》，中国社科院官方网站，http://www.cass.net.cn/file/20100323262002.html。

［21］彭华民，《中国组合式普惠型社会福利制度的构建》，载《学术月刊》2011第10期。